基于集合论的养老网络治理研究公共服务供给中的网络治理困境基于南京市鼓楼区居家养老服务网的案例分析

基于集合论的养老网络治理研究公共服务供给中的网络治理困境基于南京市鼓楼区居家养老服务网的案例分析

随着“公共产品不足时代”的到来，如何创新公共产品和服务的供应模式已成为各级政府的中心主题。在各种不断涌现的创新实践中,越来越多的地方政府尝试运用网络治理的方式提供公共产品与服务。国内学界对网络治理的内涵、特征和机理已作充分的介绍和阐述。不管理论研究者还是政策实践家均视网络为一种新型且高效的治理方式,并对其抱有巨大希翼。然而,学者们对实践中的网络治理却缺乏深入剖析和现实关怀。网络治理作为公共服务供给的一种新途径,其实际效果如何?是否实现稳定、顺畅运行?公共服务网络治理成功的关键是什么?本研究将以南京市鼓楼区居家养老服务网为个案,试图探析这一案例的网络治理现实发展状况并尝试回答以上问题,为进一步推进地方政府网络治理和提高公共服务水平提供政策依据。一、楼内家庭养老服务网的背景和运营机制(一)通过“居民养老服务网”实施政府购买服务,以提供更好的服务需求,满足老年人的养老需求南京市鼓楼区的居家养老服务网为国内公共服务网络治理早期探索的典型代表。该区是南京市六大主城区之一,是南京市的政治、文教中心,下辖7个街道、64个社区、3个行政村,户籍人口67.37万。2009年实现地区生产总值343.7亿元,财政收入达65.2亿元,鼓楼区早在20世纪80年代就进入了老龄化社会。目前60岁以上人口有93908人,约占全区总人口的16.07%,其中70岁以上老人有48184人,80岁以上老人有12548人,90岁以上老人有1266人23。大规模的老龄人口催生了大量的养老服务需求,但截止2009年末鼓楼区仅有养老机构24个,养老机构建筑面积7.3万平方米,床位仅有2168张,却只入住1281位老年人。如何在资金、建设用地有限的情况下更好地满足老年人日益高涨的养老服务需求,是摆在鼓楼区政府面前的一大难题。换句话说,机构养老服务的供给与老年人的养老服务需求之间已形成巨大缺口。这构成了养老服务供给创新的重要外部环境。针对养老服务供需矛盾,鼓楼区政府从2003年11月开始实施“居家养老服务网”工程,采取政府购买养老服务的方式,为该区符合条件的独居老人免费提供起居梳洗、清洗衣被、打扫居室、买菜做饭、陪同看病等生活照料服务。鼓楼区坚持政府主导,建立公共财政投资机制,以政府购买服务的方式保障“居家养老服务网”有序运行,并逐年加大购买服务资金的投入,从2003年的15万元(服务100位老人)增至2004年的30万元(服务220位老人)、2005年的100万元(服务960位老人)、2006年的120万元(服务1300多位老人)、2007年的150万元(1600多位老人),2008年达200万元(服务2000多位老人),2009年投入约250万元(服务2500多位老人)23。截至2009年,鼓楼区政府已建成20个左右“居家养老服务网”社区服务站,方便老年人就近寻求和实现养老照顾,为更多老年人家庭提供有偿、低偿和无偿相结合的居家养老服务。鼓楼区的“居家养老服务网”工程直接带来生产成本的降低与效率的提高,增强了政府对养老服务需求的回应性以及实现现有资源的高效利用。该工程实施以来得到了社会各界的好评,据学者范炜烽等人对465位接受该服务的老年人调查显示,满意度高达98.3%25。《人民日报》和《老年周报》都曾分别撰文将南京市鼓楼区的养老服务举措称为“适合中国国情的老年人养老新模式”和“中国式城市养老的鼓楼样本”。来自美国、德国、丹麦、香港、台湾等国家地区的专家和学者均对鼓楼区“居家养老服务网”予以过高度评价。(二)城市社区矫正服务的运行机制鼓楼区政府通过购买服务的方式让心贴心老年服务中心承担了服务生产者的角色,政府主要承担资金供给与监督的责任,实现了公共服务“生产”和“供给”的分离,鼓楼区的老年服务接受者作为服务评价者参与到服务评估环节,其具体运行机制如图1。通过图1可以发现,鼓楼区的居家养老服务供给方式突破了传统的单纯依赖政府提供公共服务的模式。养老服务先由老年人申请,经由老龄办等部门(具体是先向社区委员会提出申请、经由街道老龄办初审、最终由区老龄办审核确定)审核后确定可以享受由政府为其购买居家养老服务的老年人。鼓楼区政府与心贴心服务中心就服务数量、内容和要求、经费等进行协商,双方就居家养老服务达成委托代理关系,鼓楼区政府是养老服务的购买者,具体的服务生产与递送由心贴心服务中心承担。在服务代理方的选择上,鼓楼区政府的做法是一种非竞争模式,尽管心贴心服务中心与鼓楼区政府是相互独立的关系,但在服务代理方上并没有选择公开竞标,而是基于心贴心服务中心的社会影响力以及心贴心服务中心创办者的个人影响。之后,心贴心服务中心按照协商要求向指定的老年人递送服务。鼓楼区政府虽然没有参与到具体的服务生产与递送中去,但其在当中扮演了“掌舵者”的角色,制定相关政策和设置准入门槛,确认服务需求,并为居家养老服务承担必要的财政资金。应该说,政府责任并没有减少,只是具体的实现方式有所不同而已。心贴心服务中心所提供的服务则由服务的实际接收者进行质量评价,然后向相关部门反馈后形成对心贴心服务中心的评估。概括地说,“居家养老服务网”是鼓楼区政府以政府购买服务、民间组织运作、社区居民参与和协助为模式实施的社会化居家养老服务工程,是基层政府公共服务采用新治理方式的积极探索。从鼓楼区居家养老服务的运行机制可以看出,鼓楼区的做法实际上是采用了网络治理方式为辖区的老年人提供养老服务。在这一网络治理结构中,鼓楼区政府实现了养老服务的高效回应,同时,心贴心服务中心能够获得必要的资源和发展空间,而辖区内老年人则获得了维持晚年正常生活的照顾服务。可以说,居家养老服务的网络治理方式一方面加入了新的行动主体,另一方面还实现了网络结构内三方主体利益的最大化和共赢。二、楼内家庭养老服务网的网络管理(一)集合论与社会学集合论作为数学中最富创造性的伟大成果之一,是在19世纪末由德国的康托尔(1845—1918)创立起来的。历经几代学者的努力发展成为一个系统的学科。集合是指按照某种特征或规律集合起来的事物的总体。集合论的创立不仅对现代数学的发展有重要意义,而且对社会科学的研究也产生深远影响。将集合论运用于社会科学的相关研究中,不仅可以发挥其高度抽象、严密推理的优势,还能运用韦恩图表示集合与集合之间的相互关系,使得抽象的理论变得直观。尤其是在利益团体策略行动的分析过程中,可以把各种影响因素构造为与之相对应的集合并进行推理、分析,从而进一步理解这些因素的相互关系以及利益团体行动的策略方案。本研究的网络治理结构涉及各方行动主体之间的策略选择与博弈,集合论方法可以发挥其优势。(二)通过网络治理,形成网络向心力网络治理作为公共服务供给和运行的一种创新实践,并不意味着它是完美的。对此,学者谭英俊曾指出,“如果缺乏有效的整合机制与制度设计,公共治理不但不会显现政府、市场和第三部门三方的比较优势,实现系统最优化效应,反而会导致三者治理劣势的叠加,出现更大的治理失败局面”。刘波等人则通过实地调查发现,网络治理的运行效果并不理想,有的网络关系难以为继,还有的治理效率低下,严重影响了网络成员的积极性。那么,鼓楼区养老服务的网络治理是否存在像学者们说的情况?能否实现可持续发展和稳定运行呢?其关键又在哪里?笔者认为,可以从鼓楼区政府、心贴心服务中心和养老服务接受者三方主体,结合集合论找到理解网络治理运行的机理。在选择是否参与合作网络时,各方行动主体会权衡自己在网络治理中的成本与收益。如果合作网络能够实现收益大于成本的效果,那么它会倾向于构建和参与到合作网络中来,此时也就产生了“网络向心力”,从而促成网络治理结构的达成;如果成本大于收益,那么它会选择不参与或退出,此时便形成“网络离心力”,从而让网络治理无法达成或是解体。在图2的第一阶段中,鼓楼区政府、心贴心服务中心和养老服务接受者会进行成本与收益分析。从鼓楼区政府的立场来看,资金、建设用地等因素制约了原有的养老服务供给方式,养老服务的供需矛盾不断凸显,而网络治理可以在大幅度节约成本的同时满足更多老年人的养老服务需求。基于成本收益的比较,鼓楼区政府无疑会选择网络治理的方式供给养老服务。心贴心服务中心虽是民办非企业性质的社会组织,但它也需要维持组织生存与发展所需的各种资源。心贴心服务中心通过参与居家养老服务的生产,可以获得政府必要的财政资助,同时也有利于维持、扩大组织的生存与发展。目前,心贴心服务中心已在鼓楼区甚至南京市树立起自己的品牌,这反过来又促进了组织的更好发展。可见,养老服务的网络治理对心贴心服务中心来说是具有吸引力的。而养老服务的接受者则能够从居家养老服务网中满足自身的服务需求,是其中的直接受益者。可见,三方行动主体在合作网络中都能够获得各自发展所需要的资源,并且收益大于成本,这样“网络向心力”就开始形成了。当“网络向心力”越大时,各方行动主体就会越有动力或意愿参与到合作网络中来。当“网络向心力”达到一定强度时,就会促成合作网络的达成与网络治理的实现,也就是进入到图2第二阶段的状态。这时候,鼓楼区政府、心贴心服务中心和养老服务接受者三方行动主体参与到合作网络中来就会形成共同合作的基础——公共利益,也就是图中的阴影部分。当阴影面积越大时,表明因各方行动主体采取合作网络方式所创造的公共利益越大,网络治理也就越稳固,网络治理结构形成了并不意味着就会一直保持稳定不变。我们知道,集体行动中不同的行动主体都会有自己的利益追求,并有自我利益最大化的倾向,从而容易产生“公地悲剧”或“囚徒困境”。1本案例的网络治理同样需要协调鼓楼区政府、心贴心服务中心和养老服务接受者三方主体之间的行动,整合他们的个人选择,保持“网络向心力”。一旦合作网络中某一个或多个行动主体为了图谋自我利益最大化而采取机会主义行为时,如心贴心服务中心为了追求利润最大化而降低服务质量,或者是鼓楼区政府发生“寻租行为”,等等,网络合作的基础就会被削弱,在图2第二阶段就表示为阴影面积变小,这时在合作网络中产生了“网络离心力”。如果“网络离心力”大于“网络向心力”时,就意味着公共利益变小,网络治理相对松散,合作网络就会趋向解体,网络治理亦即失效。在集合论的逻辑模型中就表现为从图2的第二阶段向第一阶段倒退。而只有当“网络向心力”大于“网络离心力”时,合作网络的结构才会较为稳固,并逐步向图2的第三个阶段发展。图2的第三阶段表示三方行动主体的利益与公共利益完全重合了,这也就意味着网络治理所产生的公共利益达到了最大化。当然这也只是理想状态,在现实中基本不存在,现实中较为成功的网络治理往往处于图2的第二和第三阶段的中间状态。从集合论的逻辑模型演示来看,要实现网络治理的稳定和可持续发展,必须使合作网络中的鼓楼区政府、心贴心服务中心和养老服务接受者三方行动主体能够有效实现其自身利益和获取自身所需资源,从而形成“网络向心力”,这时还自然地形成合作网络的公共利益(在图2中就是要尽可能地保证阴影部分面积有足够大),而并非像有学者所说的那样,“政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作为了实现与增进公共利益”。公共利益只能说是合作网络的副产品,诚如蜜蜂的寓言中的著名论断,“个人的邪恶”能够有利于“公共利益”。2如果行动主体因为过分追求自我利益最大化而采取机会主义行为的话,合作网络中就会产生“网络离心力”。当“网络离心力”不断增大,甚至大于“网络向心力”时,网络治理结构就会趋向瓦解,网络治理就会走向失败。因此,运用充分的激励机制抑制合作网络中的机会主义行为而形成的“网络离心力”是网络治理顺畅运行的关键之处。(三)消除“合作网络离心”需要运用有效机制来避免“合作网络离心”从以上分析来看,网络治理的稳定和可持续发展,必须确保合作网络中的各方行动主体在有效实现其自身利益(形成“合作网络向心力”)的同时,运用有效机制抑制合作网络中的机会主义行为,避免形成“合作网络离心力”。可是,鼓楼区居家养老服务的网络治理模式并没有很好地解决激励问题,存在主体机会主义行为的潜在风险。1.．从“内部化”到“去行”从表面上看,心贴心老年服务中心是一个独立的社会组织,只是鼓楼区政府居家养老服务的代理方。但是鼓楼区政府向心贴心老年服务中心购买养老服务的具体过程不是在完全公开的条件下进行,而是由鼓楼区政府发起并指定服务代理方。这就造成了购买行为的“内部化”。服务委托方的个人主义倾向容易诱发行政权力向社会组织的延伸,服务代理方则在行政权力的压力下有可能会变成与政府性质相同的“次级政府”,或者是政府部门的延伸。正如鲍勃·杰索普所说的,“公私关系的安排既有让私方利用国家资源谋求私利的危险,也有政府出于国家的或执政党的利益把手伸到市场经济和民间社会的危险”。当服务委托方发生机会主义行为而导致“网络离心力”大于“网络向心力”时,网络治理结构也就失去了合作基础,网络治理走向解体和失败就会成为必然。2.其他社会组织的竞争鼓楼区的养老服务网是将心贴心服务中心纳入到养老服务的生产环节中来,改变了传统的由政府包办的供给方式,但养老服务的代理权只是鼓楼区政府单方面的定向选择,其他社会组织没能公平地参与到代理权的竞标当中来。心贴心老年服务中心作为唯一的居家养老服务代理机构,这在某种程度上可以说是用一种社会组织的垄断生产代替了原来的政府垄断生产。在鼓楼区养老服务的网络治理中明显缺乏竞争机制,从而产生新的“服务生产垄断”现象。当垄断现象出现的时候,养老服务的代理方容易失去改进工作的动力,养老服务的质量和效率也就难以获得保证,这样,网络治理的效率优势就会逐渐消失殆尽。3.监督机制不完善鼓楼区居家养老服务网在监督机制上引入了第三方机构——江苏省天人家庭研究中心,这无疑是确保养老服务供给的效率与质量的重要举措,但其中缺乏具体的服务标准和管理规范,对服务代理方存在各种“监督死角”。心贴心老年服务中心虽是一个民营非营利组织,不以营利为首要目的,可并不意