我国应急信息系统的管理现状与发展趋势

我国应急信息系统的管理现状与发展趋势

应急信息系统是构建整个应急体系的重要基础。经过多年的努力,我国防洪、地震、消防、等许多专业领域都建立了各自的应急信息管理和应急通讯系统,在各领域的应急救援工作中发挥了重要作用。但近年来我国发生的一系列重特大公共事件反映出我国应急管理方面存在的问题仍然十分突出。其原因主要是我国的应急体系一直是由政府各职能部门归口管理、分兵把守、自成体系,未建立起统一指挥、分级负责、互相协调的应急管理机制;信息系统的通信平台、数据接口、数据库结构、功能要求等缺乏统一标准,无法实现互联互通和共享资源;此外,有些应急信息系统由于平时缺乏信息积累、应急演练和日常维护,也致使应急信息系统在关键时刻往往难以发挥作用。一、应急管理—平时应急信息管理平时应急信息管理包括在预防阶段的基础数据管理、危险源管理、关键基础设施管理、监测监控信息管理和安全教育管理等;准备阶段的应急资源管理、应急预案管理、应急能力评估、应急演练信息管理和预测预警信息管理等。应急基础数据管理——采用数据库管理系统和地理信息系统相结合的方式，将与应急管理相关的各类基础数据和地理相关信息进行统一管理,为预测预报、指挥调度、辅助决策等提供基础信息支持。重大危险源管理——重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品,且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元(包括场所和设施)。为了预防重大、特大事故的发生,降低事故造成的损失,必须建立有效的重大危险源管理系统。为此,《安全生产法》规定,生产经营单位对重大危险源应当登记建档,进行定期检测、评估、监控,并制定应急预案,告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。关键基础设施管理—关键基础设施是对国家安全、经济运行、大众健康和人民生活具有显著重要性的基础设施和关键资源。关键基础设施出现事故或遭到破坏，将导致重、特大突发公共事件的发生。因此对关键基础设施进行识别、脆弱性评估、优先性排序,并采取监测监控和特别保护措施,是一项十分重要的应急管理工作。监测监控信息管理—对各类重大危险源、关键基础设施、灾害易发场所、各类致灾因素等进行监测监控,是预防灾害发生和降低灾害损失的重要措施。对监测监控系统进行管理,对监测信息进行采集、传输、存储、处理、分析、及时发布和采取控制措施,从而发挥监测监控系统的作用。应急资源管理——对各类应急资源进行标准化分类,并采用数据库系统进行管理,对应急资源的生产、储备、运输、流通等环节进行管理，对于掌握应急资源的状况、为应对突发公共事件提供资源保障。应急预案管理——应急预案是针对可能发生的突发公共事件及其影响和后果严重程度,为应急预防、准备、响应和恢复的各个方面所预先做出的详细安排,是开展及时、有序和有效事故应急救援工作的行动指南。我国的应急预案体系按照不同的责任主体分为国家总体应急预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案五个层次。安科院在“十五”期间开展了“城市突发重大事故应急预案及应急决策系统研究”专题研究。对于应急预案的结构提出了1+4的结构模式,即一个基本预案加上功能(职能)设置、特殊风险预案、应急标准化操作程序(SOPS)和保障支持系统四个分预案。并研究编写了预案编制指南。目前我国已初步形成了应急预案框架体系，但今后还应在预案的标准化操作程序(SOPS)和保障支持系统方面加大工作力度,并对预案的编制、演练、修改进行管理,采用电子预案和电子演练沙盘等技术,提高各类应急预案的可操作性和有效性。应急能力评估管理—应急能力建设是各级政府部门保障公共安全和处置突发事件的基础。对于各级政府部门应急能力的建设,目前国内还没有相关法规、标准等给予科学指导,也没有对各级政府部门应急能力进行科学评估的方法和程序。安科院通过国家“十五”滚动项目“城市突发重大事故风险控制与应急技术研究及试点”及国家自然科学基金项目“城市重大事故应急能力评估指标及评估方法研究”,构建了城市应急能力评估的指标体系(包括18个类别、63项属性、406个特性)、评估方法和程序,开发了应急能力评估管理软件系统,为各级政府部门应急能力的建设提供了科学依据和评价手段。预测预警信息管理对各类危险进行信息进行综合分析,建立风险预测分析模型,识别风险等级,并提前对可能的灾害发布预瞀信息，从而通过防灾措施和应急准备尽量减少灾害损失。二、应急指挥调度管理方面战时应急信息管理包括在响应阶段的接处警信息管理、联合指挥协调管理、现场信息采集与交互、应急资源调度管理、应急辅助决策支持、应急信息发布等;恢复阶段的灾情统计分析、受灾补助管理和应急救援案例管理等。接处警信息管理——对突发公共事件的接警和处警信息进行管理,为各级应急救援人员提供统一的事件信息;对接处警的过程进行记录，为后续调查分析提供原始数据。联合指挥协调管理——建立现场紧急事件管理系统(ICS),为事故管理人员、行动人员、计划人员、后勤保障人员和财务行政人员提供标准化的工作表格、信息支持、信息记录与交流手段。现场信息采集与交互—通过现场监测监控系统、传感器网络系统、救援人员手持式信息设备等，快速采集现场信息,为事件指挥人员提供实时现场信息和决策依据。应急资源调度管理—针对事件处理资源需求信息,根据应急资源管理系统所提供的各种应急资源信息，结合运输能力等情况,进行应急资源的优化调度和追踪管理。应急辅助决策支持—综合应用各类基础信息和事件信息,通过灾害后果模拟分析、人员疏散模拟分析、应急救援力量配置分析、应急预案查询等技术手段,提供紧急事件指挥决策方案,为事件指挥人员提供决策支持。安科院在“十五”期间开展了“城市突发重大事故应急预案及应急决策系统研究”专题研究,开发了针对事故灾难的应急辅助决策支持系统,并已在南宁、青岛等城市推广应用。该系统软件界面如图4所示。应急信息发布管理一一对于突发公共事件信息进行统一管理,并通过多种手段向受灾害影响人群提供及时准确的警报信息,向社会大众提供权威、一致的事件信息,是减少灾害损失、满足公众知情权和稳定社会情绪的重要手段。灾情统计分析管理——对灾害所造成的损失、应急资源的消耗情况等进行及时、准确的现场记录和灾后分析,对于灾后补偿、补助,制定防灾减灾措施等都有重要意义。受灾补助管理—对受灾民众、企事业单位和应急救援人员进行灾后补偿和补助管理,合理分配救灾资金和物质,并对救灾资金和物质的使用情况进行跟踪管理。应急救援案例管理——对每次突发公共事件的应急救援的过程信息、灾后分析报告、调查报告、经验教训总结等进行管理,为防灾减灾、应急预案评估和修订、应急能力评估等提供参考依据。三、应急信息系统面临的关键问题从上面对应急信息系统功能的分析可以看出,只有坚持平战结合,在平时加强各类基础信息的收集整理,危险源和关键基础设施的辨识、监测和保护,应急资源的储备和管理,应急预案的完善和演练、应急能力的建设和演练、应急信息系统的维护和完善，在战时才能充分利用信息、合理调配资源和快速进行指挥决策。在当前对我国的各类应急信息系统需要着重解决以下关键问题:1.系统分散问题。应急信息系统的各功能子系统由不同的部门、在不同的时间建设而成,无法进行系统集成。2.“信息孤岛”问题。即信息分散在不同的部门、单位和机构;应急信息没有统一的标准和格式，不能做到信息共享。3.系统不完善问题。有不少应急信息系统是在特定的突发公共事件背景下仓促上马建设的,事后没有能够进一步完善,有的甚至长期无人维护。4.应急信息缺乏问题。由于应急工作刚刚起步,对应急信息的定义、来源、加工整理、存储和应用都还没有统一认识,平时不积累、战时无信息。5.平战分离问题。我国目前的大多数信息系统都是服务于日常管理工作,为应急而建设的信息系统大多强调应急指挥调度、辅助决策支持等战时功能,造成平战分离。6.系统安全问题。系统的网络结构、数据库、信息流、应用系统和使用管理等方面,缺乏完善的安全机制和技术手段。7.标准化问题。应急信息系统的体系结构、数据库结构、接口、功能需求、信息平台、安全性等方面都还没有统一的标准和规范。四、建立标准化的应急信息平台1)加紧进行应急信息系统标准化研究应急信息系统建设如果没有统一的标准和规范,就很难实现信息的共享和系统的互联互通,也很难避免低水平重复建设。因此,应该结合信息技术、电子政务及其它应急标准化工作,尽快开展应急信息系统标准的研制工作,以标准化促进我国应急信息系统的建设。2)整合应急信息资源通过制定必要的法律、法规,明确应急信息分类、分级管理的责任主体;通过信息标准化、接口规范化,采用XML、中间件等技术实现应急信息的交流和共享。3)建立标准化的应急信息平台在应急信息系统标准和规范基础上,进一步规范信息系统的体系结构、软硬件平台、数据库结构、应用系统功能、安全保密机制,建立统一的系统建设程序和验收规范,指导应急信息系统的开发和建设,以实现应急信息系统的互联互通、信息共享,避免重复建设。4)建立标准化突发事件应急管理系统在突发公共事件应急管理过程中,往往涉及多个部门、多个地区的大量指挥人员、应急救援队伍和应急物质等,如何将这些宝贵的应急资源,快速有序地投入到应急救援行动中,就需要一套大家都熟悉的术语、组织结构、工作程序和行动计划等。为此有必要建立标准化的突发事件应急管理系统、多机构联合指挥机制、公众信息发布系统和应急资源分类和管理系统。5)建立应急能力评估机制通过制定客观、科学的评价指标，建立规范的评估体系,对各地区、各部门的应急能力进行定期评估，并把应急能力指标纳入各级政府和部门工作绩效的考核体系。通过应急能力评估可以找出存在的差距和问题,确定今后建设的重点。6)加强应急演练和效果评估应急演练是指来自多个部门