城乡统筹规划制度构建与政策思考讲义

城乡统筹规划：

制度构建与政策思考

中国城市科学研究会副理事长李兵弟2024年12月11日济南中国城市规划学会小城镇专业委员会年会2024-12-111一、对当前统筹城乡开展阶段的根本认识〔一〕城乡统筹开展阶段的根本判断〔二〕现阶段城乡差距扩大成因的根本分析〔三〕统筹城乡规划的宏观定位与根本要求〔四〕现阶段城乡统筹规划的根本目标指向〔五〕国家深化农村改革开展一系列举措2024-12-112概况2024年底城乡居民点：655个城市，6.05亿人19322个建制镇〔县城关镇1635个，以下数据不含县城关镇〕14848个乡〔集镇〕，696个农场全国共有266.6万个村庄〔2024年320.7万个，1990年377.32万个〕；行政村〔村委会驻地〕59.7万个〔63.4万个〕2024年户籍总人口9.46亿人，1.3亿左右非农人口全国建设用地面积大约22万多平方公里其中：城市建设用地面积大约有5万多平方公里〔城市3.6、县城关镇1.5万平方公里〕其中：村镇现状建设用地面积约17万平方公里〔建制镇3、集镇0.8、村庄13.2万平方公里〕2024-12-113〔一〕城乡统筹开展阶段的根本判断党的十七届三中全会的?中共中央关于推进农村改革开展假设干重大问题的决定?“我国总体上已进入到以工促农、以城带乡的开展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会开展一体化新格局的重要时期〞。思考：十七届五中全会——民生、内需、农业、区域、社会、文化、环境、科技、体制城镇化开展的时代背景、现实要求都在不断变化统筹城乡是推动城镇化开展方式转变的认识根底“如果我们不能加快经济开展方式转变，我国今后开展代价就会越来越大，空间就会越来越小，道路就会越走越艰难〞。——胡锦涛在中央省部级领导干部学习班上的讲话2024-12-114这段话蕴含着统筹城乡深化改革的三个基点：

一是转变经济开展方式必须寻求新的路径突破，即包括绿色能源等高端科技产业创新，也包括转变城市开展方式，内需为主，实现以民生为本、民安为重、民富为要，统筹城乡、协调区域、促进科学开展的路径突破；

二是深化农村改革开展必须突破部门限制，农村开展问题仅仅依靠农村自身改革已经解决不了，城镇化本质上是一个公共过程、公共品提供过程，农村问题只能在这一进程中解决；

三是统筹城乡改革开展必须更多地关注受益层面，摆脱近些年改革受益面偏窄，受益层面精英化、高层化的危险倾向，让广阔农民和城市弱势群体都能公平地享受改革开放成果。

国家开展目标——由满足生存型向全方位促进开展消费型转变

国家的社会建设和社会事业开展被提到了更高的位置2024-12-115〔二〕现阶段城乡差距扩大成因的根本分析1978年农民人均纯收入134元，2024年5153元，同期城镇居民人均可支配收入343元，17175元。

城乡收入差从30年前的2.56：1到3.33：1成都市2024年2.62：1判断：城乡差距持续扩大的根本成因已经从产品形态转向了价值形态——即“主要表现为农村资源要素价值流失〞。〔三大主要因素〕

政治上的表现——没有在城乡按照相同的人口比例选举人大代表〔50年代80万:1，城市10万:1；79年县4:1，省5:1，全国8:1；95年共同为4:1，2024年选举法修改正式通过为1:1〕2024-12-116〔三〕统筹城乡规划的宏观定位与根本要求十七届五中全会公报：……“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，统筹城乡开展，加快开展现代农业，加强农村根底设施建设和公共效劳，……〞“要促进区域协调开展、积极稳妥推进城镇化，实施区域开展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理，……〞中央农村工作会议：把统筹城乡开展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设现代农业作为转变经济开展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快开展的持久动力，……。思考：“十二五〞期末人均GDP将超过5000美元——人均消费水平城镇化水平将超过50%——社会消费规模2024-12-117〔四〕现阶段城乡统筹规划的根本目标指向消除开展的三大不平衡——区域、城乡、社会开展推进实现四项根本目标：建立城乡统一的要素市场。让先进生产要素向农村流动，让主要市场要素在城乡之间流转，解决农村资源要素价值的不断流失。涉及到规划、土地、水、环境、公共财政投资以及其他产业要素根底设施效劳逐步延伸到城乡全领域。尤其是网络化的根底设施延伸到农村地区全部行政村，解决局部农村地区根底设施极度短缺的问题根本公共效劳逐步均等化。主要是就业平等、社会保障、医疗保障、公共根底教育和城乡居民的居住权利等向农村实现全覆盖统筹城乡社会管理与公共效劳。让现代文明向农村传播，现代文化和现代管理覆盖农村全部社区2024-12-118〔五〕国家深化农村改革开展一系列举措2024年中央1号文件的三个优先：财政支出优先支持农业农村开展，预算内固定资产投资优先投向农业根底设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村根底设施建设。1、持续增加对“三农〞投入——2024-2024年用于三农支出的总量1.6万亿，2024年三农投入到达7600亿元，其中公共财政投入3900亿元2、继续推进农业生产稳步开展——中国进入全面粮食补贴阶段3、抓好农村五项根底设施建设——水、电、路、气、房4、推进农村公共效劳领域的三大改革——农村新型合作医疗、农村义务教育制度、农村新型社会养老试点5、探索农村社会管理领域四大改革——农村税费改革、县乡行政管理制度改革、户籍金融等公共效劳体制改革、土地管理和使用制度改革〔林权已推出〕6、农民工在城镇永久就业、居住、落户和子女教育等制度创新与改革——实现城乡统筹开展的重要突破口2024-12-119——经过几年来的艰辛探索、不懈努力，我们已经鲜明确立起统筹城乡开展的根本方略，根本构建起统筹城乡开展的政策体系，初步搭建起统筹城乡开展的制度框架，在统筹城乡开展的道路上迈出了重大而坚实的步伐。2024-12-1110二、统筹城乡规划的制度构建与思考〔一〕要走有差异化的城乡开展道路〔二〕要有利于促进中小城市和小城镇开展〔三〕要不断推进国家规划体制的深层次改革〔四〕要解决城乡建设用地合理调剂使用的主要范式〔五〕要依法制度标准农村居民点〔乡镇、村落〕的空间调整〔六〕要适时适度推进中国农村住房制度建设与改革2024-12-11111、根本观点——分散化开展城镇道路行不通

迄今为止，人类的城镇化道路并没有走完。一些兴旺国家，尤其是兴旺的经济大国的开展历程已经证明并且在继续证明，脱离现代农业，失却繁荣稳定农村的支持，单纯推开工业化、城镇化、信息化、全球化的开展道路充满着极大的危险性、不可预见性和不可持续性

鼓励各地开展城乡统筹多样化选择和多模式探索。我国是人口大国，又是农产品的生产和消费大国，更要处理好开展过程中的城乡关系。

各级政府都要在统筹城乡开展改革时，给出一定阶段内不能突破的政策底限，指明必须把握的目标方向〔一〕城乡统筹要走有差异化的城乡开展道路2024-12-1112“兴旺国家乡村建设考察与政策研究〞、“国外城市郊区化开展研究〞课题：西方国家战后分散化开展有其自身的政治条件和经济根底，防止战争破坏是分散化城市开展模式最根本的政治原因；现代科学技术开展已经成为城市分散化开展的物质根底；西方文化的消费主义倾向极大地刺激了城市向分散化方向开展；经济科学研究的合理主义理念又为城市分散化开展准备了理论根底。显然，走西方国家尤其是美国分散化开展的城镇道路不是中国城市群和大城市郊县开展的首选，更不是我国农村地区小城镇开展的必然，这是中国的资源环境绝对无法承受的。2024-12-11132、城乡统筹规划要表达城乡差异化开展要求(城乡三个层面的功能组织)城乡在我们国家开展中承担着不同的任务，在不同的城乡聚落空间承担者不同的功能或职能。农村地区——承担国家粮食平安、生态平安、环境平安以及能源平安的重任，以四大平安保证城镇化的健康开展。城市地区——大城市和城镇群要加强根底设施、生态环境设施和公共效劳能力建设，全面承担起研发创新型战略产业的责任，在更大的空间范围内，提高经济生态文化的综合承载能力。城乡融合地区——城镇密集地区、大城市周边郊县地区、国家重点开展的沿海地区，应该重点推进城乡一体化建设，适时适度改造农村居民点的聚落形态，完善根底设施，再造已经失却的城乡生态环境，形成与城镇合理分布、功能有别、紧密联系的城乡空间布局。思考：有集中有分散的城乡居民点聚落开展模式2024-12-1114例一：我们国家不仅仅是农业人口的大国，也是农产品生产大国，还是农产品消费大国。计算上国内耕地的复种指数，耕地利用率已经到达25亿亩左右。我们还进口了三分之二以上的大豆，需要4-5亿亩地。保护18亿亩耕地资源是城乡统筹规划必须要重点考虑的。例二：农村卫生条件不仅关系到农民，也关系到整个社会的健康平安。据农业部的报告，在现在200种动物疫病中，80%是人畜共患疾病，以前讲“病从口入〞，更正确的讲应该是“人病畜防〞，人的病要从防控动物的疫病开始。据统计，禽流感的人患死亡率是80%，SARS病的人患死亡率仅仅只有10%。——我们必须要重新认识城镇化过程中农村、农业和农民农村的作用不仅仅是生产粮食。城镇化初期，主要是解决衣食问题和工业化初期的原料，城镇化开展中后期，农村的多功能作用日益表达，成为现代生活的重要组成局部。〔拉动内需、生态平安、休闲旅游等〕2024-12-11153、城乡统筹规划要推动历史性的“三个改变〞中国目前仍处于开展的重要时期，这一点绝不因为经济开展规模总量的世界级跃升而动摇〔三个改变〕改变以往自然经济条件下形成的农村地区聚落方式，重构城乡空间聚落形态，形成以中心城市、县城、重点建制镇、一般镇和中心村为核心的城乡居民点聚落体系改变以城市为主、为重的公共效劳布局模式，形成推进城乡根底设施、公共效劳设施和社会保障等根本公共效劳均等化建设的制度机制，形成以小城镇为核心的农村公共效劳中心效劳圈改变以往以农事为主的社会管理模式，探索新型城乡社区的市民社会管理方式，形成依托小城镇的城乡统一协调的社会管理体制思考：城镇化开展中的国家体系=经济+社会+政治中国转为内需为主的开展消费社会，必须建立一整套以消费为主的社会体系2024-12-11164、不盲目追求“普适性〞的城乡一体化开展〔加快小城镇开展必须注意城乡开展的地域性和阶段性〕地域性主要是指城乡一体化更多地在经济开展条件较好的沿海地区、城镇密集地区、大城市周边地区和内陆产业集聚地区阶段性主要指城乡一体化是一个逐步开展的过程，推进一体化政府必须加大公共财政支出例如，浙江省嘉兴市明确，当前阶段重点是解决城乡就业一体化、根底设施建设一体化、根本公共效劳一体化、根底性社会保障一体化〔负债80亿元〕浙江省及公共财政支出30%在农村；成都近几年公共财政支出70%在农村不能脱离国情和各地实际追求城乡一体化，否那么会削弱政府开展能力，甚至加重居民负担。思考：更多地表达中国城镇开展特色，特色小城镇是可持续开展的根底2024-12-1117〔二〕城乡统筹要有利于促进中小城市和小城镇开展首先，各级政府的“十二五〞规划要将中小城市和小城镇作为重点扶持开展。积极促进中小城市和小城镇优化空间布局，完善城市功能，承接产业转移，提升城镇品质，在制度安排、政策引导、措施落实等方面给予保障和支持。其次，充分发挥市场机制推进城镇化和小城镇建设的根底性作用。吸引各类生产要素和市场要素向小城镇集中，优化各类资源配置，尊重小城镇开展优胜劣汰的自然过程。国家重点打造支持小城镇开展的金融市场与信用环境，成立小城镇根底设施建设专项基金，建立市区与小城镇的财政分享制度。第三，按照独立税种、扩大税源、稳定税基、提高税率、专征专管专用的思路，研究推动将目前的城市维护建设税改革为城乡建设维护税，建立国家专项税收支持村镇根底设施建设维护管理的长效机制。2024-12-1118第四，启动设市机制，改革设市根底条件。研究依建制设市改为按经济实力和非农经济活动状况划块设市；研究县辖市的设置条件和县级行政管理模式；研究有城镇功能的行政实体〔高新技术经济开发区、国家级经济开发区、国家级旅游度假区等〕实施新一轮的促进开展政策。改革现行的市管县行政管理模式，弱化地级市的直接管权，强化县一级财政的公共财政支配权，支持县域经济特色开展。第五，统筹城乡建设活动管理，加强农村地区建设质量平安监管。按照城乡统筹、政府购置、下乡下村、效劳到户的原那么，充分发挥现有的质检站、安监站系统的作用，将建设活动的质量平安管理延伸效劳到乡镇。推行农村建筑工匠制度。第六，坚持绿色可持续开展。注重资源和生态环境的保护，落实“节能减排〞的指标，有效防止城市污染向农村地区扩散。保护历史文化名镇和特色景观小城镇。第七，公共财政更要注意支持原有小城镇的治理和改造。不但要支持开展新市镇，也要改造原有的小城镇，科学统筹小城镇开展中的“建新与治旧〞的关系，让更多的人群受益。2024-12-1119小城镇改革试点：从绍兴县“强镇扩权〞---2024年2月温州的“镇级市〞〔让利、扩权、高配、授权〕---2024年2月22日扩展职权。对钱清镇、杨汛桥镇、平水镇、福全镇、兰亭镇等省、市级中心镇实行扩权改革，将七个部门的70多项管理职权全部委托镇政府直接行使。改革机构。钱清镇将内设机构“四办两中心〞调整成立“五办一局两中心〞，虽新增加两个部门，但全镇38个公务员编制、21个事业编制，没有增加1个编制或人员。壮大财权。一是超过上年财政收入基数的增值税和企业所得税，地方留成局部全部留乡镇；二是镇域内土地出让净收益全额返还乡镇。改革成果。2024年绍兴28个中心镇的生产总值、财政收入、工业总产值分别为520.5、43.5、2121.9亿元，到2024年，以上三项指标分别为738.2、67.8、3269.6亿元，增幅分别为41.8%、56%、54.1%。只占23.7%的乡镇〔街道〕数量，规模以上工业产值占到全市的45%。思考：行政资源再配置、公共资源再利用2024-12-1120“镇级市〞改革试点〔温州〕

------纵向权力结构的扁平化和权力中心的下移“镇级市〞——温州市解决强镇责大权小的突出问题，5个试点强镇建“镇级市〞建“镇级市〞不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，而是以现代小城市的标准来规划、建设、管理镇。镇的城市规模、设施、产业结构、现代效劳业能力要到达城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。试点镇将扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。扩大土地使用权：每年安排不少于所在县总量1/3的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排。扩大财政支配权：县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定三年的方法。强镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%―100%留给镇，县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。试点镇的行政级别不提高，但党政一把手“升级〞：书记进县(市)委常委，镇长为副县长级，列席县(市)政府常务会议。----山东8月宣布将启动镇级市试点，方案用3―5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。----广东学习温州模式，启动“简政扩权〞改革。----“副县级镇〞模式。安徽巢湖市将桐炀、柘皋、黄麓、槐林列为副县级镇。2024-12-1121各地大城市纷纷扩区——上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、深圳厦门扩区等等。现有56个申请撤县设区、撤市设区在等候批准问题是——〔衡山县店门镇事件〕1、大城市在新型城镇化中到底应该重在功能性调整完善〔承担创新性战略产业研发〕，还是重在资源要素的进一步集聚2、中国城镇化开展到底需要几千个蓬蓬勃勃繁荣兴盛的小城镇呢，还是只需要几十个超级的大都市区呢3、国际城镇化经验至今还没有给出，在一个人口大国可以通过单一的大城市开展来实现一个国家的城市化〔从兴旺国家来看，小城镇是承载城镇人口的主体。如德国的城镇化率现在是97%，70%的人居住在小城镇；美国有50%以上的人居住在5万人口以下的小城镇；而根据我国2024年的统计数据，居住在小城镇的人口是2.6亿，占全国的20%，占城镇人口的40%，而60%的城镇人口居住在城市中。〕讨论：2024-12-1122〔三〕城乡统筹要不断推进国家规划体制的深层次改革——城乡统筹规划目前不是法定规划，但确实是中央明确要求，地方政府实际需求，老百姓真实渴求的实体型规划——城乡统筹规划是对工业化、城镇化、农业现代化“三化〞的全覆盖，是对地方行政管辖地域的全覆盖，是对政府公共效劳领域的全覆盖，是对政府社会管理模式的全覆盖——城乡统筹规划需要更多的是学习、求知、创新和改革，需要更多的政策设计与制度改革方面的深入研究，需要更多的反映开展实际需求的技术应用成果〔做出有行业特点的规划，而非全面规划〕2024-12-11231、必须坚持城乡统筹开展的科学规划城乡统筹规划是多目标层的规划。因此，不但要落实城乡统筹的要求，更要把握城乡统筹的方向；不但要关注开展目标的指标设定，更要关注开展过程的政策设计；不但要关注改革成果分配的公平性，更要关注生产条件和开展环境的公平性——先规划后建设，无规划不能建设——统筹城乡的分类、分区、分层、分步规划，以规划引导分散的自然村庄按重点镇、一般建制镇、集镇、中心村相对集中建设，科学合理选址农村新社区——统筹集中使用分散在各部门的资金政策——实现城乡根底设施和公共效劳设施的同规划、同审批，共建共享共用2024-12-11242、必须推动国家规划体制的逐步变革统筹经济社会开展规划、土地利用规划和城乡规划，以及环境规划，即“三规合一〞或“四规合一〞，充分发挥国家规划体系的综合效能。各类规划都应当包括支持加快重点小城镇开展的内容。“三规合一〞、“四规合一〞的规划及其审批：——统筹城乡规划编制实施——统筹城乡建设用地使用——统筹城乡建设资金安排——统筹城乡建设工程审批〔部门执行体制不变〕2024-12-11253、必须不断地提高规划编制的科学水平对公共领域的公共投资是保证开展条件公平的重要手段，针对城乡差距扩大的新成因加强规划对公共财政投资的科学引导，加强对重点小城镇、中心村开展的规划政策指引以规划促进城乡资源要素的合理配置以市场力量实现城乡资源要素的公平竞争重点解决开展中的区域、城乡两个不平衡------特色小城镇是重点——在城乡空间布局上要同步谋划城乡居民点——在根底设施建设上要同步推进向农村地区延伸——在主要生产要素配置上要同步组织、在城乡布局安排——在开展成果上要城乡逐步同步、共同享有2024-12-11264、必须探索统筹城乡规划的编制方法与指标指引

〔1〕全域覆盖(县域镇村体系规划和镇域规划全覆盖)〔2〕摸清两个根本底限——城乡人口规模与分布；城乡建设用地的规模、使用性质与主要分布状况〔城乡社会财产〕〔3〕创新城乡规划〔三集、三保、三圈〕的根本方法——集中人口、集聚城镇、集群企业〔老母鸡〕——保护生态〔自然生态、人居生态〕、保障平安〔平安、安定、安宁〕、保全利益〔城市、乡村各利益主体〕——交通圈、效劳圈〔根底设施与公共效劳〕、休闲圈〔全体城乡居民〕(4)制定城乡一体化规划的根本指标体系：经济、社会、文化、政权——重点是根本民生目标〔就业、就医、就教、住房与养老保障〕2024-12-11275、探索城乡一体化规划编制的主要内容：根本实现城镇化的开展目标设定〔消费、出口、投资〕①城乡居民点聚落体系空间布局调整规划；②重点开展区域、开展轴、开展廊道规划指引；③城乡建设用地统筹整理及调整使用规划；④城乡开展平安环境与生态规划指引；⑤城乡区域性根底设施建设规划及重大建设工程库；⑥城乡公共设施配置规划的根本要求〔按生活消费模式组织的城乡公共设施效劳圈〕；⑦统筹城乡社会保障规划；⑧城乡社区〔社会〕效劳管理规划引导；⑨推进城乡一体化建设的阶段目标与主要措施等；⑩城乡统筹的改革创新及政策建议。2024-12-11286、同步推进乡村规划建设管理制度改革根本要求是建立与农村土地管理制度改革同步推进，建构与完善在城乡规划法框架内的乡村规划建设管理的根本制度。重点领域是加强对农村集体建设用地的规划管理，依法标准农村集体建设用地使用，解决城乡统筹根底上城乡建设用地流转使用的规划指导。主要方法是加强县域镇村体系规划和乡镇域规划编制，加强乡村建设规划许可制度实施，标准农村集体建设用地开发利用和农民自建住房建设。1〕修订?村镇规划建设条例?〔从略——三法根底之上〕2〕出台镇乡村庄规划编制方法——独立编制县域镇村体系规划和全覆盖的镇域规划，实现山、水、林、田、路、房〔村〕统一规划2024-12-11293〕制定?乡村规划建设许可实施管理方法?——乡村建设规划管理第一次成为行政许可，乡村地区规划管理要表达农事简办原那么4〕修订镇乡村庄规划技术标准体系——反映事权统一的管理体制增设县域镇村体系规划标准、镇〔乡〕域规划标准、农村集体建设用地分类与规划标准、农村居住用地与建设标准、村庄整治规划标准以及农村污水、垃圾收集处理规程等5〕深化农村建设管理制度改革——强化各级政府的村镇建设公共效劳与社会管理能力；按照城乡统筹、政府购置、下乡下村、效劳到户的原那么，加强农村地区建设的质量平安管理；按照独立税种、扩大税源、稳定税基、提高税率、专征专管专用的思路，推动将城市维护建设税改革为城乡建设维护税；建立国家专项税收支持村镇根底设施建设维护管理的长效机制6〕立法建议前瞻：?乡村建设与保护法?2024-12-1130〔四〕城乡统筹要解决城乡建设用地合理调剂使用的主要范式土地管理制度的改革是根底性的制度安排，目标是要坚持最严格的耕地保护制度和土地使用制度，将城镇化开展过程中的土地收益更多地向农村倾斜，让农民得到更多的实际利益。

明确土地管理的两个最严格制度，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚守住18亿亩的耕地红线；

明确了两个市场，即建立健全土地承包经营权流转市场与逐步建立城乡统一的建设用地市场；土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

明确保障两个权益，即农民对承包土地的占有、使用和收益权，与依法保障农户宅基地用益物权。2024-12-1131?决定?推动土地四个方面流转与经营：一是土地承包经营权流转；二是宅基地和村庄整理节约土地的流转〔首先复垦，其次集体公共品建设〕；三是农村集体经营性建设用地的转让〔经营和进入市场〕；四是圈外的非公益性工程占用农村集体建设用地的农户参与经营〔公益性征用〕

农村集体建设用地使用权流转开了两个新的口子：

一是农村宅基地和村庄整理所节约土地的处置使用

另一个是“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性工程，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益〞。

按土地利用规划，纳入用地年度方案，城乡统筹用地指标不出县2024-12-1132中央农村工作领导小组副组长陈锡文这样解释的：在城镇建设的规划区外，如果是非公益性的工程用地，得到批准之后这局部土地可以不向农民征用，农民可以采取出租等方式，土地的性质就不改变了。

——建设报2024年09月09日2024年1号文件：有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用方案统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原那么，标准农村土地管理制度改革试点。——国务院常务会议通过农村土地整治文件某市正式文件，“以农地重整、村镇重建、要素重组为根本路径〞2024-12-1133城乡建设用地合理调剂使用的范式集约节约农村建设用地、调整村镇建设用地用于城市开展是应该的、可能的，但是一个逐步演变过程、开展过程和利益协调的过程。不能把城镇开展建设用地的增加压在整理农民宅基地上。城乡建设用地统筹挂钩试点必须严格控制。农村集中社区建设和农民宅基地整理应该严格限制在城市规划区内的城中村。〔国家批准的两个试验区：成都市地票交易了1.8万亩，平均亩值10.3万元；重庆交易了2.3万亩，地票涨到每亩20万元左右〕探索与城乡规划管制相协调的城乡建设用地封闭运行机制——县域内城乡建设用地指标封闭运作——镇〔乡〕域内农村集体建设用地和农村宅基地的封闭运作——农民参与的“圈外〞非公益性建设工程，其流转用地指标本县内封闭运作2024-12-1134〔五〕城乡统筹要依法制度标准农村居民点〔乡镇、村落〕的空间调整我们国家正处在快速城镇化开展过程中，在统筹城乡开展进程中，抓住机遇，适时适度引导调整农村居民点是必然的，也是可行的，是城乡一体化规划开展的重要内容，也是促进小城镇开展的有力举措。对农村居民点过于自然主义的开展状态显然有悖于国家长期的宏观开展目标。从一些地方实践看，我们在农村居民点调整方面的制度供给是短缺的，尤其是针对城乡二元结构，还缺乏有针对性的工作部署和政策安排，还没能把各地的试验摸索和实践探索总结提炼成国家层面的政策指引。〔800户农民联名行政诉讼；某市3万农民聚集封路〕2024-12-1135首先，农村居民点调整要尊重城镇化开展的客观规律和依循农村开展的实际在城镇化整个开展过程中，城乡居民点调整的重点不是城市、也不是建制镇，重点是农村，是农村大量散落的居民点，分散的自然村