采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险实践探究

随着城市化进程的深入，城市基础设施建设工作正在逐步推进，不断完善城市功能，为群众提供高质量生活保证。地方政府作为城市基础建设的主体，在城市基础设施建设中，资金缺口问题逐渐突出。为获取更多资金用于城市基础设施建设，地方政府通过构建融资平台，获取信贷资金，缓解当前的资金紧缺问题。地方政府融资平台虽然能够解决资金问题，但所采用的融资渠道十分单一，还款来源并不稳定，一旦地方政府存在违约等行为，则会导致贷款无法及时偿还，金融行业将会面临多重风险。为从根本上解决地方政府融资贷款风险问题，则需要采取组合措施，从整个层面出发，制定应对方案，如完善融资平台的监督机制、切实提高地方政府融资平台建设水平等，解决贷款风险问题。一、地方政府融资平台贷款风险概述（一）地方政府融资平台定义地方政府融资平台主要是由地方政府及其相关部门机构所组成，其中地方政府为主体，通过财政拨款或者注入一定股权的方式设立的融资平台。在该融资平台下，主要功能则是为地方政府投资项目建设发挥融资功能，其中涵盖了多种类型的综合性投资公司，如建设投资公司、投资集团公司等。地方政府在出资范围内，会对融资平台承担有限责任，落实融资平台公司债务风险内部化。在通常情况下，地方政府融资平台与地方政府之间联系十分紧密，该平台在融资环节中，主要会将地方政府信用为基础，获取大量资金，并将这部分资金运用在地方政府规划项目建设中，如基础设施建设项目等。地方政府融资平台在运行过程中，具有两方面特征。一方面是该贷款平台是由地方政府出资所设立的，地方政府需要承担一定还款责任。另一方面则是该平台会承担政府公益性融资项目，如市政道路建设项目等。这两个特点将会决定地方政府融资平台会为公益性项目建设贷款，并利用财政资金偿还贷款。（二）地方政府融资平台贷款风险的表现地方政府融资平台在构建完成后，虽然能够为多个项目建设提供充足的资金支持，改善地方政府财政资金不足问题，但从实际运行情况来看，地方政府融资平台存在贷款风险问题，财政风险问题突出，还存在信贷风险及经营风险，贷款效率低下。1．财政风险地方政府融资平台在运行中，财政风险是最为显著的贷款风险。从财政风险角度分析，在一般情况下，地方政府融资平台负债率相对较高，且地方政府项目投资存在单一性，缺乏突出的主营业务及收益。在一般情况下，地方政府会通过划拨土地及股权，将其作为资产担保。在该平台中，政府还款来源单一，仅仅只是将财政资金作为还款来源。这一操作极易导致原有债务偿还不及时，又会借入大量资金，导致贷款金额不断累积，最终超出地方政府的债务偿还能力。地方政府融资平台所获取的贷款资金，大部分会应用在基础设施建设环节中，但此类项目具有公益性质，相较于其他项目，投资回报率不高，初始资金投入金额较大，项目建设周期长，同时土地财政与地方政府融资平台之间具有密切关联性，一旦房地产政策发生变动，必然会引发风险问题。2．信贷风险信贷风险是地方政府融资平台急需解决的贷款风险之一。地方政府为获得充足资金，主要通过融资平台提供担保，从而获取金融机构贷款资金。由于地方政府自身具有一定权威性，信用良好，商业银行会通过融资平台向政府提供贷款。从法律层面来看，这一行为并不受法律保护，地方政府通过融资平台进行贷款，其本质上则属于政府隐性负债，无法明确融资平台的直接债务人。该贷款行为不受到法律保护，导致商业银行与地方政府的交易相对被动，若融资平台运行不善，商业银行必然会面临信贷风险。地方政府融资平台中的所有业务开展，均是由地方政府扶持，若整体贷款周期较长，一旦外部环境发生变化，如国家政策调整，必然会对地方政府融资平台运行产生直接影响，甚至会导致贷款无法按时偿还等问题。地方政府融资平台在获取信贷资金后，通常会将大部分资金投入至公益性质项目中，如公共设施建设与公共事业，这部分项目盈利能力不足，若将所有资金投入其中，将财政资金作为还款来源，无法及时偿还贷款，滋生信贷风险。3．经营风险在大部分地方政府融资平台中，主要是通过将国有企业及事业单位进行整合而形成的融资平台，在该平台运行中，普遍存在治理结构不规范及风险防范不到位等问题。地方政府融资平台公司往往会使用非常规手段，旨在通过这一方式获得更多本金，但这一操作可能会违背我国法律法规，产生经营风险。存在部分地方政府融资平台，为构建完善的公司管理机制，各项责任落实不充分，未能实现风险收益一体化。此外投资决策权及任免权通常掌握在地方政府受众，在部分融资平台中，主要有地方政府官员担任高层管理人员，这部分管理人员不具备市场经营经验，易出现决策制定失误等问题。地方政府融资平台是一个盈利性平台，在管理过程中，忽视独立性竞争机制构建，将会面临多重经营风险问题。二、地方政府融资平台贷款风险成因（一）政策机制导致融资平台大量负债地方政府融资平台在运行过程中，存在多种贷款风险问题，而政策机制则是引发贷款风险的主要因素之一。首先地方政策财权与事权存在不对称问题。在分税制改革后，地方政府的事权与财力存在不匹配问题，所有财政收入将集中到中央，而财政支出却向地方集中。据有关数据调查显示，地方政府财政收入在全国财政总收入的50%，财政支出占国家财政总支出的84.9%，由此可见，地方政府财政收入逐渐减少，却需要承担其越来越高的财政支出。在这一背景下，地方政府体制改革与负债转换工作开展存在滞后性，内部资金不足，必然会限制地方政府职能发挥，城市基础设施建设不完善。政府为获取充足资金用于公共服务，将会通过融资平台，向金融机构借款。其次政府换届的压力转移也会引发贷款风险。随着城市化进程的增速，政府需要依据城市化进程开展基础设施建设工作，但由于地方政府财政收入不足，无法满足基础设施建设所需资金，只能够采取外部融资模式，获得建设资金。融资平台还款利率低下，还款周期长，针对部分地方政府领导，这部分负债不需要在任期内偿还，使得部分领导过于追求政绩，地方投资量增长，大肆借款，超出了地方政府的债务偿还能力。（二）地方政府融资平台贷款回收压力大首先，地方政府融资平台自身并不具备债务偿还能力。地方政府融资平台其注册基本往往是城市道路及公园建设等公共设施，现金投入较少。大部分投资平台虽然资产规模较大，但这部分资产通常为非经营性资产，无法获取收益，用于偿还债务。在部分城市投资公司中，土地资产在总资产中所占比重较多，但受土地资产的特殊性影响，流动性差，在入账时还会出现评估价值虚高等问题。融资平台在运行中，主要投资项目为地方政府公益性项目，这部分项目不将盈利作为第一目的，而是注重社会效益，最终导致现金流不足，无法及时偿还债务。其次，项目类别对地方财政十分依赖。地方政府融资平台在运行过程中，其项目类别与贷款风险之间具有密切关联性。融资平台贷款项目主要分为三种类型，第一类是不具备经营性收入的项目，如道路等公共设施；第二类是能够进行生产经营，获得现金流，但盈利能力低下的项目；第三类项目则是能够创造出充足的现金流，能够偿还所有债务。地方政府融资平台所投资的项目通常为前两类项目，这部分项目自身不具备偿还贷款的能力，对政府财力较为依赖。地方政府在公共设施建设中，大量负债，远远超出了自身能够承受的范围，贷款到期后无法及时偿还，则会加剧风险问题。（三）银行信贷管理与风险管控难度大银行在为地方政府提供信贷资金时，由于信贷管理不到位，风险管控难度大，也会引发贷款风险问题。首先地方政府融资平台管理不规范。地方政府融资平台在运行过程中，组织结构不科学，其主体为资金管理部门，重要岗位均由政府部门人员担任。大部分地方政府融资平台的构建与运行缺乏规范性，导致资金无法落实，不符合公司法中的相关规定。平台公司管理者缺乏风险控制意识，管理模式落后，难以规范平台运行。这部分问题将会导致信贷资金利用效率低下，还存在资金违规使用问题，银行资金收回难度大。其次担保措施缺乏效力。地方政府平台为顺利从金融机构获取资金，会采取多种途径向金融机构出具担保，如地方财政出具的还本付息文件等，这一操作在一定程度上强化了政府与银行之间的担保与被担保关系。但从法律层面出发，大部分地方政府融资平台的运作模式并不符合我国法律规定，且不具备法律效应，金融机构资金追回难度大，加剧风险发生概率。三、采取组合式措施改善地方政府融资平台贷款风险地方政府融资平台的构建，能够为地方政府投资项目提供充足的资金支持，改善资金缺口问题。针对地方政府融资平台现存贷款风险问题，应采取组合式措施，从全方位角度出发，规避风险，发挥地方政府融资平台的作用。（一）提高地方政府融资平台建设水平通过提高地方政府融资平台的建设水平，是规避贷款风险的首要路径。为保障地方经济的高效运行，应保证各项投资信息的公开性与透明性。地方政府在投资环节，应公开投资行为，便于群众了解投资行为，发挥群众监督作用，做好融资平台贷款风险应对工作。由于现有地方政府融资平台呈现出分散性特征，为发挥其作用，更好进行管理，地方政府应积极落实融资平台整合工作，便于后期管理。另外应提高在建项目投资透明度，并强化政府、企业及银行三者之间的联系与沟通。在沟通中，能够及时提出问题，并进行商讨，统一规划。最后针对地方政府的债务问题，为避免上届债务问题对下届的影响，应对每一届政府债务进行明确规定及约束，不断约束政府盲目投资行为，提高投资的科学性及合理性，保证经营效率的同时，规避贷款风险。（二）完善融资平台的监督机制针对地方政府融资平台运行中产生的贷款风险，为提高风险管理质量，降低风险发生概率，可完善融资平台监督机制，强化监督，及时发现问题并解决问题。为便于银行对建设项目贷款风险展开评估，提高银行对融资贷款的风险管控，央行等金融监管部门应重视融资平台债务监督，构建完善的监督机制，明确监督流程，还可结合实际情况，制定具有针对性的披露制度，与地方政府间保持密切沟通，保证投融资平台中相关信息的透明性。另外针对地方政府当前的债务借入与归还情况，应充分利用信息技术，建立完善的信息系统，做好相关信息记录工作，如融资平台中的资金具体流向及运作等。通过信息记录，不仅能够实现对政府债务的管控，还能够依据相关信息，定期与银行进行沟通，避免出现信息不对称，银行大规模放贷，超出地方政府的可承受范围，规避地方政府债务偿还不足的问题。最后应设置银行监管账户，强化对地方政府融资平台中各项资金的监管与管控，避免出现资金挪用等现象。（三）构建融资平台贷款风险防控体系完善的贷款风险防控体系，是降低融资平台贷款风险发生概率的重要措施。地方政府融资平台在运行过程中，应积极构建贷款风险防控体系，主要可从以下几方面采取措施。首先地方政府应重视并落实债务管理工作，提高管理力度，制定相应管理制度，实现债务的细致化与全面化管理，不断改善融资平台贷款过程中产生的多方管理及责任不明等问题。其次应做好债务偿还准备工作。虽然财政资金是地方政府债务偿还的主要来源，但也需要做好偿还准备，例如可构建地方政府债务偿还基金，该基金主要用于偿还政府贷款，提高地方政府债务偿还能力，降低金融机构风险，推动融资平台贷款工作顺利落实。再次应逐步提高地方政府融资平台的偿债能力。在一般情况下，融资平台是以公司形式出现，不断发展融资平台公司的经济实力