公共安全管理课件

公共安全管理的理论公共安全管理基本概念的逻辑关联性社会常态（公共安全状态）风险风险社会风险管理条件·作用·后果事件人·财产·公共工程·环境危险承灾体致灾因子脆弱性

图解公共安全管理的基本概念1、风险和风险管理2、致灾因子、承灾体和脆弱性3、突发事件以地震、非典、交通事故等等灾害为例解释上述公共安全管理的基本概念SARS事件是指严重急性呼吸综合征（英语：SARS）于2002年在中国广东顺德首发。[1]并扩散至东南亚乃至全球，直至2003年中期疫情才被逐渐消灭的一次全球性传染病疫潮。在此期间发生了一系列事件：引起社会恐慌，包括医务人员在内的多名患者死亡，世界各国对该病的处理，疾病的命名，病原微生物的发现及命名，联合国、世界卫生组织及媒体的关注等等。一、公共安全管理的基本概念1、风险、风险社会和风险管理1）风险（risk）：指人身或财产遭受损失的可能性。2）风险社会：在全球化发展背景下,由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段,在这样的社会里,各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁。3）风险管理：是指通过风险识别、风险评估、风险驾驭、风险监控等一系列活动来防范风险的管理工作。乌尔里希·贝克（1944-），德国著名社会学家，慕尼黑大学和伦敦政治经济学院社会学教授。

乌尔里希·贝克将后现代社会诠释为风险社会，其主要特征在于:人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险。我们身处其中的社会充斥着组织化不负责任的态度,尤其是,风险的制造者以风险牺牲品为代价来保护自己的利益。作者认为西方的经济制度、法律制度和政治制度不仅卷入了风险制造,而且参与了对风险真相的掩盖。

风险社会是指在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段，在这样的社会里，各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁。2、致灾因子、承灾体和脆弱性1）致灾因子（hazard）概念及内涵Hazard一词来源于法文中的hazard（一种掷骰子赌博）或阿拉伯文al-zahr（骰子）

Hazard常翻译为：致灾因子、危险、危险源、风险源

等。我们采用“致灾因子”。致灾因子：会潜在地影响人们的健康与安全、个人财产和自然环境的危险源。通俗地讲，致灾因子是一个自然、技术或社会现象。它对人们及其周围的环境构成了威胁，有可能导致突发事件的发生。人们常犯的错误：“致灾因子等同于风险或灾害”。例如：地震不同于地震灾害，洪水不同于洪灾。致灾因子通常分为自然致灾因子（naturalhazards）和技术致灾因子（technologicalhazards）。自然致灾因子（naturalhazards）是源自自然地极端事件，可分为气象致灾因子、水文致灾因子和地质致灾因子。技术致灾因子（technologicalhazards）是源自人的控制过程，但其影响深入社会生活的各个方面。

理解：要管理致灾因子，首先必须了解它们。每一种致灾因子都有不同的产生原因和结果，并且每一类致灾因子都有一系列不同的特点。不仅需要了解其原因和结果，也要了解每一类致灾因子的不同特点。举例说明不同类别致灾因子的形成机理及主要特点泥石流：滑坡地质、滑坡地形、降雨融雪流水、地震、人为因素等；瓦斯爆炸：人为因素、人口密度、建筑质量、空气因素等。致灾因子自然致灾因子技术致灾因子气象致灾因子水文致灾因子地质致灾因子爆炸物、易燃物、有毒化学品、放射性物质和生物灾害。☆

气象致灾因子气象致灾因子强风暴龙卷风飓风山火☆

水文致灾因子洪水海啸风暴潮☆

地质灾害火山地震☆

地质灾害飓风萨菲尔-辛普森飓风风速（公里/小时）速压（磅/平方英尺）风暴潮（英尺）风的影响1119-15319.04~5植被：对树叶造成某种损害；其他建筑：很少或没有损害2154-17730.66~8植被：许多树木被吹到；其他建筑：对屋顶材料、门窗造成某种损害3178-20941.09~12植被：大树被吹倒；其他建筑：对小型建筑造成结构性的损害4210-24957.213~18其他建筑：对屋顶材料、门窗造成普遍性损害，许多屋顶坍塌5＞25081.3＞18有些建筑完全垮塌山火洪水故善为国者，必先除其五害。水，一害也。旱，一害也。风雾雹霜，一害也、厉（瘟疫），一害也。虫，一害也。此谓五害。五害之首，水最为大。《管子·度地篇》

2）承灾体（hazardbearingbody）定义：承受灾害的对象。分类：人类、财产与自然资源两类（国外学者）。宏观承灾体和微观承灾体。研究目的不一样，承灾体层次也就不一样

阅读文献：2008年中国南方低温雨雪冰冻灾害承灾体分类与脆弱性评价

3）脆弱性（vulnerability）了解：“脆弱性”（vulnerability）一词来源于拉丁文vulnerabilis，意思是“受伤”。理解：在应急管理领域，脆弱性主要衡量人或事物相对于致灾因子的易损性。

3）脆弱性（vulnerability）又叫易损性，指一个区域财产、社会、经济面临灾害的脆弱或者易损程度，或者是面临灾害时将会出现损失的可能性或概率。（1）脆弱性影响因素和表现形式（暴露程度、敏感性、结构性脆弱、社会-经济因素）（2）脆弱性评价一些致灾因子是不可控制的，但对于脆弱性，人们是大有可为的。在降低脆弱性方面，人们可以有作为的空间更大。不同学科背景的学者对脆弱性有着不同的理解，对如何削减脆弱性也有不同的见解。

承灾体脆弱性分析脆弱性因素暴露程度敏感性结构性脆弱社会经济因素承灾体脆弱性评价指标人口密度指数人口年龄结构指数经济密度指数建筑物密度指数公路敏感性指数生命线工程密度指数区域疏散脆弱性指数精细化土地类型易损指数

风险、致灾因子、承灾体和脆弱性的关系1）致灾因子作用于承灾体（脆弱性）产生风险；风险=致灾因子×脆弱性2）风险是事件发生的可能性与影响程度共同作用的结果风险=可能性×严重性

风险、致灾因子、承灾体和脆弱性的关系“风险=致灾因子×脆弱性”阐述了风险形成的机理；“风险=可能性×严重性”便于对风险进行定量评估。两者之间只是关注的角度不同，没有本质冲突。削减致灾因子会减少风险发生的可能性，降低脆弱性会减小风险的严重性。敏感性承载体敏感性是指由承载体本身的物理特性决定的接受一定强度的打击后受到损失的难易程度。结构性脆弱产生于社会生活结构，而不是致灾条件或偶然变化。“脆弱性综合症”社会经济脆弱性人口经济密度居民建筑物农业经济用地公共基础设施

1）突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

《中华人民共和国突发事件应对法》3、突发事件的概念、分类、分级和分期

3）分类的优缺点分类优点这种分类方法本质上主要是基于事件发生的诱因进行分类的，这样做的意义在于：一方面，为预防危机提供线索；另一方面，也为国家应急措施的采取提供基本的依据，符合应急管理的基本原则。分类分歧对于前四大类危机，目前学术界和实务部门的观点比较一致，争论的主要焦点集中在是将经济危机单独列为一种特定类型的危机，还是将它纳入突发社会安全事件中加以管理。

突发事件分类注需要意的问题在突发事件的分类上，还需要注意以下三个方面的问题：（1）以上各类彼此并不是截然对立的，相互之间愈发呈现多元和共时的特征，在特定的情景下可能相互转化，即带来所谓的“涟漪反应（dimpleeffect）”。比如，有些事件很难说是由于自然原因、人为原因或者其他原因造成的；一些技术灾害（如有毒物质的泄漏），也可能导致生态破坏。（2）突发事件类型的具体规定，必须为各种新情况、新变化预留空间，并适时调整和更新。现代社会在一定意义上说是高风险的社会，随着形势的不断发展变化，危机的不确定因素将会不断出现。例如，我国于1989年制定的《传染病防治法》，由于相关规定的不完备，给2003年“非典”疫情初期的疾病预防和控制造成很多麻烦。（3）政府应急管理体系应当以突发事件为中心，在科学总结、归纳各类突发事件的特点、发展规律和应对机理的基础上，加强各类突发事件的应急管理机制建设以及相互之间的协调、配合和衔接。

讨论：为什么要对突发事件进行分级？突发事件分级：是应急处置的基础。事件的级别水平将直接决定了预警信息的发布水平、预案的启动级别、响应级别、处置规模与手段的抉择等诸多问题。因此，突发事件的分级是应急处置的基础。

3、突发事件的分级

据不同类型突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，《中华人民共和国突发事件应对法》将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。同时，根据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，顺应将自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别也划分为四个等级，并依次用不同颜色标明（红橙黄蓝）3、突发事件的分级三、我国突发事件的分级我国四级国家威胁预警系统突发事件等级威胁程度预警颜色I级（特别重大）I级（特别严重）红II级（重大）II级（严重）橙III（较大）III级（较重）黄IV（一般）IV级（一般）蓝资料来源：（1）《中华人民共和国突发事件应对法》，2007年11月1日正式颁布实施。依据《广东电网公司设备事故应急预案（修订）》，结合佛山电网实际，按照突发设备事故的严重程度、范围以及负荷性质，本预案将设备突发事件分为四级。案例、佛山供电局设备事故应急预案Ⅰ级设备突发事件是指各种自然灾害损坏设备或设备本身损坏，导致电网出现下列条件之一者定为Ⅰ级设备突发事件：（1）佛山电网总负荷损失达20％及以上；（2）任一带负荷运行的500kV变电站全站失压；（3）3个及以上220kV变电站失压。Ⅱ级设备突发事件（1）佛山电网总负荷损失5％以上20%以下；（2）禅城区区域负荷损失20%以上，或10kV线路跳闸比例30%以上,必要时可提级响应；Ⅲ级设备突发事件（1）禅城区区域负荷损失10%以上20%以下，或10kV线路跳闸比例10%以上30%以下，必要时可提级响应；Ⅳ级设备突发事件（1）禅城区区域负荷损失5%以上10%以下，或10kV线路跳闸比例5%以上10%以下，必要时可提级响应；

突发事件分期：是政府执行应急措施的基础。突发事件的应对是一个动态发展的过程。任何一个突发事件都有一个酝酿、爆发、发展、减缓的过程，而只有对着每一个阶段进行区别与划分，才能制定与执行符合各个阶段特点的应急处置策略。因此，对突发事件进行阶段性分期，是政府执行应急措施的基础。

3、突发事件的分期模型类型组成部分特点专家代表三阶段模型阶段前、危机、阶段后宏观性划分易于被广泛接受伯奇古斯F模型（四阶段生命周期模型）征兆期、发作期、延续期、痊愈期用医学术语形象描述了危机的生命周期提出危机引发前存在着预警信号，应做到危机防范芬克五阶段危机预警和危机管理准备阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段，以及处理善后并从危机中获益课后把这部分的内容发给大家，自己学习清华大学学者薛澜等人六阶段模型危机避免、危机的准备管理、危机的确认、危机的控制、危机的解决、从危机中获利从组织行为的角度进行分析阶段划分更为细致诺曼·奥古斯丁4R模型减少、预备、反应、恢复课后把这部分的内容发给大家，自己学习罗伯特·希斯不同分期方法分期发生阶段主要任务机制设置内容酝酿期事前防范事件的发生预防与应急准备应急预案体系；城乡规划符合预防与应急管理的需要；预防并防范潜在隐患；完善应急培训、演练、教育体系；确保应急的人员、物资、经费保障；建立巨灾风险保险体系；人才培养与科学开发等爆发期事发及时控制事件并防止其蔓延监测与预警突发事件信息系统；突发事件信息收集、报告、评估制度；监测制度；预警制度；社会安全事件信息报告制度等缓解期事中最大限度地降低事件带来的损失应急处置与救援应急处置机制；各类事件应急处置措施；应急协作机制；信息发布；禁止编造、传播虚假信息；群众性基层自治组织应急职责；有关单位的应急职责；公民应当履行的义务等善后期事后尽快恢复正常秩序并从灾难中学习事后恢复与重建损失评估和组织恢复重建；支援恢复重建；善后工作；调查、应急处置工作总结等我国突发事件分期情况※讨论EmergencyManagement公共安全管理和应急管理1公共安全管理的几个基本概念3美国公共安全管理的8个基本原则2公共安全管理的基本理论

2023/12/31（一）CEM

ComprehensiveEmergencyManagement？全面紧急事态管理夏保成全面应急管理1、对所有类型的突发事件及后果进行管理All-hazardsApproach—全危险方法2、对应急管理的所有参与者实施统一协调与管理。EMPartnership—应急管理合作IntegratedEMSystem—综合应急管理系统3、对应急管理全过程实施管理EmergencyLifecycle—生命周期4、对所有资源实施统一调配使用这四重意思概括了现代西方国家公共安全管理的实质和全貌。（一）CEM

1、全危险方法—All-hazardsApproach利用同一套公共安全管理安排、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。火灾水灾事故瘟疫动乱应急管理体制统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主

2023/12/31全危险方法的优越性优越性最经济的公共安全管理成本能够保证应急管理的基本需要能够实现统一高效的指挥和运作讨论：既然全危险方法这么好，我国能否借用？为什么？？？（一）CEM

2、综合应急管理系统—IntegratedEMSystem

美国表述：当突发事件发生的时候，需要来自不同机构、部门、各级政府的代表一起工作、相互配合；需要迅速做出决策。没有计划、协调和统一领导，势必影响政府的反应速度和应对力度，就不能实施有效的管理。这就要求建立一个使所有参与应急管理的工作者能够一起工作的系统，即综合应急管理系统。它是一个通过网络化结合推进应急管理管理能力的概念上的架构。（一）CEM

3、生命周期理论—EmergencyLifecycle我国应急管理的管理过程美国的5个阶段理论澳大利亚和新西兰的PPRR理论管理过程我国应急管理的管理过程以应急响应为中心，向前扩展到准备，向后扩展到恢复；突发事件应对法提出预防环节，全过程：应对准备临时恢复预防关口再前移关口前移美国紧急事态管理的五个阶段理论准备灾害减除预防应对恢复大家有什么启示吗？？

事件发生之前事件发生前事件发生中事件发生后预防

Prevention准备

Preparedness应对

Response恢复

Recovery减灾防灾

Mitigation澳大利亚和新西兰的PPRR理论澳大利亚虽然也使用四个阶段理论，但在表述上有所不同，它将这一理论称作“全面方法”（comprehensiveapproach），表述为：预防/减除（Prevention/mitigation）准备（Preparedness）应对（Response）恢复（Recovery）。四个阶段简称为“PPRR”。他们在“减除”前面增加了“预防”，表面上是4个阶段，实质是5个阶段，与美国的概念没有什么区别。二、应急管理的最新核心概念Textinhere核心概念2最新概念核心原则2007年3月，FEMA和紧急事态管理学院成立了一个学者和管理者小组，专门研究紧急事态管理的原则（principlesofemergencymanagement）确定了3个核心概念和8个核心原心概念1.紧急事态管理DefinitionEmergencymanagementisthemanagerialfunctionchargedwithcreatingtheframeworkwithinwhichcommunitiesreducevulnerabilitytohazardsandcopewithdisasters.应急管理是创立一个架构用以减少社区对危险的脆弱性和应对灾难的管理功能。核心概念2.理念Vision

Emergencymanagementseekstopromotesafer,lessvulnerablecommunitieswiththecapacitytocopewithhazardsanddisasters.紧急事态管理追求促进更多安全、更少脆弱性，具有应对危险和灾难能力的社区建设。核心概念3.任务（使命）Mission

Emergencymanagementprotectscommunitiesbycoordinatingandintegratingallactivitiesnecessarytobuild,sustain,andimprovethecapabilitytomitigateagainst,preparefor,respondto,andrecoverfromthreatenedoractualnaturaldisasters,actsofterrorism,orotherman-madedisasters.通过协调和整合所有必要行动，建立、支持和改进针对潜在的或现实的自然灾害、恐怖主义行为或其它人为灾难的减除、准备、应对和恢复的能力，保护社区。8个核心原则之1Comprehensive–emergencymanagersconsiderandtakeintoaccountallhazards,allphases,allstakeholdersandallimpactsrelevanttodisasters.全面性原则：紧急事态管理者应该考虑所有危险、所有阶段、所有利益相关者和灾难的所有影响。8个核心原则之2Progressive–emergencymanagersanticipatefuturedisastersandtakepreventiveandprepara­torymeasurestobuilddisaster-resistantanddisaster-resilientcommunities.前瞻性：紧急事态管理者要预见未来的灾难，采取预防性和准备性措施，建设对灾难有抵御力和恢复力的社区。什么样的社区才算是安全社区或者说是有恢复能力？

2023/12/31“有恢复能力的社区可能在自然灾害的极端重压下屈服，但它们不会垮掉。它们着意建设得强大而柔韧，而不是易垮和脆弱。这意味着它们的道路、公用事业和其它辅助设施构成的生命线系统设计了持续运转功能，能够面对洪水、大风和地震的袭击。它意味着它们的邻里和企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区，而不是已知的高风险区。它意味着它们的建筑被建成或改建成符合建筑法典标准要求、能够面对自然灾害威胁。它还意味着它们的自然环境保护系统，诸如沙丘和湿地，得到保持，以保护它们对危险的减除功能以及更传统的目的。”

美国：有恢复能力的社区理论澳大利亚：有准备的社区针对西方国家社会组织结构。由于紧急事态和灾难通常影响社区，并且政府的援助往往需要一段时间才能到达受灾现场，这就要求社区具有对灾难的一定的抵抗力，要时刻保持警惕，对各种灾难消息灵通，采取积极防御措施，拥有救灾的志愿者组织等等。其基本要求是：一个警惕的、消息灵通的和积极的社区支持着它的志愿者组织；一个积极的包括地方政府的；以及用来预防、准备、应对和恢复的一致的和协调的安排。

8个核心原则之3Risk-driven–emergencymanagersusesoundriskmanagementprinciples(hazardidentification,riskanalysis,andimpactanalysis)inassigningprioritiesandresources.风险驱动原则：紧急事态管理者在确定优先权和分派资源时要使用可靠的风险管理方法。美国国家标准（NFPA1600，2007)提出应该对具有脆弱性的人口、财产和环境做风险评估。西方国家关于风险管理的方法澳大利亚在紧急事态管理领域的风险管理是西方的典范，为美国、新西兰等采用风险管理是从企业引入公共安全管理领域的。企业管理中包括风险识别、风险评估、风险控制以及风险理财等等西方来自澳大利亚应急管理来自企业管理风险管理澳大利亚的风险管理概念《澳大利亚紧急事态管理术语》给“风险管理”下的定义是：“对管理政策、过程和实践在完成识别、分析、评估、处理和监测等任务中的系统化应用”“紧急事态风险管理是产生一系列旨在推进社区和环境安全措施的系统化过程。它包括：相关概念、风险识别、风险分析、风险评估、风险处理、监控和复查，以及交流与磋商。”

澳大利亚公共安全风险管理的步骤（5步）建立背景：确定公共安全风险管理的策略和小区可能面临的问题，制定风险管理计划和基本的风险评价标准；识别风险：识别并描述危险、小区和环境的基本属性，调查小区和环境的脆弱性，确定小区所面临的风险；分析风险：从风险发生的可能性和产生的后果两个方面来计算风险，并确定风险水平；评价风险：将求得的风险与风险评价标准进行比较（必要时可调整），并对这些风险进行排序，优先对高风险的灾害进行管理；处置风险：选择并实施合适的风险管理措施来处置风险。紧急事态管理中的风险评估风险评估是在紧急事态管理中对风险评估方法的使用过程；是将脆弱性分析引进、合而为一的危险减除的方法。风险评估的4个步骤解剖危险（Profilehazardevents）识别危险（Identifyhazards）清点资产（Inventoryassets）评估损失（Estimatelosses）后两个步骤又是脆弱性分析的范畴。所以说脆弱性分析是风险评估的组成部分。风险评估与脆弱性分析的关系致灾因子承灾体风险评估从危险的源头、即危险的施加者——各类灾害讲危险脆弱性分析是从危险的受体、即危险的承受者——社区或地区的自身条件讲危险危险识别（Hazardidentification）危险识别所指的危险，是能够引起或产生对社区严重危害性影响的自然的或人为的事件或形势危险识别是指对一个社区或地区（包括城镇、城市、县等行政区域或一个地理区域）所存在的危险的认识与确定。一个社区或地区的危险识别一般从3大类危险考虑：自然灾害的危险、人为灾害的危险和技术灾害的危险自然灾害人为灾害技术灾害危险个案解剖（ProfileEachHazard）风险评估的第二步，主要是对各种危险做具体的分析，以确定面对的风险究竟有多大。其内容包括：发生的频率发生的量级和烈度发生的地点影响的范围延续的时间发生的季节到来的速度可预警的时间与是否存在预警体系脆弱性分析脆弱性分析是对社区或地区的基础设施易受危险侵袭的方面的查找和确定。简单地说，如果遭受一种灾害的打击，谁或者什么将会受到影响？受影响的程度如何？然后考察和分析这些方面对这些影响的抵御力如何，有可能造成多大的生命、财产或经济损失？从而找出最薄弱的环节，这就是脆弱性分析。脆弱性分析的主要内容是确定潜在的人员和经济损失。脆弱性分析的对象一般是社区或地区集聚的人口、建筑、基础设施和重要设施。脆弱性分析工具“美国的危险”（HAZUS）的软件和数据库，可以查找出美国境内每一个社区的信息HAZUS,是Hazards和U.S组合而成的缩略语，该软件和数据库是美国公共安全管理中实施风险评估的主要工具软件，其数据库中的资料具有最高权威性，更新过程块，信息准。

HAZUS飓风损失分析清点资产（Inventoryassets）脆弱性分析的主要内容之一。它是在确定了本社区或地区肯定要发生的危险事件后，弄清这些事件将对社区或地区的哪些资产产生威胁或影响。清点的重点是对人们的安全、生存、生活和工作具有重大影响的资产。一般包括医院、学校、博物馆、水库、桥梁以及煤气、水、电等公用事业设施。评估损失（Estimatelosses）评估损失是风险评估的第4步。它的内容是确定究竟本社区或地区的资产将在危险事件中受损到什么程度，价值多大。

我国关于风险评估的要求

县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

——突发事件应对法第二十条风险分析前期准备风险辨识分析可能性分析后果确定风险水平反馈更新风险评价●与既定的风险准则进行比较●进行风险排序，确定风险等级风险处置●风险保留●风险控制●风险转移●风险规避脆弱性分析风险承受力风险控制力补充公共安全风险评估流程图8个核心原则之4Integrated–emergencymanagersareresponsibleforensuringtothehighestpossibledegreeofunityofeffortamongalllevelsofgovernmentandallelementsofacommunity.综合性原则：紧急事态管理者要确保将各级政府和所有社区的力量联合起来。8个核心原则之5Collaboration–emergencymanagerscreateandsustainbroadandsincererelationshipsamongindividualsandorganizationstoencouragetrust,advocateateamatmosphere,buildconsensus,andfacilitatecommunication.协作精神：紧急事态管理者要在个人和组织之间建立和维持一种广泛而真诚的合作关系，推动信任，促进团队氛围，建立共识，加强沟通。8个核心原则之6Coordination–emergencymanagerssynchronizetheactivitiesofallrelevantstakeholderstoachieveacommonpurpose.协调性原则：紧急事态管理者要协调所有利益相关者的行动以实现共同的目标。8个核心原则之7Flexibility–emergencymanagersusecreativeandinnovativeapproachesinsolvingdisasterchallenges.灵活性原则：紧急事态管理者在应对灾难挑战的时候应该采用创造性的方法。8个核心原则之8Professionalism–emergencymanagersvalueascienceandknowledge-basedapproachbasedoneducation,training,experience,ethicalpractice,publicstewardshipandcontinuousimprovement.职业精神：紧急事态管理者应该重视经过教育、培训、经历、伦理实践、公共服务和不断提高而获得科学和知识技能。我国应急管理体制快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

——《国家突发公共事件总体应急预案》应急管理体制统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主80公共安全权益人

811、公共安全权益人的概念和由来1.1权益人概念的由来《牛津词典》记载的Stakeholder一词最早出现于1708年，它表示人们在某一项活动或某企业中“下注”(haveastake)，在活动进行或企业运营的过程中抽头或赔本。821963年，美国上演了一出名叫“股东”(Shareholder)的戏。斯坦福研究院的一些学者受此启发，利用另外一个与之对应的词“Stakeholder”来表示与企业有密切关系的所有人。1、公共安全权益人的概念和由来83Stakeholder有学者将其翻译为“利益相关者”权益人“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标过程影响的任何个人和群体”。1984年Freeman提出的概念：1、公共安全权益人的概念和由来84FEMA教科书中的定义利益相关者是指任何能影响组织目标的实现或受这种实现影响的团体和个人。Thisinterest

motivatesthemtoattempttoinfluencethedevelopmentofthatpolicy.Stakeholdersarepeoplewhohave,orthinktheyhave,apersonalinterestintheoutcomeofapolicy.1、公共安全权益人的概念和由来85公共安全权益人：是指那些会或者认为自己会在灾难中有所得失得人。应急管理者和政策制定者做出（或者不作出）决策都将会对权益人产生影响。利益相关者是指任何的个体、社区、群体或者组织，跟一个事件有利益上的关系，要么是因为受到事件正面的影响或负面的影响，要么是以正面的或负面的方式对事件活动产生作用。我们是不是应急管理的利益相关者？？1、公共安全权益人的概念和由来86家庭社区私营部门商家媒体公用事业公司各级政府社会群体政治群体经济群体(企业)2公共安全权益人的分类上述权益人面对突发事件时会遭受什么样的影响？相应的在常态和非常态应该或者会采取什么样的行动？？为什么会不一样？？？872公共安全权益人的分类还有没有其他的分类方法？A关键利益相关者B初级利益相关者C次级利益相关者A：那些能够显著地影响一项活动或者对其成功很重要的权益人。B：那些最终或直接被一种活动所影响的个体或组织，成为受益者（受到正面影响）或者成为受损者（受到负面影响）。C：所有其他的个体或者机构，他们在活动中有一定利益关系或者间接作用。883公共安全权益人的权益和职责定义：权益是指公民受法律保护的权力和利益。

知情权参与权建议权监督权生命保障权言论自由权………………893公共安全权益人的权益和职责个人：警示他人；必要的时候帮助他人；听从指挥家庭：保护好家庭成员；社区：组织、帮助、提供基本的住宿、食品、水和安全等。企业：社会责任，不同的企业不一样。譬如说：南方电网，制造业等。志愿者：帮助他人，听从统一指挥和安排903公共安全权益人的权益和职责引入权益人概念的目的1、保护权益人利益的最大化2、实现应急管理的最佳效果——协调利益3、如何实现协调利益？？平衡各方利益达到统一认识为什么要引入权益人914公共安全权益人权益的实现外部环境：制度、做事的方法、政府的意识内部因素：意识、方式、能力知情权参与权建议权监督权生命保障权………………言论自由权4.1权益人权益实现的影响因素92公共安全权益人权利的实现途径

1.EM政策制定过程参与政策的制定2.如何让权益人参与到EM政策制定的过程中来？4.2权利实现的途径932.政策制定PolicyFormulation5.政策评估PolicyEvaluation1.议程设定AgendaSetting3.政策采纳PolicyAdoption4.政策执行PolicyImplementation4.2.1政策制定过程94议程设定AgendaSetting4政策议程的定义1235政策议程的分类问题进入政策议程的条件问题进入政策议程的途径应急管理的主要问题951.1政策议程的定义

社会公共问题进入政府机构研究的范围并成为公共政策问题的过程。有学者认为：政策议程是指政府官员在任何时间内给予一定的认真考虑的主题或问题的清单。或者说是提出和表达某一阶级、阶层或集团的意志、利益和要求，以取得社会的公认，争得政党、国家的接受和认可，使其政策化。议程设定AgendaSetting96政府议程1.2政策议程的分类公众议程

又叫系统议程，指人民群众共同关心和议论某个问题或某几个问题，并希望和要求将其提交执政党和政府等决策者而采取措施加以解决的一种政策议程，这是一种讨论议程。又叫正式议程，是指政府机构正式讨论和认定有关公共政策问题的议程。公众议程不一定就成为正式议程，反之正式议程也不一定是公众议程。971.3问题进入政策议程的条件一是要使社会问题进人政策议程，必须有明显的爆发或者严重事件产生，使社会问题公开地暴露出来。二是领袖人物、专家学者及权威人士的呼吁、号召或预测性的建议。三是社会问题进人政策议程必须经过民主的政治过程。被动条件主动条件程序条件981.4问题进入政策议程的途径

一个社会问题具备进入政策议程的条件之后，尚需建立进入政策的途径，这些途径的实现一般有四种形式（陈庆云）：

a、社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入;b、政府主动介人，社会团体或个人只是有限介入;

c、政府、社会团体与个人都主动介入;

d、政府与个人、团体都不介入？？？具体地讲，政策议程的途径主要有以下几种:99①执政党和国家领导人认为某一社会问题重要，应该加以解决，可以在政府有关部门予以研究分析，或是组织一个专门委员会来研究并提出研究报告。②在立法机关中的代表、委员、议员，依法律规定的程序或个人或集体提出提案，列人议程，或是组成专门委员会研究讨论。1.4问题进入政策议程的途径（1/4）100③政府在制定经济和社会发展计划以及其他重大政策中，常常把认为重要的必须加以解决的一个或若干个新问题列在其中，也可以把新的问题项目列人预算中，这种方法更为直接更为有效。④国家公务员在执行法律和政策过程中，无意中发现了与原有的法律或政策有关连的新问题，如得不到解决必然影响原有法律、政策的执行，或是对整个国家管理和社会公共利益产生不良的影响后果，不得不把这一新问题列人政策议程。1.4问题进入政策议程的途径（2/4）101⑤除了执政党以外的其他党派，如民盟、民进、民革等常就各种重大问题发表自己的意见和建议，有的把某一问题列人自己的党纲，形成党的决议或宣言，有的把有关意见和建议直接提交执政党和政府。执政党和政府一般都很重视其他党派提出的种种社会问题，把它列人政策议程。⑥各种利益团体，常常就自己特别关心的利益枚关的问题，单独地或是几个团体联合地向执政党和政府提出，并且伴随着某种压力手段，迫使政府把他们所心的问列人政策议程。1.4问题进入政策议程的途径（3/4）102⑦广大人民群众在生产活动中和日常生活中，对某些影响或损害他们切身利益的社会问题不满，一般会通过各种民主渠道反映到执政党和政府那里，引起重视列人政策议程。如果问题得不到解决，他们可能会采用一些特殊的非常的方式如游行、抗议、示威、罢工……等向政府提出解决问题的要求，迫使政府进行改革，采取行为，把他们的问题列人政策议程。⑧国际机构对某个国家提出的某个问题，有时也可能使该国家把问题列入政策议程。1.4问题进入政策议程的途径（4/4）103灾害减除（致灾因子）、应对、恢复一般来说，制定灾难应对和灾后恢复的预案比制定危险减除预案更容易被接受。Why？1.5应急管理的主要问题第一，许多地方政府和商业领导者认为关注所在社区的潜在危险会减少当地投资和旅游资源。第二，直接争夺人们的注意力和资源的问题将会出现。第三，关于致灾因子的防御也存在争议，如许多开发商认为提高建筑标准将降低收益。104就公众问题制定中肯的、可接受的政策条例。在此过程中要考虑各利益相关者，有哪些？？政策制定PolicyFormulation（ＥＭ）政策制定是指为解决某一个（ＥＭ）政策问题而提出的一系列可接受的方案或计划，并进而制定具体（ＥＭ）政策的过程。其基本内容包括政策设计和政策择优两个方面。其具体程序包括原则的确立、目标的选择、方案的设计、评估与择优以及可行性论证等几个步骤。105政策采纳PolicyAdoption动员权益团体，游说各级政府，确保采纳他们想要的政策突发事件应急管理者应在恰当的时机采用恰当的方式将政策提出书面形式以获得法律的权威获得政府认可解决问题106政策被采纳并不是整个过程的结束。所有的政策必须通过执行才能产生效果；以下三个问题会影响政策的执行：解决问题的难以程度；解决方法与问题之间是否有清晰的联系；用以解决问题的技术和资源水平如何？政策执行PolicyImplementation107政策评估PolicyEvaluation评估政策是否有效、是否需要修订目的是评估政策的效果并进一步改正定期评估——修订或废止108４.２.2权益人参与的应急管理为何要让权益人参与应急管理1235让权益人参与的技术手段如何让权益人参与预案制定109再好的应急管理政策都会有反对者的声音，对管理者来说，关键是找出这些反对声的源头，并考虑反对者的意见，才能有效让社区参与到应急管理中来只能通过与所有相关利益相关者进行协商与合作（考虑到他们需要什么，有什么资源，有什么使命）才能制定出可用的预案。为何要让让权益人参与应急管理1101、让相关权益人知道正在制定预案，并由谁负责制定

有时管理者能知道哪些公众与他们制定的政策有利害关系，这就需要通知相关权益人他们正在做的事情。2、有关信息必须尽可能通俗易懂地提供给权益人

当地灾害的特点及严重程度、采用哪些评估方法、可执行的保护措施类型等；通过教育让公众熟悉社区灾害，脆弱性，预案的基本规定等如何让权益人参与预案制定1113、让权益人提供相关的建议和意见具体规划效果、应对层面的政策4、采纳或借鉴权益人的建议

提高规划在市民眼中的可信性需要双向沟通，特别面对面直接接触如何让权益人参与预案制定112应急管理人员对他们的朋友、亲戚和邻居主动地畅谈他们的工作——用通俗的语言描述社区的脆弱性和应急预案这种方法的广泛性受到限制其成本微不足道，从长远来看，这种作用不能低估获取利益相关者反馈和支持最简单的方法利益相关者参与的技术手段1/6113设立灾情热线电话告知公众热线号码（公告，小册子等）培训热线接线员素质或录音（制定一定的程序以迅速回答问题）平时可以作为收集或传达信息的一种工具灾难时可作为控制谣言或确证事件的热线利益相关者参与的技术手段2/6114学校、街道、社区会议上讲话比如在易受风灾的季节讲如何准备：警报是如何发布的，何时及如何去避难，哪条是撤离路线，如何安全撤离等等。也可了解市民家庭预案情况是否愿意使用当局提供的服务警报确定号码，公共交通，是否愿意使用家庭信息中心，是否关注抢劫，参与支援活动（如巡逻）建立与社区公民的直接联系利益相关者参与的技术手段3/6115建立市民咨询委员会和核心小组社区咨询委员会通常规模小且隶属某部门，主要提供一般性指导意见，但可针对一些特定的灾难进行解答市民咨询委员会能够就规划的具体某些方面提供及时而准确的信息，也能调动社区，形成强大的支持利益相关者参与的技术手段4/6116市民核心小组志愿者：作为应急管理辅助人员支持专职人员要进行一定的培训如防洪时负责装沙袋，指挥交通，担当搜寻与救援人员，撤离区安全员，协助家庭安置训练有素的志愿者熟悉应急程序，可通过向他人讲解建立新的支持利益相关者参与的技术手段4/6117一种战略性的方法应急管理人员可以参与这些联合组织比如——与环境相关的组织相关利益的团体联合利益相关者参与的技术手段5/6118资金资助技术指导上级政府的参与利益相关者参与的技术手段119？？？？？？？？？5.1为什么进行权益人分析？？确认可能影响或被影响的所有相关者利益。识别可能对事件的管理存在潜在的冲突和风险。找出能帮助实现目标的机会和需要建立的关系。找出改进方法，减少或消除易受伤害和处于劣势的群体受到负面影响的方法。利益相关者能影响组织的发展，他们的意见要作为决策时需要考虑的因素。如何平衡各方利益是关键。5公共安全权益人分析1205公共安全权益人分析？？？？？？？？？任何组织和事件的发展都离不开利益相关者的投入和参与。组织追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。某些利益相关者所处的地位非常有力，且又能够削弱决策者的自主权，影响决策的方向。利益相关者与组织的生存和发展密切相关，他们为组织发展分担风险，付出代价。组织发展受其利益相关者监督。5.2权益人分析的理论关键121第一，找出事件中的所有利益相关者，分析某个政策目标可能对哪些人产生影响，具体包括：（1）谁可能从中得到好处？（2）谁可能受到负面的影响？（3）是否找到了容易受到伤害的群体？（4）是否找到了支持者和反对者？（5）这些利益相关者之间的关系是什么？

5.3权益人分析的操作步骤5公共安全权益人分析122第二，估计利益相关者的利益以及政策目标对其利益的可能影响。建议采用以下提示：（1）某利益相关者在政策目标实现后可能得到什么？（2）可能得到的好处是什么？（3）这个集团哪些利益与政策目标相冲突？（4）这个集团拥有的资源是什么？第三，按在事件中的重要性来对利益相关者进行排序，利益相关者重要程度由强到弱。5.3权益人分析的操作步骤5公共安全权益人分析第四，评价利益相关者利用资源的能力。各利益相关者都有可能动用其资源来支持或者反对政策目标的实现。这些资源可以分为5类：经济或者物质资源、社会地位或者威望、信息或获得信息的渠道、合法性和影响力等。下图为权力/动态性矩阵A地位低、死心塌地（权力小，也重要）

B地位较低、左右摇摆（提供信息，争取支持）C位高权重、立场坚定（保持满意）D位高权重、左右摇摆（难对付，主要利益相关者）权力行为可预测性高低高低124在以上分析过程中，必须注意两点：事情是动态发展的，而在这动态发展的过程中，利益相关者在事件中的重要性、影响力或支持度并不是一成不变的，因此在做分析过程中，要及时调整、分析并修正各利益相关者的重要性、影响力或支持度，以便得到更正确的分析，为提出解决方案打下基础；分析是为了更好地解决问题，所以这时就需要充分了解影响力大或支持力度高的方面，积极寻求中坚力量的支持，想方设法让影响力小或反对者对我们的分析工作中的反作用降到最低。125利益相关分析能够让决策者更好地了解哪些人、哪些团体可能影响决策，他们的利益和他们所拥有的资源如何，以估计这些利益相关者影响力的大小，从而使决策者心中有数，对重要的群体加以关注，保证政策目标的实现。但是，由于利益相关者分析更多的关注了各个利益相关者本身，对于可能影响决策的所有团体缺乏一个整体的了解。5.4权益人分析的优缺点5公共安全权益人分析公共安全管理的组织运作第一节公共安全管理组织的运作的功能谁管理？政策措施法律权威管理职责谁是公共安全管理的主体？怎样看待政府职责的转变1

公共安全管理是政府本来就具备的职责，只是明确了2随着社会发展和人民的要求，政府增加了公共安全管理的职责3政府承担公共安全管理责任是越位政府承担应急管理责任的必然性权力垄断资源垄断责任垄断政府政府承担公共安全管理的全部责任组织实施具体管理措施建立公共安全管理组织确定公共安全管理职责和工作机制制定公共安全管理法律法规政府公共安全管理ACBD宪法规定的不可推卸的责任！政府组织应急管理体制突发事件组织化社会责任系统非组织化社会责任系统行政责任系统灾难评估系统灾难恢复重建系统事件响应系统资源支持系统技术保障系统防御避难系统救护援助系统行政责任与社会责任系统事件响应与评估恢复系统资源支持与技术保障系统防御避难与救护援助系统政府建立应急管理机制23处置机制协调机制运行机制评价机制奖励与问责机制监督机制监督机制监控机制启动机制常态常态终止机制补偿机制组织实施具体管理措施自然灾害事故灾难公共卫生社会安全发现处置总结事件预测级别估算综合形势分析事件预报辅助信息启动预案？否调度方案应急措施应急指挥应急处置是信息发布善后处置总结评估完善预案应急结束危机预测事件接报级别估算形势分析应急决策启动预案？直接处置否应急指挥应急措施调度方案联动方案应急处置是信息发布善后处置总结评估完善预案应急结束事件接报事件预测事件预报级别估算辅助信息形势分析应急决策启动预案？应急措施应急指挥调度方案应急处置信息发布直接处置是善后处置恢复重建事故调查总结评估完善预案应急结束灾害预测灾害预报事件接报形势分析辅助信息级别估算应急决策启动预案？应急指挥应急措施调度方案是否应急处置信息发布善后处置恢复重建总结评估完善预案应急结束政府应急管理的组织构成原设部门（机构）正常职责应急管理职责原设部门（机构）正常职责应急管理职责增加新部门（机构）单纯应急管理职责政府两种政体：单一制和联邦制的区别

区别立法机关宪法中央机关外交权力单一制一个一部一个中央统一行使联邦制多个联邦及各组成部分都有宪法各组成部分也有中央机关联邦是主体，成员邦（州）也有一些外交权名称全世界实行单一制的国家管理组织应该追求应急管理效率和效果的统一总结与讨论：应急管理组织运作的实质组织是应急管理的发动者、原动力和主要执行者应急管理组织是应急管理的主体，由政府承担第二节单一制国家的EM组织运作模式行政体制动员社会资源动员人员队伍动员突发事件领导机构办事机构工作机构专家组应急办系列机构交通部国土资源部卫生部······兼职机构我国公共安全管理机构的类型专职机构国家安监总局民政部公安部······公共安全管理突发事件突发公共事件自然灾害

事故灾难公共卫生事件社会安全事件煤矿事故

环境生态事故非煤矿山事故尾矿事故非矿山企业危险化学品电力事故特种设备事故火灾事故交通事故建筑事故生命线事故

安全事故人员聚集场所水质污染大气污染土壤污染核与放射性有毒废物其它其它应对事故灾难的管理机构行业安全监督的国务院各部门国家安全生产监督管理总局国家环保总局交通部矿山生产安全；煤矿危险化学品…核与放射性同位素安全环境安全与保护…卫生部…专职应急管理机构：行业监管机构民政部的职责组织、协调救灾工作组织核查灾情，统一发布灾情，管理、分配中央救灾款物并监督使用组织、指导救灾捐赠承担中国国际减灾十年委员会日常工作，拟定并组织实施减灾规划，开展国际减灾合作专职管理机构：民政部等等维护秩序等公安部门人员疏散民政部人员伤亡卫生医疗部门环境污染环保部门/核、放射性阻断交通交通部门地质灾害国土资源部门水旱防汛抗旱指挥部牵头部门：水利单部门应对应急联动跨部门应对兼职管理机构——以防汛抗旱为例我国应对自然灾害的管理机构专职机构兼职机构民政部水利农业地质交通卫生公安财政…国家减灾中心我国应对自然灾害的管理机构中国的应急办系列组织结构管理组织市应急委省应急委国务院应急委应急办应急办应急办各部各厅局各局专家组专家组专家组基层组织地方政府的应急组织结构市应急委省应急委省政府省会应急委省应急办市应急办省职能部门组家专郑州市人民政府办公室中央驻豫机构市职能部门大型企业县应急领导机构县办事机构社区街道乡镇事业企业组家专以河南为例单一制下责任主体如何发挥作用规则：责任主体（某一级政府）与客体（突发事件规模）恰当的对应性中央政府省政府市政府县政府IV级III级II级I级为什么需要对应？对应性是由各级别政府的应对能力决定的中央政府的资源省政府的资源市政府的资源县政府的资源解决同一个事件的责任主体问题所在省所在市X县市政府应对省政府应对事件发生地该县政府中央政府应对属地为主，逐级介入。案例讨论：汶川地震我国应急管理的模式效率与效益行政管理体制与应急管理体制的一致性：优劣2008年5月12日四川汶川8级特大地震发生后，各级政府抗震救灾的初期响应主要呈现以下五个特点：第一，非常快速。中央政府的反应非常快，十几分钟之后国家地震局就发布了正式的地震消息，一个多小时之后中央做出响应，胡锦涛总书记做出批示，温家宝总理奔赴抗震救灾前线，并且抗震救灾总指挥部也宣布成立。继而国家减灾委员会启动二级响应。军队随即也第一时间启动应急预案，并做好先期准备和随后的快速介入。当晚中共中央政治局常委召开紧急会议研究部署抗震救灾工作。专业救援队伍也于当晚迅速抵达受灾地区。

第二，非常有效。各级政府的快速反应，使得救灾非常富有成效。在党中央、国务院和中央军委坚强领导下，也在各级政府、社会各方共同努力和密切配合下，抗震救灾各项工作取得了重要进展。截至5月22日，已经救出33434人；各级政府共投入抗震救灾资金139．75亿元。其中，中央财政投入102．95亿元，地方财政投入36．8亿元；共接受国内外捐款214．16亿元，其中到账125．79亿元，已向灾区拨付19．15亿元，并向灾区调运的救灾帐篷共计40．334万顶、被子230．5884万床、衣物305．2万件，正调运灾区的还有第一批中央储备粮抗震救灾计划38．4万吨，其中小麦15．24万吨，稻谷23．16万吨；受损电信基站累计25062个，已恢复23117个；光缆损毁里程24056皮长公里，已恢复13885皮长公里。第三，以人为本。本次救灾初期响应最核心目标就是拯救生命，一方面尽一切努力搜救困在废墟中的幸存者，另一方面调集医疗力量尽力救治受伤的群众。据卫生部报告，截至5月22日12时，因地震受伤住院治疗合计68608人，已出院28497人，院内死亡3444人，仍有33665人住院，从四川转外省市治疗3002人。更值得一提的是这次抗震救灾初期响应中各有关方面已经开始重视灾后群众的心理救援，并且国务院还首次决定为这次大灾难中遇难同胞设立全国哀悼日（5月19-21日）。这些都充分体现我们政府执政为民，一切救灾行动都以人为本，生命价值之上等理念。

第四，信息透明。本次地震震情、灾情、救灾行动等一切相关信息都高度透明。国务院新闻办每天都有一场新闻发布会，四川省政府也举行多场新闻发布会，中央及地方的广播电台、电视台都全天候直播抗震救灾的最新进展，其他平面媒体、网络媒体等也都高度关注并及时报道有关的灾害和救灾信息。特别是我们国家还开放境外媒体及时赴灾区参与报道。第五，协同应对。这不仅包括国内不同层级和不同部门的政府机构之间相互协同，而且涉及政府与社会各类企事业单位和民间组织等之间的通力配合，还包括真诚接受各种国际人道主义援助。先期成功的原因第一，各级政府及其领导人亲民、为民、以人为本的意识非常强烈。第二，对于地震灾害，我们早就有一整套应急准备与响应预案。在2003年SARS发生之前，我们国家没有总体应急预案和《突发事件应对法》，那时候的应急管理主要是众多部门各自为战，很多部门甚至根本就不重视应急管理，各部门间更没有形成协同应对的网络体系。由于有唐山大地震的经验教训，因此我们国家早就开始重视抗震救灾方面的应急管理工作。第三节联邦政府的EM组织联邦制国家行政结构1美国的公共安全管理组织2联邦制国家公共安全管理组织的效力3联邦制国家行政结构社区作为西方社会基本的组织单元，被赋予了重要的公共安全自我管理责任。联邦政府州政府州政府地方政府地方政府地方政府地方政府地方政府地方政府地方政府社区社区上级对下级是协调而非指挥关系超出地方应对能力时请求上级援助美国的EM政府组织政府组织1、联邦政府2、州政府3、地方政府

(县、市)总统专职部门非专职部门总统的应急管理权力权力来源-宪法、《斯塔福法》和《国土安全法》斯塔福法规定联邦政府对遭受灾害的州、地方和种族政府、个人和符合条件的私人非营利组织提供援助。规定了受灾者获得联邦援助的程序，而总统则是援助的最终决策者。国土安全法（HomelandSecurityAct）

授权总统实施公共安全管理。总统的应急管理权力宣布灾难宣布紧急事态以及实施与此相关的配套措施制定政策制定公共安全管理政策设置机构设置与重组联邦公共安全管理机构（2次）任命官员任命公共安全管理部门的主要官员宣布灾难的程序1.受灾的州与FEMA地区办公室接洽4.向FEMA总部呈

送相关材料5.FEMA总部官员讨论汇总决策建议

3.依据评估结果，递交灾难状态申请6.送交白宫审查

7.总统宣布决定2.判断应对能力，请求初步损失评估《斯塔福法》联邦政府专职EM部门美国联邦级的专职公共安全管理部门是：联邦紧急事态管理局（2003年3月以前）国土安全部（2003年3月以后）。国土安全部部长办公厅边界与运输安全司紧急事态准备与应对司科学与技术司情报分析与基础设施保护司联邦紧急事态管理局全国战略储备与全国灾难医疗系统核事故应对小组国内紧急事态支持小组全国国内准备办公室国土安全部的组织结构美国联邦政府非专职EM部门如司法部、国防部、国务院和其它联邦部门

——在重大公共安全事件中，基于各自的资源、权限或事件的性质，其它联邦部门可能扮演主要的、协调性的和（或）支持性的作用指具有部分公共安全管理职责的政府部门。虽然国土安全部已经将所有联邦部门所属的22个专职公共安全管理机构接纳，但其它联邦机构仍然具有某些公共安全管理的职责。联邦政府美国的州政府应急管理组织在美国的行政体制中，州相对于联邦有很大的独立性，是公共安全管理的主体。各个州都设置自己的公共安全管理机构，负责本州的公共安全管理工作。各州虽然在组织上齐备，但名称、组织结构各不相同，应对能力也参差不齐，只有少数州具备较强的紧急事态应对能力。加州州长紧急事态管理办公室州长紧急事态管理办公室

行政管理部紧急事态行动、规划与培训部灾难援助部规划与技术援助部管理区信息与公共事务科立法事务科信息技术科行政科规划与技术帮助科消防与救援科执法科公用事业科加州专科培训学院美国地方政府EM组织——以棕榈滩县为例棕榈滩县紧急事态管理处紧急事态医疗服务科

规划科灾难减除科行动科恢复科紧急事态管理处的职责：灾难全过程的减除、准备、应对及恢复工作；平时，为公众提供教育和相关信息。案例讨论：卡特里娜飓风（2005年）从应对过程看联邦制国家的应急管理。新奥尔良这个美国第35大城市的80%的城区被淹没，77万人撤离，80英里内的房子绝大部分被毁坏，30万家庭失去住房，1,330人死亡，2,096人失踪，直接经济损失1200亿美元。

在美国的行政体制中，县（市）级地方政府承担紧急事态管理的直接责任；而州政府和联邦政府，只是在发生地方（县、市）所不能应对的重大灾难时，向州和联邦政府请求援助。在管理体制比较完善、经济实力强的州，州政府的作用更大一些；而在其它州，紧急事态管理的职责则集中在地方（遭受一般紧急事态）和联邦政府（遭遇重大灾难）两级，形成哑铃现象。

总结与讨论第四节EM中的非政府组织人道主义组织：红十字会1教会组织：救世军2志愿者组织3志愿服务普遍中立人道红十字会七项基本原则独立公正统一1.红十字会红十字会与红新月会

工作除了在战时协助军队救护伤病者之外，也会根据其国家的需要，展开紧急救援服务、推广急救知识、输血服务以及红十字青少年等活动。红十字会在应急管理中的作用2整合更多的资源协助政府救灾工作1积极拓展募捐渠道并参与现场救援3提供特殊的专业领域服务2教会组织：救世军救世军是基督教教会的一个组成部分。它成立于1865年，由英国牧师威廉·布热（WilliamBooth）发起。进入20世纪，它得到迅速发展，在全世界很多地方都建立了分支机构。机构分布在全球109个国家个地区，拥有分支机构15241个，雇员10万人，参与人数多达200万。救世军的职责

救世军运动除了它的宗教信仰之外，特别关注穷人和社会问题。其香港分部的工作范畴包括：（1）紧急救援及灾后重建：如水灾、地震、雪灾等，派员到现场评估灾情，发动救灾及支持工作（2）扶贫及发展项目（3）中国儿童助学发展计划

在公共安全管理中，需要全体社会成员的参与。主要表现形式是作为志愿者加入应急管理志愿者组织。志愿服务澳大利亚美国全国抗灾志愿者组织

我国广东省正在建立专业性组织。3.志愿者组织应急志愿者（组织）的作用31组织性2“第一应对者”身份专业性社区讨论：公共安全管理志愿者志愿者组织在公共安全管理中的作用如何发挥？志愿者的技能、体质、心理素质条件如何培养？志愿者的风险如何化解？公共行政与公共安全管理公共行政的概述公共行政=公共+行政行政是“公共的”，是公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的管理活动。

包括七个方面：一公共权力。二公共需要与公共利益。三社会资源。四公共服务与公共产品。五公共事务。六公共责任。七公平、公正、公开与公民参与。“公共”的内涵（一）公共行政

公共行政可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围之内对国家和社会公共事务的管理活动。首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括