机动车限额管理的制度设计

价格控制：提高拥车成本 价格控制：提高拥车成本 限制车辆拥有需求管理 限制车辆使用 机动车限额管理的制度设计 【摘要】随着我国城镇化机动化快速发展，国内大城市面临突出的交通供需矛盾，机动车的 公共性和稀缺性凸显。利用行政手段对机动车实行限额管理，具有直接、准确、可控的优点， 精细化的制度设计是保证实施效果、提高接受程度的关键，包括额度计划、额度分配、更新 淘汰等设计要点。综合提出“分类限额+市场分配+有偿更新+协同配套”的制度框架：考虑 交通承载能力，合理确定容许的机动车额度目标，并依据使用差异设定额度分类；比较市场 与非市场机制，制定兼顾公平和效率额度分配制度；严格存量管理，制定有偿的额度更新与 淘汰制度；协调各方利益，制定商业经济、政策监管等协同配套制度。 【关键词】交通政策；制度设计；机动车管理；额度计划；额度分配；协同政策 1. 引言 行政机关对机动车实行限额管理，是一种直接有效的交通需求管理政策，利用行政手段 强力抑制车辆增长速率，缓解车辆过快增长带来的拥堵、能耗、污染等负外部性问题。新加 坡应对交通用地和能源等紧约束，80年代大幅增加道路税、附加注册费（ARF）等购车税费 并未遏制机动车快速增长（年增7%、车速20km/h），在1990年开始实行车辆限额系统（VQS） 与拥车证（COE）拍卖制度[1]。上海[2]、北京[3]、广州[4]等国内大城市近些年也先后出台拍卖、 摇号等“限购”措施。精细化的制度设计是保证实施效果、提高接受程度的关键，本文分析 机动车限额管理制度的设计内容和技术要点，探索具有操纵性的政策实施路径。 交通供应 数量控制：车辆限额管理 整 体 交 通 政 策 运行管理 图1机动车限额管理在城市整体交通政策中的定位 2. 机动车限额管理制度设计的总体思路与体系框架 2.1.以机动车数量限额间接调控机动车使用是制度设计的逻辑起点 为平衡交通供需矛盾，机动车限额管理将市政道路视为有限公共资源，以行政许可的方 式配置公共道路的有限使用权利[5]。表面上是限制机动车数量，其根本目的是调控使用。理 论上若假设车辆使用强度相同（如固定每年行驶里程），则数量与使用量线性相关。但在实 际中由于影响车辆使用的因素众多，两者关系并不明确[6]。因此从严格意义上，机动车限额 包括数量限额（Quantity‐Limited）与使用限额（Usage‐Limited）两层含义。 2.2.行政计划与资源配置相结合是机动车限额管理的实施操作方式 制定机动车限额计划属于行政计划的范畴，配置机动车额度是稀缺公共资源配置过程， 1 D )a p N 1 V D D N x （ D U N N 1 )p N 1 N 1 N 1 是第N个周期的机动车计划额度； 是本周期预测注销车辆数； 是前 是前一周期实际注销车辆数与计划注销车辆数的差值，作为调节系数。 [7][8] X N V N 1D D a 两者决定了机动车限额管理的操作模式。其中，车辆限额是由政府制定额度计划并执行。额 度分配是对稀缺额度资源进行配置，要求协调保障各方公共利益，确保资源分配过程公平、 公正、公开，同时提高效率、降低成本。配置方式包括市场分配（如公开拍卖等）、非市场 分配（如政策性摇号）和复合分配（如拍卖与摇号结合）三种。相应地将机动车限额管理的 操作方式划分为三类，如图2。 2.3．机动车限额管理制度设计的内容与框架 机动车限额管理制度设计主要包括四方面内容：一是机动车额度目标计划，包括设定机 动车额度类别、制定和调节限额目标；二是机动车额度配置，利用市场或非市场的资源配置 模式；三是机动车额度更新淘汰，控制机动车总体存量；四是制定协同配套政策，主要包括 异地车辆管理、二级市场管理、配套商业贷款、收益资金使用等，如图3。 图2机动车限额管理的三类操作方式 图3机动车限额管理制度设计框架 3. 交通承载能力约束下的机动车限额目标 3.1. 定期理论计划：确定限额目标的模型方法 为实现整体交通发展目标（如车速、出行结构、能耗、排放等），考虑道路、停车、公 交设施的容量约束，测算规划年的最大交通需求，即承载能力。依托定量化交通模型，理论 上可归结为交通目标、设施容量约束下的双层规划问题 。在此基础上，按照时间周期要 求，结合对机动车更新淘汰的预测，确定周期内容许的机动车交通需求净增长率，进而确定 机动车数量的净增长控制目标。 3.2. 动态实证调节：建立额度目标滚动调节机制 建立各周期机动车额度目标与车辆净增长（含新增与注销）的互动调节机制，定期适当 增加或减少机动车额度目标，调节机制如下式： X U N 式中： 一周期的剩余额度； x是车辆年均净增长率； 是截止前一周期结束的总车辆数； （ 新加坡自 1990 年多次调整机动车净增长率目标，1990 年至 2008 年为 3%，2009 年至 2 2011年为1.5%，2012年为1%，2013年进一步下调为0.5%。典型城市额度计划如图4。 新加坡小汽车额度 上海私人私企客车指标 北京个人小客车指标 图4典型城市机动车每月额度计划 4. 考虑使用差异的机动车额度分类设定 4.1. 机动车额度分类设定的必要性与要求 从经济学角度，单一类别的额度设定有利于简化供需关系，经济、高效地配置资源。但 从社会公平的角度，这可能使机动车成为富人的“专利”，不能体现“用者自付”原则下差 异化车辆使用支付差异化成本的理念。额度分类设定的要求是：不同类别车辆能够明确地区 分；不同类别车辆体现差异化的使用强度、成本和收益，供需关系相对稳定；对企业单位用 车、运营车辆单独设类；合理确定类别数量，单类额度不宜过少，避免供需关系波动过大。 4.2.考虑使用差异的机动车额度分类方法 （1）根据车辆用途和装备特性的分类 按照营运性质，可分为营运车辆和非营运车辆。按照车辆权属可分为私人私企车辆和公 务车辆。按照排气量，可划分高、中、低等不同等级。由于发动机排量与车价正相关，故以 排气量划分类别能够间接地体现对购车者收入水平的差异化考虑。 新加坡现行的拥车证类别设定综合考虑了购车者公平与经济活动需求，如表1。将小客 车按照排气量进一步细分为2类（2001年前为4类），区别普通车和豪华车购买者。专门设 定可注册其余所有类别车辆的E类拥车证，满足高机动性的用车和换车需求。 表1新加坡拥车证类别组别ABCDE描述小客车、出租车小客车货车与大巴摩托车公开（可注册A‐D（不超过（大于1600cc）组车型）1600cc） （2）根据车辆使用强度和时空特征的分类 按照机动车的使用强度、时空范围等划分机动车额度，能够将车辆使用过程的边际外部 成本“前置”到车辆购买环节。制度设计上有以下三种方式： 一是限定使用时段，如设定只允许在节假日等非高峰时段行驶的额度。例如新加坡非繁 忙时段拥车计划（Off‐Peak Car），加入计划的车辆享受可观的税费优惠，但工作日仅允许在 晚上7点至清晨7点使用。 二是限定使用地区，如设定只允许在外围非繁忙地区行驶。如上海郊区居民申请“沪C” 3 [9][10] 238369, 93% 8,463, 19%个人指标 单位指标4383 , 10% 牌照不限购，但仅允许在外环及以外地区行驶。 三是限定使用强度，即前文提到的“使用限额”，对车辆允许行驶距离或应支付的外部 成本（表现为道路拥堵收费）实行限额管理。如里程限额（Verhoef，1997） 、道路收费限 额（Barter，2005） 。一种理想的限额模式是以单位路段长度的道路收费为额度单位，以 路段运行状况为权重，建立一套拍卖、课税与道路电子收费相结合的道路使用收费模式。在 准确监测车辆使用的技术前提下，该模式综合拥车与用车管理，避免了数量限额可能造成车 辆使用强度增大的弊端，是提高限额管理政策针对性和缓堵有效性的可行方向。 4.3. 确定不同类别机动车额度数量 为反映不同类别机动车额度的需求情况和市场表现，可利用历史数据对不同类型额度的 投注数量进行趋势预估，然后按照预测情况分配总体额度。 公开, 7170 , 19200, 7% 17% 小于1600cc, 13,234, 30% 小汽车, 摩托车, 21697, 49% 10248 , 24% 大于1601cc, 货车、大巴, 新加坡（小汽车49%、货车大巴10%，摩托车24%、公开17%） 上海（个人指标93%、单位指标7%） 图52012年典型城市机动车额度分类与数量 5. 行政与市场结合的机动车额度分配方式 5.1. 设定机动车额度申请资格 在额度申请环节，从户籍、纳税、社保、存款等方面设置制度门槛，形成购车者之间的 资格差异，起到抑制申请数量、缓和供需矛盾的作用。以私人小汽车额度为例，新加坡要求 申请者的指定账户有一定金额存款（10000 新币）；上海要求申请者持有有效身份证或本市 居住证明；北京要求住所地在本市，名下没有本市登记的小客车，且对持暂住证的人员要求 连续5年以上在本市缴纳社会保险和个人所得税。 5.2. 基于价格的额度分配模式 在市场机制下，竞价拍卖被公认是一种符合公平与效率原则的价格发现和资源分配机 制。机动车额度拍卖属于多物品同步拍卖，按照定价方式可分为密封投标与公开投标，按照 价格规则分为歧视价中标与均一价中标。 （1）投标方式 密封投标。竞拍者（尤其个人）在拍卖过程中不能获知机动车额度实际需求的信息。精 明的竞拍者依靠经验猜测相对合理的价格，急需的竞拍者往往给出比正常价格高很多的报 价，从而导致中标价格被推高且波动性大。 42 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2 2 公开投标。竞拍者能够同步获知竞拍人数、最低中标价等信息，拍卖过程更透明、公开。 竞拍者依据实时的最低中标价，更加理性地确定自己的投注价格，相比密封投标使中标价格 更为平稳，反映竞拍者对机动车额度价格的真实判断。 随着拍卖网站、ATM 机等信息技术的引入，新加坡、上海先后在 2001 年和 2008 年， 将投标方式由密封投标调整为公开投标。 （2）价格规则 按报价支付是歧视价中标的一种。出价高于最低中标价格的竞拍者中标，并按各自报价 支付，能够部分杜绝为了提高中标机会而报价过高。但从公平性角度，标的物一致的情况下 中标价格却不同，将发生“赢者诅咒”现象，还可能出现个人或经销商合谋出价。上海、广 州采用这种模式。 按最低中标价支付是均一价中标的一种。中标者统一支付最低中标价。该模式可以有效 避免赢者诅咒现象，竞标者报价集中于最低中标价附近（新加坡中标者报价比最低中标价价 格高20%‐30%[11]），但也有合谋出价的风险。新加坡中标价按照最高不成功保留价加1新币。 5.3. 非基于价格的额度分配模式 按需分配、抽签摇号、排队区号是三种典型的非基价分配方式。 （1）按需分配。在供不及需的现实条件下，有限的机动车额度不能一一满足所有需求。 行政机关选择满足何种需求具有很强主观性，难以保证公平。 （2）抽签摇号。分配能够简单、快速地无差别的公共资源，社会平等性强，不征收额 外费用有利于提高公众接受程度。但由于参与成本低（主要包括规则学习成本、等待中签的 时间成本），与中签得到的车辆使用权利在货币价值上不对等，导致分配结果失去理性的因 果关系，容易吸引对时间成本不敏感的投机者或非必需参与者，导致中签率低，如图6。若 开放二级市场则容易形成高价“黑市”。此外，能否中签取决于运气，无法满足时间要求急 迫的购车需求，对经济社会环境造成负面影响。北京、贵阳均采用摇号模式。 （3）排队取号。遵照“先到先得”原则，容易吸引无实际需求投机者。