为加强烟草行业内部财务管理和审计监督国家局

为加强烟草行业内部财务管理和审计监督国家局国烟财〔2005〕533号国家烟草专卖局关于印发《烟草行业加大内部财务治理和审计监督的实施意见》的通知行业各直属单位：为加大烟草行业内部财务治理和审计监督，现将《烟草行业加大内部财务治理和审计监督的实施意见》（以下简称《实施意见》）印发给你们，请认真贯彻落实，并转发所属各独立核算单位（含多元化投资企业和未取消法人资格的县级公司）和实行独立核算的非法人单位（含县级营销中心和卷烟总厂所属分厂）。各单位要按照《实施意见》的要求，结合本地、本单位的实际情形，制定具体的、可操作性的实施细则，并认真执行。二○○五年八月二十三日（此件可上网）主题词：财务审计意见通知分送：国家局（总公司）领导，机关各部门、各单位。国家烟草专卖局办公室2005年8月24日印发打字：吴迪校对：严剑秋（共印14份）烟草行业加大内部财务治理和审计监督的实施意见财务治理和审计监督是烟草行业内部治理监督体系的重要组成部分。加大财务治理和审计监督是坚持和爱护国家烟草专卖制度的本质要求，是国家利益至上、消费者利益至上共同价值观的具体体现，是爱护行业形象、推进烟草行业健康进展的重要保证。为认真贯彻落实烟草行业加大内部治理监督会议精神，巩固行业审计成果，增强内部监管意识，切实加大财务治理、规范会计核算、强化内部审计监督，充分发挥财务治理和审计监督在行业内部治理监督体系中的关键性作用，现提出如下实施意见。一、建立“分级监管、权责一致”的财务治理和审计监督体制（一）为满足烟草行业深化改革和健康进展的要求，要在行业内逐步建立起具有烟草特点的“两级治理、三级核算”的财务治理体制和与之相习惯的内部审计监督体制。（二）国家局（总公司）在抓好本级财务治理和审计监督的同时，加大对涉及行业全局性、战略性、长远性、前瞻性的重大财务审计咨询题研究，从宏观上对全行业的财务审计工作提出指导意见。同时，按照隶属关系和资产关系对省级局（公司）、省级工业公司进行财务治理和审计监管。（三）省级局（公司）、省级工业公司代表国家局（总公司）对所属工商企业进行监管。省级局（公司）、省级工业公司要切实转变职能，在抓好本级财务治理和审计监督的同时，加大对所属工商企业的监管，确保国有资产保值增值。在强化监管职能的同时，充分落实企业生产经营自主权，不干预正常生产经营活动。企业在行使企业生产经营自主权的同时，承担国有资产保值增值的责任。（四）地市级公司、卷烟工业企业是市场经营主体和独立核算的差不多单位。地市级公司、卷烟工业企业在自觉同意上级主管单位监管的同时，要加大企业内部操纵，加大生产经营活动的财务治理和审计监督，突出抓好对营销中心和卷烟分厂等非独立核算单位的治理和监督，防止国有资产流失。二、强化全面预算治理（一）各单位都要建立预算治理委员会，建立、健全和完善预算治理各项规章制度。预算治理委员会要切实履行职能，把预算治理作为加大生产经营治理和实施内部操纵的主线。（二）在全行业构建总公司、省级公司和工商企业三级预算治理体制，预算实行分级审批制。各省级局（公司）、省级工业公司负责编制本级预算，报总公司审批。各地市分公司和卷烟工业企业负责编制企业经营预算，分别报省级局（公司）和省级工业公司审批。企业的预算必须通过职工代表大会的审议批准。（三）预算要分级治理，突出重点。省级局（公司）和省级工业公司在重点抓好本级经费预算的同时，抓好对下属企业预算的监管；地市分公司和卷烟工业企业作为市场经营主体，重点抓好企业经营预算。（四）各单位一切生产经营活动必须全部纳入预算治理，突出全面性、全过程性和全员性。预算要细化到具体项目和用款单位，同时要将年度总预算按照季度和月度进行分解，提升预算的执行力。（五）预算编制要讲求科学，业务预算采纳弹性预算的方法，专项预算采纳零基预算的方法，经费预算采纳固定预算的方法。（六）对外投资、差不多建设、技术改造和信息化工程项目等资本性支出第一按照行业规定的投资治理权限实行审批。项目批准后纳入年度预算，未立项的资本性支出不得纳入预算。（七）为强化预算治理，必须建立严格的资金审批制度，明确审批权限，严格审批程序。已列入预算的开支项目，要严格按照资金的审批权限进行审批，不承诺先开支再补报手续。（八）经预算治理委员会批准的预算方案，必须严格执行，爱护预算的严肃性。没有预算，不得开支。任何人都无权超出预算，决定开支的范畴和标准。（九）预算批准后，原则上不予调整。由于预算执行单位在执行中因市场环境、经营条件、政策法规等发生重大变化，致使预算的编制基础不成立，或者将导致预算执行结果产生重大偏差的，必须通过预算治理委员会按照规定程序对预算进行调整。（十）预算治理委员会定期对预算执行情形进行检查、考核，及时发觉并纠正预算执行中存在的咨询题，把预算执行的准确性、预算编制的科学性和预算程序的规范性作为考核的重点内容。预算执行的结果要与考核奖惩措施挂钩。三、切实加大资金监管（一）资金是行业内部财务审计监管的重点。要逐步建立资金有效监管的网络体系，着重从资金的安全性、规范性、有效性角度加大监管。（二）地市级公司和卷烟工业企业既是市场经营的主体，又是差不多核算单位和资金治理的主体。省级局（公司）、省级工业公司要切实转变职能，采取有效方法和手段，在保证企业资金所有权、使用权的同时，加大对所属工商企业资金的监管。国家局（总公司）负责对全行业的资金治理提出指导方案。（四）认真抓好结算环节的资金监管。各企业、各单位要抓住行业内部结算和外部结算的要紧环节，规范结算程序，加大对重点资金和大额资金结算的监管：商业企业重点把好货款回收关；工业企业重点把好原辅材料采购关和基建工程关。（五）认真抓好资金使用环节的监管。各企业、各单位要建立健全资金开支的审批方法，明确单位内部资金审批的权限。实行严格的授权批准制度。资金的使用必须认真执行国家局“四个严禁”的要求，即严禁托付理财、严禁对外担保、严禁证券投资、严禁未经批准乱投资，确保资金安全。（六）加大对行业内担保行为的监管。建立担保决策程序和责任制度，明确担保原则、担保标准、担保条件、担保责任等有关内容，加大对担保合同订立的治理，及时了解和把握被担保人的经营和财务状况，规避潜在风险。（七）规范现有资金治理中心的资金运作，加大风险操纵。除严格执行“四个严禁”要求外，资金治理中心不得利用沉淀资金对行业外单位拆借，不得对行业内马上关闭的企业借款。（八）切实加大对财政预算资金（行业进展资金、低档烟亏损补贴、打假补贴资金和烟草商业税后利润）的监督治理，严格按照《预算法》、《预算法实施条例》和各专项资金的治理方法执行，不得擅自扩大使用范畴，严禁截留、挤占和挪用财政预算资金。（九）加大对预算外资金的监管。走私烟、罚没烟经专卖治理部门按照规定渠道销售变现后，由单位上缴地点财政预算外资金专户，实行“收支两条线”治理。严禁将走私、罚没烟款坐支和挪用。四、加大成本费用治理（一）严格执行《会计法》，正确核算成本、费用，不得随意改变费用、成本的确认标准或者计量方法，虚列、多列、不列或者少列费用、成本。（二）认真执行《烟草企业成本费用治理方法》和《烟草企业成本费用核算规程》，逐步实现成本费用的四个分开核算和分开治理，即卷烟和烟叶成本费用分开核算治理，专卖费用和销售费用分开核算治理，经营费用和治理费用分开核算治理，人员费用和一样性支出分开核算治理。（三）加大成本费用操纵，把成本费用治理作为提升企业治理水平的重要目标。要健全成本费用操纵系统，制定成本费用定额标准，分解成本费用指标，操纵成本费用差异，严格考核成本费用指标的完成情形，落实奖罚措施。（四）加大对广告费、宣传费和赞助费等重点资金的治理，不得以促销为名变相送钞票送物和违规套取现金。（五）加大对烟叶生产投入资金的监管，规范烟叶生产投入资金的用途、范畴和程序，加大对烟叶生产投入资金的检查和审计，确保烟叶生产资金落实到位。（六）严格执行工效挂钩政策，操纵工资总额的增长幅度。工资发放数不得超过上级核定的金额。规范工资开支渠道，不得在“应对工资”以外发生工资性支出；专卖稽查、访销配送等“三员”的工资性支出全部从“应对工资”科目列支；不得向三产企业违规让利，用于主业职工的工资福利开支。（七）规范企业购买职工保险行为。为职工购买差不多保险按照国家有关规定的标准执行；购买补充养老保险必须按照国家规定的渠道、标准执行，不得在成本费用或其他不合法的渠道中列支；不得为职工购买除差不多保险和补充保险以外应由个人负担的其他商业保险。五、加大投资和资产治理（一）各单位要把投资和资产治理作为防范国有资产流失的关键环节，从资产投入、资产经营和资产处置三个环节入手，完善资产治理制度，建立投资和资产监管体系。（二）切实加大对资产投入的监管。建立投资治理委员会，建立健全各项规章制度，实行对外投资集体决策制度,严格决策程序，坚持民主决策、科学决策，并建立决策失误追究制度。（三）严格执行投资分级审批制度。总投资额1000万元以上（含1000万元）的差不多建设和技术改造项目报国家局（总公司）审批；总投资额1000万元以下，300万元以上（含300万元）的项目按隶属关系或资产关系报省级公司审批。不得将应报审的投资项目化整为零，规避审批。（四）加大对企业实物资产的监管。加大仓储库存治理，对机器设备、存物资资等要实行定期盘点、做好财产记录、进行账实核对，确保各种财产的安全完整。对基建工程、物资采购、软件开发等项目实行公布招标、资质认证和比质比价工作。凡项目未经批准、预算未经审计、未按规定实行公布招标的，财务上要严格把关，一律不得拨款。（五）加大对资产处置的监管。认真开展国有产权登记，按照程序办理转增资本的各项手续，防止国有资产流失；发生投资、合并、分立、转让、公司改制改建等行为的，必须托付有关中介机构进行资产评估，并以评估的价值作为确定资产交易价格的基础。资产无偿划转和有偿转让必须严格按照财政部有关规定和烟草行业有关专卖品治理的要求、程序执行，不得“先斩后奏”；认真开展日常清产核资，主动消化、处理历史亏损挂帐。（六）加大对多元化经营企业的监管。对现有的多元化企业按照“严控总量，盘活存量，加大治理，提升效益”的方针，全面进行整顿和规范，理顺资产关系，减少投资层次。（七）规范主业与关联企业之间的关系。关联企业对主业的资金、资产占用，必须实行有偿使用。主业与关联企业的原材料供应、商品销售、配套服务等交易行为要按市场化运作，按照市场价格规范企业间的业务往来收取或支付价款、费用。六、切实加大内部审计监督（一）内部审计是烟草行业内部监督体系的一个重要组成部分。搞好内部审计工作对规范企业和单位的财务行为，加大和改进内部治理，防范经营风险，提升经济效益和社会效益，加大党风廉政建设具有不可替代的促进和保证作用。各单位要进一步加大内审工作的领导，建立健全审计机构，充分发挥内部审计应有的作用。（二）内部审计要以增加企业价值为中心，以提升企业治理和效益水平为目标，以财务收支审计为基础，以内部操纵制度评审为主线，以经济责任审计为重点，建立以经济责任审计、固定资产投资审计、预算治理审计、内操纵度评审，物资采购审计、效益审计和后续审计为主体的审计监督体系。（三）主动推动内部审计职能转变。从内部审计的模式上，不仅要巩固完善现有的“上审下”的审计模式，还要主动探究同级审计的方式、方法；从内部审计的功能上，突出内审内向性服务的特点，实现以监督为主逐步向监督与评判相结合的方向转变；在内部审计的层次上，实现由以事后查错纠弊为特点的财务收支审计为主，逐步向以“关口前移”为特点的事前、事中的治理审计、效益审计转变。（四）加大经济责任审计力度，坚持“凡离必审、凡提必审”的原则，对离任和拟擢升的法人代表进行审计。加大审计结果的利用，把审计结果作为评判和使用干部的重要依据。（五）加大专项审计力度。对经国家局投资委员会批准，超过1亿元的基建项目和超过2亿元的技改项目，由国家局负责专项审计；其他项目，由省级公司组织审计。（六）建立健全审计限期整改回复制度。审计对象对审计报告中披露的咨询题要限期整改，并将整改情形书面向审计派出部门报告。加大审计整改意见的后续审计和检查，巩固审计成果。七、建立健全内操纵度（一）企业内部操纵是加大内、外部监管的基础。有效的内部操纵能够规范单位会计行为，保证会计资料真实、完整，而且能够堵塞漏洞、排除隐患，防止并及时发觉、纠正错误及舞弊行为，爱护单位资产的安全、完整，确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的贯彻执行。各企业、各单位要把内操纵度建设作为提升企业治理水平的关键环节抓好、抓落实。

（二）企业和单位要按照《会计法》和《内部会计操纵规范--差不多规范》等财经法规的要求，对货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、招标采购和付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务制定全面、严密的内操纵度。（三）企业和单位要主动采取加大内控的有效方法。按照不相容职务相分离的原则，合理设置会计及有关工作岗位，完善授权审批、独立稽核等内部牵制措施，形成相互制衡机制。重点对涉及资金的岗位加大内部操纵，出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。单位办理资金业务的全过程不得由一人承担。（四）强化内控的执行，加大内控执行的评审。各企业、各单位要严格执行内操纵度，加大监督检查，形成自觉遵守各项规章制度的氛围。内部