地方政府、企业和中国的制度创新

地方政府、企业和中国的制度创新郑永年原创|2013-09-1311:30|从中国改革开放以来的经验看，制度创新的主体包括地方政府、企业和社会。在今天各方面的改革都遇到极大阻力的情况下，如何赋权这三大主体继续承担体制创新的责任呢？这里先讨论地方政府和企业的作用。

地方政府指的是省政府以下的所有地方政府，包括省、直辖市、计划单列市、地级市、县级市和乡镇政府。这些层级政府的体制创新能力很不一样。经验地看，省和县这两级最为重要，最具有动力。近年来，广东、浙江和江苏等省都在做体制创新的实践，在各方面做出了出色的成绩。例如，广东包括经济上的产业升级、以分权社会为主线的社会管理的全方位体制创新。江苏的党内民主实践。浙江的省管县制度。其中，县一级的改革最为现实，广东的顺德、南海、珠海等地方的改革充满着无限的动力。即使是政治上具有很大争议的重庆，其城市化也可以视为是一种体制创新。地方创新具有很大的动力机制。有两个因素推动着地方政府去创新。首先是政治上的动机，即升级考核。现在地方官员之间充满着竞争，要有竞争力，他们必须有所作为。第二，地方的一线政府，尤其是县级政府，要直接面对社会经济问题。它们不能像中间层政府例如地区级政府，可以不用直接面对问题或者可以回避问题。在老制度和老方法解决不了问题的时候，一线政府官员必须寻找新制度和新方法。

但是，如果与1980年代作比较，今天地方政府的创新能力在下降，并且下降得很快。主要原因在于现在的顶层能力的下降，也就是顶层防止和减少中央官僚机构，对地方制度创新进行阻碍甚至否定的能力。1980年代，地方充满创新动力，这和当时中央顶层强人政治有密切的关系。当时是以邓小平为中心的改革者，一方面大力提倡和鼓励地方创新，通过分权给予地方巨大的制度创新空间，另一方面也有能力给于地方创新有效的政治保护。对地方创新，当时中央高层也有不同的看法和争论，但每次争论之后，地方创新总是受到肯定。

现在的情况很不相同了。顶层对地方创新鼓励不足，支持不足，更不能保护地方创新。1990年代中期之后，在中央地方关系上，总体的趋势是越来越集权。集权不是顶层的集权，而是中央官僚机构的集权。中央官僚集权制度，对地方创新很不利。实际上，地方上越来越多的创新，往往被中央官僚机构（而非顶层）所否决。现在中央官僚机构和地方政府之间，实际上存在着互相“否决”的局面。地方上的创新经常被中央官僚机构名正言顺地否决，而中央官僚结构的一些政策，地方政府也想方设法地不执行，实际上也是“否决”。

现在的中央政策多出自中央官僚机构，但很多这样的政策，实际上不符合地方实际情况。地方政府的抵制并不难理解。地方创新不行，但也不想执行不符合地方需要的政策，那地方官员在做什么？很多地方官员都在疲于奔命，做一些中央硬性规定必须做到的事情，例如维稳、防止老百姓上访等等。尽管地方官员做得很辛苦，但实际上的情况则是越来越糟糕。如果让地方政府进行创新，情况就不会发展到这一步。现在地方政府官员面临两大矛盾。其一是和社会的矛盾，他们必须执行上级的政策，得罪社会；其二，政策很难执行下去，他们又要得罪上级。

地方政府被“妖魔化”

在很大程度上，一线地方政府基本上是被“妖魔化”的。在老百姓眼中，中央政府是好的，地方政府是坏的；在中央政府眼中，老百姓是好的，问题就出在地方官员。这里，无论是中央政府还是老百姓，没有人去追求问题的根源在哪里？这种认知很可能是假性的。地方一线政府和官员必须直面社会层面的问题，要管理和控制这些问题，他们不得不和老百姓发生冲突。而中央官府则远离民众，不用直接处理社会层面的问题。老百姓对地方政府和中央政府的感知当然有不同。尤其是现在很多硬性的政策，都是由远离社会的中央官僚机构所制订，很少考量到社会层面的可行性。地方政府在硬性执行过程中，和社会的冲突变得不可避免。

在这样的情况下，无论是中央与地方之间的矛盾，还是地方政府和社会之间的矛盾，都在加速激化。很显然，这种局面很难持续下去。怎么办？还是要回到鼓励和保护地方体制创新和改革的道路。有两个问题特别突出。第一个问题就是中央顶