环境资源法课件第6章

第6章环境资源根本法律制度第一节环境资源根本法律制度概述一.环境资源根本法律制度的概念和特征环境资源法律制度，是指某类或某项环境资源工作或环境资源活动的各种法律标准的总称，是某类或某项环境资源工作或活动的法定化和制度化，是某类或某项环境资源工作或活动的法律规那么、程序和保障措施的总和。环境资源法律制度很多，环境资源根本法律制度是指具有重要作用和关键地位的环境资源法律制度环境资源根本法律制度与环境法的根本原那么和一般标准相同，它具有以下特征：1.环境资源根本法律制度具有具体性、可操作性。2.环境资源根本法律制度具有系统性、规律性。3.环境法律根本法律制度具有程序性。由于构成环境资源根本法律制度的环境法律标准多属于强制性标准，且明确规定了环境资源法律制度的适用条件、法律关系主体的权利和义务以及应承担的法律后果，因而具有很强的约束力、强制性和威力。这也正是环境监督管理部门常常致力于把法律规定的政策和措施推向法律制度化的重要原因

二、环境资源根本法律制度的分类1.从制度的调控与保护对象，可分为综合性的环境资源制度、污染防治制度、自然资源利用保护制度、自然保护与自然灾害防治制度等。2.从制度的主要手段的性质，可分为经济性的制度、技术性的制度、行政性的制度和社会性的制度。3.从制度的功能，可分为根底性的制度、预防性的制度、治理性的制度和补救、补偿性制度。三环境资源根本法律制度的开展环境资源根本法律制度是多年环境法制实践和理论探索的产物从现行的环境资源法律法规看，我国环境资源法律制度中比较成熟的制度有：环境资源规划制度、环境影响评价制度、“三同时〞制度、环境资源许可制度、环境资源的税费制度、清洁生产制度、环境资源重点保护制度、环境资源补救与补偿制度等。它们在我国环境资源法律体系中占主导地位、起重要作用，是贯彻环境资源法的根本原那么、实现环境资源法的目的和任务的根本保证。同时，随着我国环境法的开展与进步，环境根本制度将不断开展和完善第二节环境资源规划制度一．环境资源规划制度的概念与分类环境资源规划是指根据国家或各地区的环境资源状况和社会经济开展的需要，对一定时期和一定范围环境资源的开发、利用、保护和改善活动的目标和行动进行的总体安排环境资源规划行为，指的是制定环境资源规划的主体为到达合理开发、利用、保护和改善环境资源的目的，确定开发、利用、保护和改善的环境资源类型、数量及时间、空间分布，并设计为实现目标所需要的措施的行为。环境资源规划成果，是指以规划目标和实现目标所需要的措施为内容的具有一定法律约束力的书面文件。前者是以制定后者为目标的行为和过程，后者是前者实施的结果按照不同的分类标准，环境资源规划可进行不同的分类：1.按环境资源性质，可分为国民经济和社会开展规划、国土规划、环境保护规划、自然资源规划等；按规划内容，可分为总体规划〔整体规划〕、多项规划〔综合性规划〕和专项规划；2.按规划时间长短，可分为长期环境资源规划〔战略性规划，一般期限在十年以上〕、中期环境资源规划〔主要指五年规划，是长期规划的实施性计划〕和短期环境资源规划〔主要指年度方案，是具体落实长期规划、中期规划的行为方案〕；3.按制定批准机构，可分为国家规划、部门规划和地方规划；4.按照方案的约束力，可分为指导性方案、指令性方案等二．几种重要的环境资源规划1.国民经济和社会开展规划2.国土规划3.环境保护规划4.自然资源规划第三节环境影响评价制度一.环境影响评价制度概述环境影响评价制度又称环境质量预断评价，是指在某项认为活动之前，对实施该活动的可能造成的环境影响进行分析，预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的措施和对策。二.环境影响评价制度的内容〔一〕环境影响评价的适用范围和分类管理1.环境影响评价的适用范围根据《环境影响评价法》的规定，我国环境影响评价制度的适用范围包括规划环境影响评价和建设工程环境影响评价两个方面：规划环境影响评价的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准；凡在我国领域和管辖的其他海域内建设对环境有影响的工程，应当依法进行环境影响评价

2.环境影响评价的分类管理

由于不同性质、类型和规模的规划和建设工程可能造成不同的环境影响，因而有必要对环境影响评价进行分类管理〔二〕环境影响评价文件的内容和形式我国《环境影响评价法》规定的环境影响评价文件主要有：1.综合性规划的有关环境影响的篇章或者说明；2.专项规划的环境影响报告书；3.建设工程的环境影响报告书，建设工程环境影响报告表；4.建设工程环境影响登记表。〔三〕环境影响评价的程序1.规划环境影响评价的编制和审批程序2.建设工程环境影响评价文件的编制、审批程序3.环境影响评价中的公众参与4.环境影响的跟踪评价第四节三同时制度一、“三同时〞制度概述“三同时〞制度，是指对环境资源有影响的建设工程，其环境资源保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。“三同时〞制度，是我国环境资源管理实践经验的总结，是我国独创的一项重要的环境资源法律制度。它是贯彻“预防为主〞原那么、防止新污染和生态破坏产生的有效措施；是加强建设工程的环境资源管理的有效手段。它与建设工程环境影响评价制度相结合，形成我国建设工程环境资源管理的根本制度，落实开发建设活动对环境资源产生影响的防治措施，保证建设工程建成后污染物达标排放和不对周围环境资源造成破坏，对于保护和改善环境资源具有重要作用。二、“三同时〞制度的内容“三同时〞制度适用范围“三同时〞制度适用于对环境有影响的建设工程，主要根据建设工程环境影响评价的结论加以确定。从工程的涉及行业看，主要包括工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等；从项目的类型看，主要包括根本建设工程、技术改造项目、区域开发建设工程、引进的建设工程、确有经济效益的综合利用工程、环保集中处理设施建设工程等；从工程建设类别看，主要包括新建工程、改建项目、扩建工程、技术改造工程等。“三同时〞制度中的环境保护设施包括防治环境污染设施、防治环境破坏设施、放射工作场所的放射防护设施。对三个主要环节的要求1.同时设计建设工程的初步设计，应当按照环境保护设计标准的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设工程环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。2.同时施工建设单位与施工单位应将环境资源保护工程纳入施工方案、建设进度，做好环境资源保护工程施工组织工作，保证环保设施施工所需要的资金、材料供应，落实环境行政主管部门对施工阶段的要求。在施工过程中应当保护施工现场周围的环境，防止环境污染和环境破坏。3同时投产使用建设工程建成后，建设单位必须按照《建设工程环境保护管理条例》〔1998年〕和《建设工程竣工环境保护验收管理方法》〔2001年〕的规定，履行验收手续，经批准后才可正式投入生产或使用管理机构及其职责在“三同时〞制度中，环境保护行政主管部门的主要职责如下：对建设工程初步设计中的环境保护篇章进行审查；对建设施工中的环境保护情况进行检查；对环境保护设施的竣工进行验收；对环境保护设施运转和使用情况进行监督检查；依法对“三同时〞制度的违反者，追究行政责任。水行政主管部门参加建设工程中的水土保持设施。建设工程主管部门负责：初步设计中环境保护篇章和环保设施竣工验收的预审；监督建设工程的设计与施工中的环境保护措施的落实；监督建设工程竣工验收后环境保护设施的正常运转。对违反“三同时〞制度规定，试生产建设工程配套建设的环境保护设施未与主体工程同时投入试运行的，由审批该建设工程环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令停止试生产，可以处以罚款。对违反“三同时〞制度规定，建设工程投入投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的，由审批该建设工程环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令限期办理环境保护设施竣工验收手续；逾期未办理的，责令停止试生产，可以处以罚款。对违反“三同时〞制度规定，建设工程需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设工程环境影响文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处以罚款第五节环境资源许可制度一、环境资源许可制度概述行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。环境资源许可是指国家有关环境资源管理机关，根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事某项对环境资源有影响的活动的行为。

行政许可证件有多种形式，主要是许可证、执照或者其他许可证书；资格证、资质证或者其他合格证书；行政机关的批准文件或者证明文件；法律、法规规定的其他行政许可证件。行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。环境资源许可证按其作用，可以分为三类：1防止环境污染许可证，如排污许可证，废物进口许可证，海洋倾废许可证，危险废物经营许可证，放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证等；2防止环境资源破坏许可证，如林木采伐许可证，特许猎捕证，捕捞许可证，驯养繁殖许可证，采矿许可证，取水许可证等；3综合环境保护许可证，如建设规划许可证等。其中，排污许可证是各国广泛使用的许可证件，较早实行排污许可证的国家有澳大利亚〔1970年〕、美国〔1972年〕等。目前我国已广泛采用许可证制度，于1987年开始在水污染防治领域实行排污许可证制度，自20世纪90年代以来逐步推行污染物排放控制和排污许可证制度。2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《行政许可法》，标志着我国的行政许可制度进入到一个新阶段。环境资源许可制度，又称环境资源许可证制度，是指有关环境资源行政许可的各种法律标准的总称，是环境资源行政许可活动的制度化和法定化。环境资源许可制度是国家为加强环境资源管理而采用的一种卓有成效的行政管理制度。它采用规范化的行政许可程序，既有利于管理机关了解环境资源和环境资源活动的实际状况从而实施有针对性的管理，又有利于社会公众进行监督，申请人也能在公开透明的条件下获得公正待遇。在国外，有人把环境资源法分为预防法和规章法两大类，许可制度是规章法的重要组成局部，被视为污染控制法的支柱。概括起来，环境资源许可证制度的重要作用主要表达在如下几个方面〔一〕有利于维护公民、法人和其他组织的合法环境资源权益，维护环境公共利益、人与人之间的社会秩序和人与自然之间的生态秩序。可以把影响环境资源的各种开发、建设、经营、排污活动纳入国家统一管理的轨道，并将其严格控制在法律规定的范围内。〔二〕有利于保障和监督环境资源行政机关有效实施环境资源行政管理，有利于主管机关及时掌握各方面情况，及时制止不当开发、生产和各种损害环境的活动，及时发现违法者，加强国家环境资源管理部门的监督检查，促使法律、法规的有效实施，使国家能够有效地进行环境资源管理。〔三〕有利于调动环境资源管理相对人保护环境资源的积极性，促使开发利用环境资源者加强环境资源管理，进行技术改造和工艺改造，推行清洁生产，节约资源，减少排污。〔四〕有利于群众参与环境资源管理，特别是对损害环境资源的活动的监督。二、环境资源许可制度的内容

行政认可制度的根本内容是明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限、监督检查和违反行政许可的法律责任。环境资源行政许可制度是我国行政许可制度的一个组成局部，除某些特殊和具体规定外，其内容与我国《行政许可法》规定的内容大致相同。(一)一般要求除行政许可的一般目的、任务外，环境资源行政许可的目的和任务还强调：合理、利用和保护、改善环境和自然资源，保护公民、法人和其他组织的环境权益，维护环境公共利益和人与自然之间的环境秩序，促进经济、社会和环境的协调开展。〔二〕许可程序环境资源许可制度是一项系统的行政管理活动标准，不同的许可证在管理程序上有所不同。行政许可的实施程序的一般包括申请、受理、审查、听证、决定、变更与延续、监督检查等主要阶段。以排污许可证为例，其管理程序主要包括以下阶段：〔1〕申请。由申请人向有关主管机关提出书面申请，并附有为审查所必需的各种材料。〔2〕审查。行政机关应当对申请人提交的材料进行审查。如发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。〔3〕决定。行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。主管机关经审查后作出颁发或拒发许可证的决定，同意发证时，应告知持证人的义务和限制条件；拒绝发证时，应说明拒发的理由。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。〔4〕期限。除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件。〔5〕听证。涉及公共环境利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。我国《行政许可法》第47条明确规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。〞〔6〕监督检查。主管机关要随时对持证人执行许可证的情况进行监督检查，可要求持证人提供有关资料，现场检查设备，监测排污情况，发布行政命令等。在情况发生变化或持证人的活动影响周围公众利益时，可以修改许可证中原来规定的条件。〔7〕处理。被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。如果持证人违反许可证规定的义务或限制条件，主管机关可以中止、撤消许可证，并对违法者追究法律责任。第六节环境资源税费制度一、环境资源税费制度概述环境资源税费，是环境资源税和环境资源费的合称，是指国家依法对排放污染物、开发利用环境资源者所征收的税或收取的费用。环境资源税，是指由国家税务部门依法向开发利用环境资源的单位或个人强制无偿地征收的一定财产，是国家取得财政收入的重要手段，主要有资源税、城市建设维护税、车船使用税、耕地占用税、消费税等；环境资源费，是指环境资源管理部门依法向开发利用环境资源的单位或个人征收的一定费用，主要有排污费、污水处理费、排水设施有偿使用费、生态环境补偿费、矿产资源补偿费筹。二、征收环境资源税制度征收环境资源税制度，是指国家为实现特定的环境资源保护目标，筹集环境资源保护资金，强化纳税人环境资源保护行动而征收的一系列税种以及采用的各种税收措施。由于税收本身的性质和职能，决定了其对环境污染及生态资源破坏这一典型的外部不经济性问题有直接、有效的调节作用。它能促使环境外部不经济性内部化，即由产生外部性影响的一方来承担消除影响的所有费用，以实现社会的公平。目前我国环境资源税的范围界定较窄，主要是指矿产资源税。如果从广义的环境资源税的概念出发，城市建设维护税、车船使用税、土地使用税、耕地占用税、土地增值税、林特产品税、水产品税等等也应属于其范畴。我国的环境资源税正处在改革和完善过程中，这里只介绍狭义的资源税，即1993年12月25日国务院发布的《资源税暂行条例》。该条例对资源税的纳税人、应税范围、税目、税额、减税免税条件等作出了比较具体的规定。〔1〕资源税的纳税人。纳税人为在我国境内开采矿产品的或者生产盐的单位和个人，也包括在我国境内的开采规定矿产品的外商投资企业、外国企业、中外合资企业和中外合作企业。〔2〕资源税的纳税范围。《资源税暂行条例》将资源税的征收范围限定于开采国家规定的矿产品和生产盐。国家规定的矿产品包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿。盐包括固体盐和液体盐。〔3〕资源税的税目和税额。《资源税暂行条例》所附的“资源税税目税额幅度表〞具体列出了资源税的税目和税额。〔4〕资源税的减征和免征。按规定有三种情形可以减征或者免征资源税：1开采原油过程中用于加热、修井的原油，免税；2纳税人开采或者生产应税产品过程中，因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减税或者免税；3国务院规定的其他减税、免税工程。纳税人的减税、免税工程，应当单独核算课税数量；未单独核算或者不能准确提供课税数量的，不予减税或者免税。三、征收环境资源费制度征收环境资源费制度，是指国家为保护环境资源和维护生态平衡，而向利用环境资源，排放污水、废气、固体废物、噪声、放射性污染物以及破坏生态环境者征收一定的排污费、环境赔偿费、资源补偿费等环境资源费的管理措施。其中排污收费制度是一项重要而影响广泛的环境资源费制度。根据该条例，目前我国排污收费制度的主要内容如下：征收排污费的对象和依据凡直接向环境排放污染物的单位和个体工商户〔以下简称排污者〕，应当依照该条例的规定缴纳排污费。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。排污者建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起，不再缴纳排污费。排污费的征收和使用排污者应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报排放污染物的种类、数量，并提供有关资料。负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，予以公告，并向排污者送达排污费缴纳通知单。排污者应当自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，到指定的商业银行缴纳排污费。排污者因有特殊困难不能按期缴纳排污费的，自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，可以向发出缴费通知单的环境保护行政主管部门申请缓缴排污费；环境保护行政主管部门应当自接到申请之日起7日内，作出书面决定；期满未作出决定的，视为同意。排污费的缓缴期限最长不超过3个月。违反排污收费制度的法分律责任违反排污收费制度的法律责任。违反排污收费制度，依法应承担相应的法律责任主要有：排污者以欺骗手段骗取批准减缴、免缴或者缓缴排污费的；环境保护专项资金使用者不按照批准的用途使用环境保护专项资金的；环境保护行政主管部门应当征收而未征收或者少征收排污费的；环