山东大学政治学与公共管理学院《811行政管理学》历年考研真题汇编（含部分答案）

目录

2002年山东大学政治学与公共管理学院行政管理学考研真题及详解

2003年山东大学政治学与公共管理学院行政管理学考研真题及详解

2004年山东大学政治学与公共管理学院行政管理学考研真题（含部分答

案）

2005年山东大学政治学与公共管理学院行政管理学考研真题（含部分答

案）

2006年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题

2007年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题

2008年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题（回忆

版）

2009年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题

2010年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题（回忆

版）

2011年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题（回忆

版，不完整）

2012年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题及详解

2013年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题及详解

（回忆版）

2014年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题

2015年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题及详解

2016年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题及详解

2017年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题及详解

2018年山东大学政治学与公共管理学院811行政管理学考研真题

2002年山东大学政治学与公共管

理学院行政管理学考研真题及详

解

报考专业：行政管理

考试科目：行政管理学

一、名词解释

1行政职能

2管理层次

3人事行政

4行政沟通

5追踪决策

二、简答题

1行政管理学的学科特点主要有哪些？

2简述行政权力分配的途径。

3现代考任制的基本原则是什么？

4简述20世纪70年代以来，西方行政效率研究的新趋势。

5简述西蒙的决策理论的主要观点及其贡献。

6现代法治行政的特征主要有那些？

三、论述题

1试论现代行政权力与传统行政权力的区别。

2论述我国以往政府机构改革的经验教训及今后的改革对策。

参考答案：

一、名词解释题

1行政职能

答：行政职能是指狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是

相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形

式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛

的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关

因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规

定的国家行政机关各种职责的总称。

2管理层次

答：管理层次是指等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部

门，由工作量来决定。管理层次分为三个层次：

（1）最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门的总目标、总

方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政

策，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作

目标。

（2）中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制

定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象

的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、

指挥等实施工作。

（3）基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实

施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性

的工作。

一般来说，管理层次与管理幅度呈负相关关系，管理层次越多，管

理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。

3人事行政

答：人事行政是指国家行政机关运用科学的管理手段，以行政事务

和行政人员为特定的管理对象，通过一系列法规、制度和措施对行政管

理活动中的行政人员与行政事务之间的关系以及行政人员相互之间关系

的组织、指挥、协调、控制和监督等的管理活动和管理行为。可以从以

下几个方面来理解人事行政的概念：

（1）人事行政特指政府对其工作人员的管理活动；

（2）人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人

事行政制度，对政府人事问题所作的规划、决策、组织、指挥、协调、

控制等管理活动；

（3）人事行政的根本目的是力求政府中人与事的协调统一，是为了

使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，人尽其用，并在适

才适用的基础上达到事竟其功。

4行政沟通

答：行政沟通是指行政过程中上下级间、各部门间行政信息的传

递、交流与分享。沟通是与行政过程紧紧相伴的行为，是行政管理活动

中最具共性的东西。行政沟通的基本要素包括沟通的主体（信息源）、

内容、渠道、对象和效果。沟通主体指行政组织和组织化了的个人；沟

通内容指行政信息；沟通对象指受众心理与状态分析。

5追踪决策

答：追踪决策是指当原决策实施过程中客观情况发生变化时，对原

决策所进行的修正性决策。追踪决策主要在下述情况进行：①原决策目

标有误；②达到目标的手段有误，以致危及原决策目标的实现；③决

策主体情况发生变化，要求调整决策目标；④决策客体发生变化。追踪

决策分三种类型：局部调整型；重大修正型；改正型。

二、简答题

1行政管理学的学科特点主要有哪些？

答：行政管理学作为一门理论与应用相结合的系统的科学，其学科

特点是比较突出的，具体表现在以下几个方面：

（1）综合性

研究行政管理现象必须具备许多相关学科的知识，并为此发展出了

许多专业行政理论，综合性是行政管理学的最大学科优势和最突出的特

点之一。

（2）实践性

政府公共行政管理是一个实实在在的过程，行政管理学就是要使这

一过程合法、合情、合理、行之有效。

（3）系统性

只有用系统的观点和方法看待、研究各种行政现象及其相互关系，

才能提出解决各种复杂的行政问题的正确之道。

（5）技术性

行政管理学就是一门建立了众多的研究和解决问题方法的学科，并

形成了方法论方面的综合优势。

（6）发展性

行政管理学是动态的、进步的、创新的。国家行政管理是人类社会

发展的产物，是随着时代的进步而演变的。

2简述行政权力分配的途径。

答：行政权力的层次性和行政权力目的的可分性，决定了行政权力

不可能铁板一块地进行活动，需要划分为若干系统和层次，并在此基础

上进行分工，这就必然带来行政权力的分配问题。行政权力分配的途径

有以下几方面：

（1）行政授权

行政授权是指较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任

与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权

力。这种授权是按照行政权力的层级性逐级实现的。

（2）权力下放

权力下放是指现代社会许多国家为实现治理活动的因地制宜或因事

制宜，而对行政处分权力进行的一种分配。

（3）地方自治

地方自治是指中央和地方之间行政权力分配的特殊形式。这种特殊

的权力分配途径在不同国家有着不同的情况：

①在单一制国家中，地方自治权力往往是由中央政府规定的，这种

自治权力与中央政府的权力相一致；

②在复合制国家当中，尤其像美国、瑞士等联邦制国家，其地方行

政机构的自治权力往往是地方所固有，待中央政府成立之后通过相互约

定而保留下来的。

（4）权力“外放”

权力“外放”在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就

是行政权力与社会权力之间的关系问题，亦即政府与社会的关系问题。

3现代考任制的基本原则是什么？

答：考任制是指通过公开考试的方法来考察应用者的知识和才能，

并以考试成绩的优劣为依据，选拔用人单位所需要的各种人才。在选拔

和利用广大的中、下级管理人员和科技人员时，考任制的应用最为普

遍。现代考任制的基本原则具体如下：

（1）平等原则

平等原则是指凡具备报考资格的公民均有平等机会报名考试，录用

时只能以考生的品德和考试成绩为标准，不得以种族、性别、宗教信

仰、政治倾向、年龄、家庭背景等因素为理由歧视或优遇某些人。

（2）公开原则

公开原则是指考试程序、录用条件以及考试成绩都向社会公布，考

试事先都公告通知，公开进行。

（3）竞争和择优原则

竞争和择优原则是指经过考试后，主要依据考生考试成绩的优劣，

同时参考考生个人的资历、学历、品德等方面的情况，由录用单位来加

以择优录用。

（4）长期任用原则

长期任用原则是指公务员一经考试录用便可以长期任职，任用期间

只要无重大过失，一般不予免职处分，直到依法正式退休。

（5）独立和超然原则

独立和超然原则是指主持考试事务的机构一般都是自成系统，独立

地行使职权，不依附于任何政治势力（包括政党、政府等），超然于各

种政治利益与政治斗争之上，以保证考试的公正性和客观性。

4简述20世纪70年代以来，西方行政效率研究的新趋势。

答：从70年代末期开始，西方行政效率研究出现了新的推动力，呈

现出一些新的发展趋势，具体内容如下：

（1）席卷西方各国的行政改革浪潮为行政效率研究的深入提供了机

遇和动力。

改革初期各国政府都以提高经济和效率水平为主要目标。实践对高

效率的迫切要求使得行政效率研究受到空前的重视。

（2）与早期的研究相比，这一时期的行政效率研究比较注意结合政

府部门和公共组织的特征。

这一时期的行政效率研究既不断从管理学效率研究中吸收营养，又

在一定程度上摆脱了对管理学效率模式的过度依赖，开始体现出行政效

率研究的特点和特殊要求。

（3）这一时期在行政效率研究的角度和方法上突破了早期的综合模

式。

学术界不再围绕行政管理活动的各个方面探讨如何提高行政效率，

研究的目的也不再是提出涵盖一切的一般原则和途径，而是集中在行政

效率的具体方面进行深入的研究。

（4）随着行政改革的深入，西方各国政府对经济和效率的关注逐渐

转向了效益和“顾客满意”，质量被提到首要地位。

目前备受青睐的公共部门全面质量管理、持续性质量改进运动实际

上涉及到公共组织绩效的各个方面，包括经济、效率、效益和客观效

果。

5简述西蒙的决策理论的主要观点及其贡献。

答：西蒙是行政学家中运用行为科学理论研究行政管理最有成就的

人之一。

（1）西蒙的决策理论的主要观点

①“有限理性”的决策准则。知识的不完备性、预见未来的困难性以

及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”在实际行动中是不存在

的，人类行为所依赖的是介于理性与非理性之间的“有限理性”。因此，

西蒙主张用“行政人”来取代“经济人”，而“行政人”的基础便是“有限理

性”。

②行政决策过程。

a．第一阶段为“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的

条件；

b．第二阶段为“设计活动”，其任务是设计、制定和分析可能采取

的备选行动方案；

c．第三阶段为“抉择活动”，其任务是从可供选择的各种备选方案

中选出一个适用的行动方案；

d．第四阶段为“审查活动”，其任务是对已经作出的抉择进行评

价，这第四个阶段有时也被称之为执行决策任务的阶段。

西蒙认为，尽管这四个阶段缺一不可，但是对于一个优秀的行政管

理人员来说，这四个阶段并不具有同等的重要性，其中，关键性的是前

两个阶段，后两个阶段次之。

（2）西蒙决策理论的贡献

西蒙是决策理论的开拓者，他为后来研究行政现象的学者们提供了

一个非常重要的研究途径，即决策研究方法。他使学者们对行政组织的

研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的

动态研究。自从西蒙提出决策研究途径以来，西方行政学已逐渐正视决

策的重要性，甚至有人主张用“公共政策”来取代“公共行政”。这种以政

策为主导的公共行政学研究潮流已经成为西方行政学的主流。

6现代法治行政的特征主要有那些？

答：现代法治行政是进取的、有为的、发展的行政，是法治主义与

灵活适应相统一的行政，是维护法制制度与推动社会进步相一致的行

政。现代法治行政的主要特征如下：

（1）现代法治行政与民主自由相互促进。现代国家是法制的国家，

也是民主自由的国家。民主自由应以法治行政为界限，法治行政则是为

了保障和扩大民主自由。

（2）现代法治行政是积极主动的行政。现代法治行政是“法律规范

行政”与“法律适应行政”相统一的一种行政观念、行政制度和行政行

为。

（3）现代法治行政包括行政立法和行政司法。行政立法和行政司法

必须有法律依据或不抵触法律的规定，即同样应当“依法行政”。

（4）现代法治行政包容行政裁量。行政裁量是指法律没有规定或规

定不完备、而由政府事权机关自由裁量处置的行政现象。

三、论述题

1试论现代行政权力与传统行政权力的区别。

答：行政权力是行政机关依靠强制手段，为有效执行国家意志而依

法对全社会进行管理的一种能力。

（1）传统行政权力及其特点

传统行政权力是与农业社会发展相适应的行政权力，其特点是：

①行政权力的社会职能与国家政治权力的职能明显地交织在一起，

行政权力的自主性表现不充分；

②行政权力与宗教权力或迷信权力等相互结合；

③行政权力与宗法权力等血缘关系权力有根深蒂固的关系；

④行政权力与经济权力有相当直接的关系；

⑤在行政权力内部，个人超越职位权力，人格权威大于职务权威。

（2）现代行政权力及其特点

现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力，其特点是：

①以民意为基础。国家行政机关是国民共同意志的执行机关，执行

宪法、法律和政策，全心全意为人民服务，是中央和地方各级人民政府

的天职。因此，不仅在实质上，而且要在公共行政过程中，充分体现民

意、尊重民意，反映广大人民群众的意愿和要求。

②以政策为依据。“政党是现代政治的生命线”。在现代社会，政党

是综合民意、代表民意的社会政治组织，尤其是执政党通过综合民意、

提炼政策，通过政策领导政府，影响政府行为，属于现代民主政治的常

规。所以，国家行政权力的运行，必须以执政党的政策为依据，接受执

政党的政策指导。

③以法律为准绳。在行政权力运行过程中，法律是最重要的依据和

准绳。执政党基于民意提出的各项政策，虽然可以有效地影响政府权力

的运行，但有时会因为缺乏权威性和规范性，导致自由裁量权的滥用，

影响政府职能的实现。所以，通过立法或行政机关，及时地将执政党的

成熟政策制定为法律或法规，用来规范行政权力的运用和社会公共行

为，是现代国家管理的基本范式。

（3）现代行政权力与传统行政权力的区别

①现代行政权力的社会管理职能日益突出，行政权力的自主性非常

明显，主要的表现在于现代行政管理已经成为专门的职业领域。现代行

政权力的相对自主性和行政主体的一元性是非常明显的，不仅行政权力

在政治权力体系中的相对自主地位明显提高，而且行政权力也开始同宗

教权力、宗法权力和迷信权力互相分离，其与经济权力的直接联系也被

打破。现代社会已经实现了组织的财产与官员的家产相分离的现象，并

逐渐形成所谓“没有财产的权力”。

②现代行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的功能分化也

渐趋发达。指现代政府各个行政部门职责明确，相互之间按照专业化分

工的原则进行配合。现代行政权力的功能分化是社会部门和职业分工复

杂化的结果。

③现代行政权力是一种法理型的权力。行政客体的服从是以行政主

体所拥有的合理合法权威为基础的。与传统的行政权力相反，现代行政

权力明显地表现为职位权力大于个人权力，法律的权威高于人格的权

威。行政官员的职权、责任和权利义务等，都经由法律明文规定。

2论述我国以往政府机构改革的经验教训及今后的改革对策。

答：（1）中华人民共和国成立以来，为适应政治、经济形势的发

展变化，我国先后进行了10次大的以机构改革为主要内容的行政改革，

其中改革开放以来已进行了7次。以下就是这7次的行政改革的主要内

容：

①1982年的改革。这次改革的重点在于行政机构方面，改革的主要

内容是撤并机构，裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化等问题。

②1988年的改革。这次机构改革以转变政府职能为关键，以经济管

理部门为重点。创造条件逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关

系、政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府的关系。

③1993年的改革。其方向与目标就是适应经济体制改革和经济社会

发展的需要，改革各级政府政企不分、关系不顺、机构臃肿、效率低

下、脱离群众等有碍经济体制的问题和深化改革，尤其是有碍企业经营

机制转换的弊端，改革的关键是转变政府职能，改革的侧重点在政府经

济管理部门。

④1998年的改革。这是历次改革中力度最大、机构变化和人员调整

最大的一次。撤销了一大批专业经济管理部门和行政性公司，结束了我

国长期在计划经济条件下依靠设置专业经济部门管理的历史。

⑤2003年的改革。是在加入世贸组织的大背景之下进行的，改革方

案中特别提出了“决策、执行、监督”三权既相互制约又相互协调的要

求。改革的目的是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政

务，提高行政效率，降低行政成本。

⑥2008年的改革。这次改革首次明确提出“大部门制”，围绕转变政

府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。

⑦2013年的改革。这次改革根据党的十八大和党的十八届二中全会

精神，按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，围绕转变职能

和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，破除制约经济社会发展的体

制机制弊端。

（2）我国行政管理体制改革的经验

①立足中国国情，坚持因地制宜、区别对待。中国在推进行政改革

进程中，十分注重从各地实际出发，不搞“一刀切”，允许各地在遵循改

革总原则和总方针的前提下，在改革的具体步骤和方法方面因地制宜。

中央政府根据各地的情况实行分类指导，使改革更符合各地实际。

②坚持以发展经济为中心，与经济体制改革相配套。中国行政改革

始终坚持以经济建设为中心，围绕经济建设事业进行，无论是机构精

简，还是人员调整，都服从发展经济运行的需要。

③坚持新发展理念，正确处理改革、发展和稳定的辩证关系。发展

是目的，改革是动力，稳定则是推进改革和发展的基本前提。

④广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验及我国传统的行政

精华。在行政改革中既坚持对外开放，注意吸收和借鉴当今世界各国行

政改革的成功经验和做法，学习发达国家科学管理的方式方法，以丰富

我国行政改革内容，也十分注意弘扬中国传统文化精华，古为今用，促

进中国特色行政体制的完善。

⑤坚持分步实施、逐步到位的渐进改革方式。我国在行政改革过程

中，采取从点到面、从局部到整体、从表层到深层分步实施的做法，自

上而下、下结合地逐步推行，使改革取得明显的效果。

（3）以往机构改革的教训

①政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性。历次的政府改革

都不同程度地出于财政、机构、人员、官僚主义的压力，政府迫不得已

才进行改革，政府改革是消极的，缺乏主动性、自主性和前瞻性。

②政府改革视角的偏狭。将政府改革等同于机构改革，政府改革的

视角点是在机构、人员的调整上。这给人一种印象，似乎政府改革就是

撤并机构，精简人员。

③缺乏对政府改革理论的反思。历次政府改革都反映出理论的准备

和反思不足，改革在理论上的滞后，影响着对政府改革的思考，并限制

着战略和政策的选择。

④政府改革孤立于政治和社会系统。政府改革应与政治改革、经济

改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应，政府再造不能仅局

限于政府组织之内。

⑤效率主义改革典范的局限。效率主义的改革典范也存在着忽视民

主、公平、社会正义、责任的价值以及公民参与等缺陷和不足。

（4）改革的对策

①继续简政放权，加快政府职能转变。a．要深化行政审批制度改

革，加快推进政企分开、政资分开；b．更加注重社会管理和公共服

务，深入推进政社分开、政事分开。

②统筹考虑机构设置，科学配置行政部门内设机构权力、明确职

责。今后的行政改革将向精细化、纵深化的方向发展，不停留于简单地

做加减法，而着重于做乘除法，深入政府部门内部，优化内设机构设

置，真正打通职能交叉、重叠乃至矛盾之处，切实推进政府职能转变。

③打破职责同构，充分发挥地方积极性。

a．因地制宜。我国幅员辽阔，区域间存在着较大差异，但在以往

的行政改革中，因受单一制国家惯性影响，容易出现机构设置的“职责

同构”现象。

b．优化行政区划设置。要按照有利于促进科学发展、有利于优化

配置资源、有利于提高社会管理水平和更好提供公共服务的原则，合理

调整行政区划，简化行政管理层级，适时适度地调整行政区规模和管理

幅度。

c．深化乡镇行政体制改革，建立行为规范、运转协调、公正透

明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。同时，探索对经济总量较

大、吸纳人口较多的县城和小城镇，赋予其与经济总量和管理人口规模

相适应的经济社会管理权限。

④创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。

a．创新服务和管理模式，优化管理流程。

b．着力建设法治政府。进一步加强行政立法、执法和监督工作，

加强行政程序和行政监督制度建设，规范政府行为，推进政府建设和行

政工作法治化、制度化。

c．推进政务公开。完善政务公开制度，扩大政务公开范围，保障

公众对公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权。

d．提高科学决策水平。健全科学决策、民主决策、依法决策机

制，合理界定决策权限，规范决策行为。

e．加快电子政务建设，推进公共管理和服务的信息化、现代化。

f．推进政府绩效管理。加快完善行政绩效评估标准、指标体系和

评估机制、评估方法，有效引导和督促各级政府和工作人员树立正确的

政绩观。

2003年山东大学政治学与公共管

理学院行政管理学考研真题及详

解

报考专业：行政管理

考试科目：行政管理学

一、名词解释（每小题5分，共20分）

1行政授权

2议行合一

3行政效率

4行政组织

二、简答题（每小题10分，共60分）

1中西方公务员制度的异同。

2善治理论的主要观点。

3你认为组织变革的要素有那些？

4行政职业道德伦理有哪些？

5林德布洛姆的渐进决策理论的观点。

6依法行政与行政法治之间的联系与异同。

三、论述题（每题35分，共70分）

1公共部门绩效评估的必要性、作用及意义，你认为应怎样做好

公共部门的绩效评估？

2怎样理解西方国家现在主张的“以顾客为导向”政府的观点？

参考答案：

一、名词解释题（每小题5分，共20分）

1行政授权

答：行政授权是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政

机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政

事务。授权者对于被授权者有指挥和监督的权力，被授权者有完成任务

并向授权者报告的责任。行政授权有三个方面的主要特征：

（1）行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式；

（2）行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分；

（3）行政授权是一种权责高度统一的管理行为。

2议行合一

答：议行合一是指国家权力机关统一决定并行使立法和行政权力的

制度，由巴黎公社首创。我国的人民代表大会制度，也体现了议行合一

的原则：各级人民代表大会是人民行使国家权力的权力机关，其代表由

选民或选举单位选出，选民有权监督并撤换自己选出的代表；各级人民

代表大会有权决定本级的重大问题，并监督其实施；各级行政、审判、

检察机关均由同级人民代表大会产生，向它负责并报告工作，接受其监

督，并可以由它罢免。

3行政效率

答：行政效率是指一个行政单位在一定时期内的行政管理活动中，

行政总产出与行政总投入的比率。决定行政效率的直接因素主要有两

个，即行政投入与行政产出。任何一项行政活动，均需要一定的投入，

这些投入也就是从事该项行政活动所花费的代价或成本。行政产出是指

实施该项行政活动所产生的结果，这些结果的具体表现形式是多方面

的。衡量行政效率高低的指标主要有：质量指标、数量指标、费用指标

和时效指标。

4行政组织

答：行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态

讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。

就静态讲，有广义、狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还

包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机

构。狭义行政组织，专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政

机关体系，是国家机构的重要组成部分。行政组织的基本要素包括：组

织目标、机构设置、人员构成、权责体系、法规制度和物质因素。

二、简答题（每小题10分，共60分）

1中西方公务员制度的异同。

答：（1）中西方公务员制度的不同点

①从推行公务员制度的指导思想或目的来看

西方国家公务员制度的政治背景是两党或多党制轮流执政，所以实

行政务官和事务官的两官分途，要求事务类公务员政治中立。我国在一

党执政的政治背景下，实行公务员制度，是为了在中国共产党的领导

下，实现公务员队伍管理的科学化、民主化、法制化，因而不能两官分

途，不实行公务员政治中立，而且实行党管干部。

②从公务员的范围看

一些西方国家将国有企事业单位工作人员列入到公务员范围，我国

则不包括这些人员；此外，部分西方国家由于实行地方自治制度，国家

公务员中排除了地方政府公职人员，而我国公务员则包括中央和地方各

级政府工作人员。

③从公务员管理体制来看

西方公务员一般分为国家公务员和地方公务员，管理机构与行政单

位的关系相应的分为部内制、部外制与折中制。我国的管理方式则是统

一的，管理机构隶属于行政系统。

④就利益关系来看

西方国家公务员是一个独立的利益集团，强调维护其特殊利益。我

国公务员没有自己集团的特殊利益，必须全心全意为人民服务。

⑤就用人标准来看

西方公务员的录用、考核、晋升主要依据的是知识水平和业务能

力。我国坚持德才兼备、德居首位的标准来对公务员进行录用、考核和

晋升。

（2）中西方公务员制度的相同点

我国和西方国家公务员权利和义务都规定公务员要依法行事，忠于

职守，为大众服务，遵守纪律，不得经商，不得参加与本部门有关的赢

利活动，不得兼职等。

2善治理论的主要观点。

答：善治，良好的治理，是使公共利益最大化的社会管理过程，其

本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的

一种新颖关系。

（1）善治理论的主要观点

善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政

于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。

从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民；从某个小范围的

社群来看，可以没有政府统治，但是不能没有公共管理。善治有赖于公

民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多

只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，

还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现

实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。

（2）善治理论的基本要素

①合法性。它是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状

态。

②透明性。它是指政治信息的公开性。

③责任性。它是指人们应当对自己的行为负责。

④法治。法治的基本意义在于，法律是公共政治管理的最高准则，

任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。

⑤回应。这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上说是责任性

的延伸。

⑥有效。主要指管理的效率。

3你认为组织变革的要素有哪些？

答：抱歉，本题没有提供答案。

4行政职业道德伦理有哪些？

答：行政职业道德是指公务员在其特定的工作中或劳动中的行为规

范的总和。行政职业道德伦理的内容包括如下内容：

（1）奉公，指公务人员在行使公共权力的过程中必须坚持公共利益

至上的原则，从国家利益和公众利益出发，做到依法行政，秉公办事。

（2）守法，指具体的法规和纪律等作为国家法律的延伸和具体化，

是公务人员必须遵守的正式行为规则。

（3）忠诚，指忠于国家，严守机密。自从国家产生之日起，就成为

公共利益的化身。

（4）负责，指担负起某种任务或职责。责任一般分为主观责任和客

观责任两种：

①行政管理职业道德中的主观责任，指公务人员从内心主观上认为

应该担负的责任，主要包括忠诚、良心和认同等；

②行政伦理中的客观责任，指由制度和职业关系所客观决定的责

任，主要包括公共义务和行政负责。

5林德布洛姆的渐进决策理论的观点。

答：渐进决策模式由美国著名政治学家和政策科学家林德布洛姆提

出来的，它是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进

方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提

下，逐渐实现决策目标。其观点有：

（1）渐进决策理论对于全面理性决策模式的批判

①决策者并不是面对一个既定的问题，而他们必须对自己的所谓问

题加以明确并予以说明。

②对于一项复杂的决策，分析是没有穷尽的，有时或许还会造成错

误，而且在现实的决策中，也不可能漫无止境地分析下去，因为决策者

会受到时间和费用的限制。

③决策还会受价值观的影响。由于决策集团内部各人的价值观的不

同，因而在进行方案选择时就必然会出现意见的不一致，但依靠理性分

析并不能解决决策者之间价值观和意见不一致的问题。因为人们价值观

并不是单一的，既不能命令大家一致，也无法用理性分析方法来加以统

一或证明。

（2）渐进决策的原则

①按部就班原则。决策过程只不过是决策者基于过去的经验对现行

决策稍加修改而已。

②积小变为大变原则。渐进的过程可以由微小变化的积累形成大的

变化，其实际的变化速度要大于一次大的变革。渐进决策要求变革现实

是通过微小的变化，逐步实现根本变革的目的。

③稳中求变原则。政策上的大起大落是不可取的，欲速则不达，那

样势必会危害到社会的稳定，为了保证决策过程的稳定性，就要在保持

稳定的前提下，通过一系列小变达到大变之目的。

6依法行政与行政法治之间的联系与异同。

答：依法行政又称行政法治，是依法治国（法治）的核心要素，其

基本涵义在于行政机关（以及其他行政公务组织）及其行政公务人员必

须依法行使行政权。行政法治是行政法的基本原则。法律规定行政活动

的机关、权限、手段、方式和违法的后果，行政活动必须遵守法律。

（1）依法行政与行政法治之间的联系

依法行政强调政府及其工作人员这一主体应该遵从法律从事行政管

理活动，构成了行政法治的一个重要组成部门，二者都是促进我国法制

建设进程的一个重要推手。

（2）依法行政与行政法治的相同点

①都强调了法律的重要性；

②都对政府如何行使权力做了一定的规定；

③都强调政府应依法行政，依法办事，要求行政活动要有合法性，

即使其活动具有正当性令人信服、服从。

（3）依法行政与行政法治的不同点

①范围不同。依法行政只是针对政府这一主体而言的。行政法治不

仅包括对政府的要求：依法行政，依法管理；也包括对公民的要求：人

人知法，人人守法。

②状态不同。依法行政强调动态的权力行使方式。行政法治更多的

是一种静态的国家行政状态。

③依法行政是行政法治的一个重要组成部分和手段。

三、论述题（每题35分，共70分）

1公共部门绩效评估的必要性、作用及意义，你认为应怎样做好

公共部门的绩效评估？

答：绩效评估是指依据绩效指标，对公共部门管理过程中投入、产

出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。

（1）公共部门绩效评估的必要性

①新公共管理理论的出现是公共部门绩效评估兴起的先导。新公共

管理强调民主参与、民主管理的理念，强调以公众的需要为导向，强调

公共管理引入市场竞争机制和利用社会与市场力量实现公共服务市场

化，强调公共部门引入私营部门的管理理念与方法。公共部门绩效评估

正是在这种理论指导下被引入公共部门的。

②解决公共管理问题是公共部门绩效评估兴起的重要推动力。财政

严重赤字、政府管理低效率、公众对政府的不信任以及科学技术的飞速

发展，共同形成为公共管理面临的重要问题。解决公共管理面临的这些

重要问题是公共部门绩效评估兴起的重要推动力。公共部门绩效评估兴

起的主要推动力首先就是经济压力造成的财政困境。

③放松规制、提高公共部门的主动性是公共部门绩效评估的功能目

标。公共部门绩效评估就是要寻求一种新的公共责任实现机制：既要放

松具体的规制，又要谋求结果的实现；既要提高公务人员的自主性，又

要保证公务人员对公众负责、对结果负责；既要提高公共管理效率与能

力，又要切实保证服务质量，实现效率、责任和法治的内在统一。

（2）公共部门绩效评估的作用

①绩效评估是科学激励的基础；

②绩效评估是有效监督，形成事前、事中、事后三位一体的动态监

督机制的基础；

③绩效评估是公共管理方法的一种创新，提供了新的公共责任实现

机制，为提高公共管理绩效提供了动力机制，有助于改进政府公共部门

与社会公众之间的信任关系。

（3）公共部门绩效评估的意义

①绩效评估有助于解决政府部门内部的管理问题。通过工作分析、

明确绩效目标与绩效标准、构建绩效评估指标体系和实施绩效评估，就

使得部门内部职责分工更加明确、业务流程更加清晰、行为及其结果的

评判有了客观的尺度，就建立起了部门内部认同的标准。

②绩效评估有助于解决部门内部公务人员个人发展问题。这种以问

题为导向、以结果为导向的管理，充分体现了以人为本的现代人力资源

管理理念，有利于公务人员职业生涯的规划和发展。

③绩效评估有助于政府部门科学制定管理策略。解决部门的管理策

略问题，包括通过建立科学的绩效目标、绩效标准和构建评估指标体

系，来规范行为，确保公务人员目标与部门目标保持一致，增强公务人

员责任感，提升部门核心凝聚力和工作效率，才能针对部门管理工作中

存在的公务人员工作不负责任、优秀公务人员流失、工作效率低下等现

象和问题科学制定应对策略。

④公共部门绩效评估强调以社会公众的需求为依据并对社会公众负

责。公共部门绩效评估倡导以公众满意度为重要评价标准，强调公共部

门与公众之间的交流与沟通，吸纳公众参与绩效评估，这样有利于改善

公共部门形象和提高公共部门信誉。

（4）如何做好公共部门的绩效评估

①打破制约公共部门绩效评估施行的体制性障碍，营造公共部绩效

评估有效施行的体制环境。公共部门绩效评估措施的施行及其作用的发

挥，在相当程度上取决于体制环境的持续改善；同时，体制环境条件还

会影响公共部门绩效评估的实际效用。

②创新公共管理观念，树立以绩效为导向的理念。创新公共管理观

念，就是要摒弃那些在计划经济条件下形成的、被实践证明与社会主义

市场经济发展不相适应的管理观念，要形成新的、能适合市场经济和

WTO规则的公共管理理念。要实行从规制向规制与服务并重的转变，

从单一主体的公共管理向党领导、政府负责、社会协同、公众参与的社

会公共管理转变，从效率型公共管理向绩效型、责任型、法治型公共管

理转变，从部门分割、地方分割向一体化的业务协同和资源共享转变，

经济生产与管理方式从工厂经济、注重实物向知识经济、注重品牌与服

务转变。

③要按照立法程序构建公共部门绩效目标和通过工作分析确定岗位

工作职责。没有明确的绩效目标和绩效标准，公共部门绩效评估就失去

了方向，绩效等级就无法确定。同时，要根据公共部门职能、工作岗位

职责与绩效标准、绩效评估指标之间的内在关联性，科学构建绩效评估

指标体系。职能、工作岗位职责是绩效评估指标确立的基础。

④要建立与完善公共部门绩效评估中信息系统和信息沟通机制。信

息资料是影响绩效评估的重要因素，收集信息资料的关键是在公共部门

之间、公共部门与公众之间建立起一种广泛的信息沟通机制。通过推行

和完善政务信息公开机制、政务信息共享机制，提高公共部门收集、处

理信息的能力和实现资源共享，建立和畅通公众表达利益与意志的渠

道，提高公共部门对公众需求的回应力。

2怎样理解西方国家现在主张的“以顾客为导向”政府的观点？

答：（1）西方国家现在主张的“以顾客为导向”的政府根植于企业

家政府的理念，是由奥斯本提出来的，是指政府部门由一群富有企业家

精神的公共管理者组成，能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚

体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。按照企业家政府的理

论，政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，不是官僚政治的

需要。奥斯本认为，顾客驱使的制度有种种好处：

①顾客驱使的制度迫使服务提供者对它们的顾客负责。因为顾客可

以去别的地方办他们的事，提供者必须不断寻求有关他们需要的反馈，

然后采取必要的行动满足他们。

②顾客驱使的制度使选择提供者的决定不受政治影响。

③顾客驱使的制度促进更多的革新。当提供者不得不参与竞争时，

它们不断寻求减少成本和增进质量的方法。

④顾客驱使的制度让人们在不同种类服务之间作出选择。

⑤顾客驱使的制度浪费较少，因为它们使供求相适应。

⑥顾客驱使的制度授权顾客作出选择，而被授权的顾客成为更加尽

责的顾客。

⑦顾客驱使的制度创造更多公平机会。当政府直接为计划或机构拨

款时，公平难以实施。因此，奥斯本强调，政府应像企业一样具备“顾

客意识”。

（2）新公共服务理论对于“以顾客为导向”政府的批判

新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而成

的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。因此，公务员不是要

对“顾客”的要求作出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立

信任与合作关系。在新公共服务理论家看来，政府与其公民的关系不同

于企业与其顾客的关系。在公共部门，我们很难确定谁是顾客，因为政

府服务的对象不只是直接的当事人。而且，政府的有些顾客凭借其所拥

有的更多资源和更高技能可以使自己的需求优先于别人的需求。在政府

中，公正与公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素，政府不应该

首先或者仅仅只关注“顾客”自私的短期利益，相反，扮演着公民角色的

人们必须关心更大的社区，必须对一些超越短期利益的事务承担义务，

必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人的责任。换言之，

政府必须关注公民的需要和利益。总之，新公共服务理论试图鼓励越来

越多的人履行自己的公民义务并希望政府能够特别关注公民的呼声。

（3）对西方国家现在主张的“以顾客为导向”政府的观点的评价

①“顾客至上”管理思想的引入，引起了公共组织行为模式的根本改

变。在传统的管理模式下，政府领导者是实现责任机制的仅有渠道，公

共组织缺乏对顾客的反应。而顾客服务的政府理念要求公共组织必须对

顾客需求作出反应，公共组织不仅要循着命令链对其行为绩效负责，也

要对顾客负责。政府和公民的角色因此而发生了改变，政府不再是凌驾

于社会之上的封闭的官僚机构，而是以顾客为导向，积极回应顾客需求

的政府。公民不仅仅是被管制者的角色，还是政府提供的产品及服务的

消费者。政府与公民之间的关系在一定意义上是生产者与消费者的关

系，这种关系能够促使政府同企业一样，以顾客需求为导向，生产顾客

所期望的产品、服务，不断改进工作效率和服务质量。

②正如登哈特所说的那样，“以顾客为导向”的政府忽视了公民的主

动性以及公民权利，公民应该被视为政府的主人并且能够为了追求更大

的利益而一起采取行动。

③应当指出的是，尽管新公共服务理论是在对传统公共行政理论和

新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，但是这并不意

味着它是对传统公共行政理论和新公共管理理论的全盘否定。从理论视

角来看，它本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬

弃，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管

理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理

理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加

关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实

践需要的新的理论选择。

④在现代社会，为公民提供服务是政府的一项重要职责，但是同

时，由于社会的迅速发展以及公民素质的提高和利益需求的多样化，以

政府、公民、企业为核心的多元治理格局正在形成，尤其是在西方这种

发展较快的国家中。所以说，在当今，政府更应该把公民看成是主人、

合作者等多重角色，实现社会的和谐共治。

2004年山东大学政治学与公共管

理学院行政管理学考研真题（含

部分答案）

报考专业：行政管理

考试科目：行政管理学

一、名词解释（每小题6分，共18分）

1压力集团

2（政治与行政）二分法

3行政职能扩张

二、简答题（每小题12分，共72分）

1公共财政支出原则。

2公共部门的特点。

3行政权力的特征。

4确定行政责任的依据有哪些？

5行为主义的组织原则。

6不确定行政决策的特点。

三、论述题（每题20分，共60分）

1西蒙认为管理与决策统一的，请评析这个观点。

2运用新公共行政原理分析行政权力的强制性与妥协性。

3论述20世纪80年代行政改革的趋势。

参考答案：

一、名词解释题（每小题6分，共18分）

1压力集团

答：压力集团是指那些具有特定利益要求和社会政治主张的人们，

为了维护自己的利益和主张而以压力方式影响政府政策的制定、修订和

实施的政治性社会团体，是资本主义社会政治社团的主要形式，又称政

治性利益集团。压力集团施加影响和压力最常见的方式有：

（1）组织公开的宣传、请愿、游行、示威、抗议、联络、申诉、陈

情、集会；

（2）拉拢选票和提供资助，操纵政党和议员，培植代言人；

（3）与官厅或官员秘密交易或行贿，互相利用。

2（政治与行政）二分法

答：政治与行政二分是古德诺在《政治与行政》一书中提出的一种

观点，认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和

国家意志的表达有关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政

则与这些政策的执行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。

由于政府体制的不同，这两种功能的区分程度及其关系也会表现出一定

的差别。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达

功能之间的区别就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都

使区分这两种功能成为不可避免的事情。自此以后，“政治是国家意志

的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观

点。政治与行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的

概括和总结。

3行政职能扩张

答：行政职能扩张是指这样一种历史现象，即19世纪末期，资本主

义经过产业革命从自由竞争走向垄断，社会政治经济结构发生了深刻的

变化，政府为适应这种变化，不断扩大对内对外职能，特别是第二次世

界大战以后，主要资本主义国家普遍面临着殖民地瓦解，国内社会矛盾

激化的困境，对政府提出了超越传统的新要求，政府中的行政权力因此

不断膨胀，以美国为代表，传统的立法、行政、司法三者分立的国家体

系不再均衡，同时，行政系统逐渐具有了类似立法和司法裁判的行政立

法权和行政裁判权。这种现象就是行政职能扩张。

二、简答题（每小题12分，共72分）

1公共财政支出原则。

答：公共财政支出的原则是指政府在安排和组织财政支出过程中应

当遵循的基本准则。为了使其更好地发挥调节社会经济的杠杆作用，公

共财政支出应满足以下三个原则：

（1）经济效益原则

经济效益原则是指通过公共财政支出使资源得到最优化配置，使整

个社会的效益最大化，即由于某项财政支出而获得的社会效益应当超过

其社会总成本。

（2）公平原则

公平原则是指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶

层的居民中的分配应达到公平状态。

（3）稳定原则

稳定原则指公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈。显然，

当公共财政支出有利于就业水平的提高、物价的稳定、良好的国际收支

状况时，就会符合此项原则。

2公共部门的特点。

答：公共部门是指以实现公共利益为目的、以管理公共事务和提供

公共服务为基本职能的社会组织。公共部门具有如下特点：

（1）以增进公共利益为目标。

追求全社会的公平、公正，以及行为的公开成为公共部门一切活动

和措施的基本准则。

（2）公共部门的活动受法律的明确限制并具有权威性。

公共部门成员的职责、权利、义务，行使职权和实施管理的原则、

方式、方法、程序等，都必须以法律为基本依据。

（3）公共部门受到高度的公共监督。

公共部门的活动关系到社会公众的利益，受到社会公众的高度关

注，必须接受来自舆论或公众的批评与监督。

（4）公共部门的活动具有政治性。

公共部门在进行公共事务的管理中，不仅政治方面的事务具有政治

性，经济和社会方面的事务关系到整个社会的安定与发展，其后果也在

相当程度上带有政治性。

（5）公共部门的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比

较困难。

它是指公共部门以增进社会公共利益作为组织目标，但公共利益大

多是抽象的。

（6）公共部门具有一定的独占性。

公共部门在公共管理中具有一定的垄断性。主要表现在：在计划经

济的条件下，公共部门可以通过政治权威或公共权力的行使而生产公共

物品或服务，不许私人加入竞争，从而形成一种独占公共物品生产或服

务的局面。

3行政权力的特征。

答：行政权力是指国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行

国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的特

征具体如下：

（1）公共性

公共性是指作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力。其

运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，这些活动的本质属于集体

性行动。

（2）手段性

手段性是指行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权

力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。

（3）自主性

自主性是指行政权力的相对独立性，主要表现在两个方面：即相对

于社会权力的自主性和相对于统治权力的自主性。

（4）一元性

一元性表现在三个方面：

①在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；

②在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心；

③行政权力主体与客体之间的不可逆性，即行政权力运行的单向

性。

（5）时效性

时效性指行政权力主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共

利益。所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也就成为行

政权力所追求的直接目的。

（6）膨胀性

这种特性表现为两种情况：①行政权力的自然增长，属正常状态；

②行政权力的恶性膨胀，属异常现象。

4确定行政责任的依据有哪些？

答：行政责任是指政府及其构成主体行政官员（公务员）因其公权

地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。确定行

政责任的依据主要有以下几方面：

（1）宪法

宪法作为国家的根本大法，一般对国家基本原则问题作出规定。

（2）国家责任统一法典

国家责任统一法典是指单行法规，用以全面、详细规定国家（行

政）责任问题，既规定性质、种类、适用等实体问题，又规定程序性问

题。

（3）民法和民诉法

西方国家的行政法和行诉法与民法和民诉法有着极深的历史渊源和

相通性，一般规定对国家责任的诉讼程序适用民诉法规定的程序。

（4）判例法

英美法系国家和法国实行判例法，法国对具体案件的判决所形成的

法律原则对以后国家（行政）责任的审判产生法律上的约束力。

（5）议会专门法律、法规

议会通过制定或审定关于政府的专门法律、法规，确定关于行政责

任的有关原则。

（6）地方法规

地方议会在不违背宪法和国家法律原则的前提下，自行发布具有一

定约束力的地方法规，作为规定地方政府及其官员行政责任的依据。

（7）行政法规

除国家关于行政责任的统一法典外，政府自身还通过一定的方面性

行政法规，对行政责任加以规范。

5行为主义的组织原则。

答：行为主义的组织原则主要包括：

（1）以人为本原则

任何组织设计与管理都要着眼于最大限度地满足人的多方面需求。

（2）人与组织平衡原则

行政组织对组织成员的要求及组织成员对组织的贡献，应保持基本

平衡。

（3）参与、沟通、激励原则

行政组织要创造各种机制使组织成员介入决策与管理过程，实现各

层级、各部门间的信息传递与交流，达成相互信任与理解，对组织成员

的管理、激励往往比惩罚更重要。

（4）正式组织与非正式组织互动的原则

正式组织与非正式组织处于不停顿的互动之中，行政领导的职责在

于引导非正式组织积极的一面而控制其消极的一面。

6不确定行政决策的特点。

答：抱歉，本题没有提供答案。

三、论述题（每题20分，共60分）

1西蒙认为管理与决策是统一的，请评析这个观点。

答：抱歉，本题没有提供答案。

2运用新公共行政原理分析行政权力的强制性与妥协性。

答：抱歉，本题没有提供答案。

3论述20世纪80年代行政改革的趋势。

答：20世纪80年代，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战

以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的热

潮。其基本取向是以采用工商管理理论、方法及技术，引入市场竞争机

制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管

理”，往往被描述为一场追求“三E”（economy，efficiency，

effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。这场改革

使支配了20世纪大部分时间的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新

公共管理”模式转变，即形成政府治理的新模式。概括而言存在着两种

密切联系的趋势：一是公共部门向市场化发展；二是不断地脱离官僚体

制（不再把官僚制作为公共部门组织原则）的趋势。其具体内容如下：

（1）政府职能的优化。它是指政府从大量社会事务中解脱出来，将

这些职能交给或归还给社会，由社会经济组织或中介组织去承担。

（2）公共服务的市场化、社会化

在实践中主要采取以下形式：

①政府业务合同出租，指利用合同承包的方式把政府的一些工作任

务推向市场。

②以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关

系。

③公共服务社会化，是指政府授权社区并鼓励各社区建立各种公共

事业以改进社会服务和控制犯罪活动。

（3）分权

分权是指分散政府管理职能，缩小政府行政范围，因而必然要实行

分权与权力下放。分权既涉及中央与地方的关系，又涉及中央政府内部

上下级的关系。

（4）引入现代化管理技术。它是指引进现代化管理技术尤其是私营

部门的管理技术来“重塑政府”，实现政府管理的现代化，建立一个市场

化、企业化的政府。

（5）人力资源管理改革

①放松管制、增强灵活性。西方各国在人事录用、报酬、职位分

类、培训等方面放松管制，增强灵活性，举措包括消除繁杂的规则，减

少繁文缛节，解决办事拖拉的问题等。

②公共管理者的非职业化。以引入市场机制和工商管理技术以及强

调顾客导向的管理主义改革，加强公共部门与私人部门管理者之间的交

流。合同雇用制和临时聘用已经成为公共部门以及政府机构用人的常见

方式。

③绩效评估以及灵活的付酬制度。注重结果而非过程控制，重视绩

效评估，并采取灵活的付酬与奖励措施。

（6）机构的重组

传统性重构，是在试图实现对权力和功能更合理配置的过程中，政

府部门和机构的合并与撤销行为，是对公共部门组织实质性的调整，其

目的是使政府活动更有计划性和协调性。

2005年山东大学政治学与公共管

理学院行政管理学考研真题（含

部分答案）

考试科目：行政管理学

一、名词解释

1分赃制

2人格特质领导理论

3行政裁量

二、简答题

1我国新公务员制度与传统的人事制度比较。

2行政改革的内在动因。

3凯恩斯经济理论的要点。

4行政协调与行政控制的关系。

5法制行政的基本原则。

6行政监督的主要方式。

三、论述题

1我国行政决策体制的特点及改革目标。

2通过市场失灵现象简述公共财政的职能。

3新公共管理理论的特征。

参考答案：

一、名词解释

1分赃制

答：抱歉，本题没有提供答案。

2人格特质领导理论

答：以人格特质为研究对象的特质理论盛行于20世纪30年代至50年

代，以领导者所具有的个人特质作为研究的中心。主张特质理论的学者

认为领导者必须具有一定的人格特质，才能成为成功的领导者。美国管

理学家K．戴维斯认为成功的领导者应该具备以下四项特质：

（1）智慧，指领导者应具备比常人或被领导者较高的智慧；

（2）社会的成熟性与广阔度，指领导者应具有广泛的兴趣，同时应

有比较稳定和成熟的情绪，具有健全的自我观念，具有高度的挫折容忍

性；

（3）内在的动机与成就欲，指领导者具有强烈的成就动机，只要达

到某一目的，便立刻产生另一更高的目的，也就是成功带来成功；

（4）正确的人际关系态度，指成功的领导者十分注意人际关系，重

视部属的价值和尊严，使每个部属都得到发展。

3行政裁量

答：行政裁量是指国家行政机关在其职权范围内，基于法理或事理

对某些事件所做的酌量处理的行为。行政裁量分为两种：①羁束裁量，

指对于行政事件的处理，法律已有硬性规定，行使裁量权的行政机关及

其行政人员必须严格受法律约束，而没有其他考虑的余地；②自由裁

量，指关于行政事件的处理，法规并无明文规定，或者仅有原则上的规

定，或者规定在多种形态的范围内，由行政机关抉择。

二、简答题

1我国新公务员制度与传统的人事制度比较。

答：抱歉，本题没有提供答案。

2行政改革的内在动因。

答：行政改革是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管

理的诸方面因素进行的调整和变革。它包括行政责权的划分与行政职

能、行政组织、人事制度、领导制度、行政方式、行政运行机制等方面

的改革。行政改革的内在动因包括：

（1）行政组织革新的需要

①行政组织会主动采用新技术，新手段，通过办公手段的更新，不

但会使组织结构发生改变，也会影响到行政人员的观念、态度、工作方

式等。比如各种高科技产品的使用，不仅减少了人工劳动，降低行政成

本，造成人员减缩，而且带来了一系列新的行政管理模式和组织方法的

变革，提高了行政效率，改变了政策制定者和执行者之间的关系。

②行政职能和机构不断扩张、分化，具有自我膨胀的倾向，行政权

力有一种要摆脱受监督的本性，有时候行政机构的设置，制度的约束并

不能真正用来为公共利益服务。这些问题的解决，要求行政系统积极主

动地通过自身体制、制度、机制、观念等的变革和创新予以有效地克服

和遏制。

（2）行政组织内部人员的推动

政府内部一些有使命感和责任心的人，往往是行政改革和发展的中

坚力量，他们充满危机意识、忧患意识，发现行政系统不能与行政环境

相适应，便积极地推进行政系统改革，以提高行政效率，对行政改革和

行政发展起到一种推动作用。

3凯恩斯经济理论的要点。

答：英国凯恩斯干预主义理论在西方盛极一时，产生很大影响，由

此形成干预主义的政府职能论。凯恩斯的经济理论可以归纳为以下两方

面：

（1）要全面增强国家的作用

政府不应仅是社会秩序的消极保护人，还应是社会秩序与经济生活

的积极干预者，特别是要熟练和有效地利用政府财政职能影响经济发

展。

（2）市场不是万能的

如果没有国家的宏观管理，市场经济会成为万恶之源，资源也会遭

到毁灭和破坏。

根据凯恩斯干预主义理论，资本主义国家充分运用和强化政府政治

统治职能，行政权力扩大，专政职能大大加强，民主职能有所削弱。在

经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，

垄断资本和国家政权紧密结合，政府经济职能和社会职能都得到扩大和

加强。

4行政协调与行政控制的关系。

答：抱歉，本题没有提供答案。

5法制行政的基本原则。

答：行政权力的行使必须受到法律的约束，受到由法律所规定的各

种权力主体的监督，而约束和监督在现代民主社会中是有一定规范性

的。法制行政的基本原则包括：

（1）行政行为必须适合法律或行政法规的规定

一切行政行为都不得与既定的法律或行政法规相抵触。这里包含以

下几层意思：

①在既定法律或法规有效期间，即其未被停止或废止之前，行政行

为须适合其规定；

②一切与宪法、法律和行政法规相抵触的行政命令、行政决定等都

不发生效力；

③下级行政机关不得抵触上级行政机关的决定或命令；

④除特别法明确规定例外，行政须自动适应法律或法规规定。

（2）行政命令不得代替应以法律规定的诸事项

由宪法、法律和行政法规明文规定的诸事项，不得以行政命令代替

之，宪法、法律和行政法规的变更或修改，由制定单位按法定程序进

行，行政命令不能代替。

（3）行政裁量也须适合法规和适当

在法律或法规没有明确规定的方面，行政裁量也必须根据宪法、法

律和法规的精神，符合其通则，并不得与其他法规规定相抵触。同时，

行政裁量必须符合公益目的和通常事理，即适当。

（4）通过对不法行政的监督和矫正，来保障国家和公民的利益

①以行政救济制度来保障法治行政的主旨，在不法行政行为发生的

条件下，通过申诉、诉愿和行政诉讼等制度，来保障受害者的权益得到

维护；

②在国家或社会利益受到损害的情况下，通过法定监督权的运用，

来保障法治行政的主旨，追究行政责任，维护宪法精神和法律制度。

6行政监督的主要方式。

答：行政监督就是指各类监督主体依法对政府行政机关及其工作人

员行使行政权力行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。其主要

监督方式包括：

（1）外部监督体系

①政党的监督。我国实行共产党领导下的多党合作制度。政党的监

督首先是中国共产党的自我监督，其次是民主党派的民主监督。

②立法机关的监督。立法机关监督表现为各级人民代表大会及县级

以上人民代表大会常务委员会对行政机关及其工作人员、授权组织及其

工作人员的监督。

③司法机关监督。司法监督是指国家司法机关通过司法手段和程序

对国家行政机关及其工作人员的行为进行的监督。

④公民和社会团体监督。公民对行政机关及其公务员的监督权是公

民权利的一项内容；社会团体监督是指工会、共青团、妇联等人民团

体，以及居委会、村委会等群众自治组织依法对国家行政机关及其工作

人员的监督。

⑤舆论监督。报刊、广播、电视以及互联网等新闻媒介所形成的社

会舆论在监督政府行政管理活动中具有重要的作用。西方国家称社会舆

论为与立法、行政、司法三权并立的“第四权力”。

（2）内部监督体系

行政机关内部监督是在行政系统内，以行政机关及其工作人员、其

他行政组织及其工作人员，与行政机关存在着隶属关系的国有企事业单

位、社会团体及其主要工作人员为对象所进行的行政监督。

①一般监督

按照监督主体与客体的关系，一般监督可分为以下三种：

a．自上而下的监督，即上级行政机关对下级行政机关的监督。

b．自下而上的监督，即下级行政机关及其工作人员对上级行政机

关及上级领导者的监督。

c．平行监督，即政府职能部门就其所主管的工作，在自己职权范

围内对其他同级部门实行的监督。

②专门监督

专门监督是指独立行使职权的监察机关和审计机关对国家行政机关

及其公务员的监督，包括：

a．行政监察，指行政监察机关依法对行政机关及其公务员的行政

行为和职务行为所进行的监督活动。

b．审计监督，指国家审计机关为维护国家财政经济秩序，促进廉

政建设，保障国民经济健康发展，对国务院各部门和地方各级人民政府

及其各部门财政收支、国有金融机构和国有企业、事业组织财务收支的

真实、合法和效益，依法独立进行的监督活动。

三、论述题

1我国行政决策体制的特点及改革目标。

答：抱歉，本题没有提供答案。

2通过市场失灵现象简述公共财政的职能。

答：（1）市场失灵现象

市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包

括两种情况：市场机制无法将社会资源予以有效配置；市场经济无法解

决效率以外的非经济目标。市场失灵的表现：公共产品的提供；市场经

济中的垄断；市场经济的外部性；市场波动与经济的不稳定；市场经济

下的收入不平等。

（2）公共财政职能

公共财政职能是指政府的财政活动在经济和社会中所固有的功能，

是政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化的高度概括。既表现

为公共财政的作用，也表现为公共财政的职责或责任。

（3）市场失灵与公共财政的职能

市场失灵的客观存在，使政府介入或干预有了必要性和合理性的依

据。为了弥补或纠正市场失灵，政府可通过行政法律手段、货币手段、

财政手段等来干预市场。其中的财政手段，即通过国家预算下的财政收

支活动来纠正市场失灵，是极其重要的手段之一。公共财政的三大职能

具体如下：

①资源配置职能，指政府通过国家预算政策来提供市场不能提供的

产品，这种活动进而会对整个经济资源的使用方式产生影响。资源配置

就是利用有限的资源形成一定的资产组合、产业结构、技术结构以及地

区结构等，以达到优化资源结构的目的。

②收入分配职能，指在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格

局，使之达到社会认为的“公平”和“公正”的分配格局。

③经济稳定发展职能，指政府运用财政政策，