欧盟家庭友好政策的比较研究

欧盟家庭友好政策的比较研究

“家庭友好政策”是欧盟成员国在国家福利体系下通过措施改善人民生活，使资本主义制度更加稳定和合理。自20世纪80年代以来,低生育水平与女性的高就业水平越来越呈现两极分化的趋势。如何协调家庭生活与职业生活之间的矛盾以缓解父母双方的压力,并最终构建一个对家庭友好的社会就开始成为欧盟成员国乃至欧盟的一个重要的政策目标。(P33)欧盟成员国支持父母照料子女的努力主要体现在产假、亲职假和儿童照料服务等政策上。这些举措是福利国家制度发展到成熟阶段的产物,对我国建设社会主义和谐社会具有重大的借鉴作用。一、经济福利与公共福利的关系为在职父母设立某种特殊假期,这是长期以来所有欧盟成员国都普遍采用的家庭友好政策之一。因为较之提供特殊津贴的经济补偿或资助方式,设立假期以缓解家庭与职业矛盾的方式将极大地降低政策成本。而这对于福利需求与财政负担都逐渐攀升的欧洲福利国家而言,无疑具有极大的吸引力。对欧盟成员国的这种家庭政策措施进行历时性分析可以发现,其实施水平普遍提高。欧盟成员国对产计划的调整产假与亲职假都是为在职父母设计的专项政策。在欧盟成员国中,德国于1878年最早建立产假制度。到二战前夕,所有成员国都实行了某种形式的带薪产假。不过当时的产假时间大多仅有4—8周。(P51)到1975年,绝大多数成员国的产假时间都延长至10—20周之间。20世纪70年代以后女性就业率的进一步提高,强化了要求改革产假计划的舆论压力。绝大多数成员国顺应国内的改革呼声,对其产假计划进行了进一步的调整。15个欧盟成员国的产假时间从1975年的平均16周提高到1999年的24.1周。(P4)与产假计划相比,亲职假的实行历史较短。自20世纪70年代开始,某些较发达的欧盟成员国才实行了这一制度。不过,在欧盟1996年通过亲职假指令之前,除卢森堡、英国与爱尔兰外,其他所有成员国都颁布了详细的亲职假立法,规定假期长度从3.5个月至36个月不等。欧盟亲职假指令颁布后,所有成员国都必须在规定期限内完成亲职假指令的法律移植。按照要求,卢森堡、英国与爱尔兰在其历史上首次设立了至少3个月的亲职假。其他成员国的亲职假期限也有了不同程度的延长。法国和瑞典的延长幅度最大,分别从原来的13个月提高至36个月与34.2个月。刘欣,男,云南大学人文学院博士研究生,主要研究方向为社会史。亲职假的补贴在欧盟成员国中,德国于1883年第一个确立了产假补偿制度。截至20世纪初,欧盟其他成员国也相继实行了产假补偿制度。大多数成员国的补偿计划都是自愿性的,并且提供一次付清的津贴或统一费用的津贴。到1975年,除爱尔兰与英国以外,其他所有成员国都采取了与工资有关的津贴,其津贴金额也有所增加。除产假计划经历改革之外,成员国提供的亲职假计划也在发生着变化。在亲职假期间提供的津贴逐渐演化成以下四种类型:西班牙、希腊、葡萄牙、卢森堡、荷兰、英国和爱尔兰在亲职假期间不提供现金津贴;奥地利、比利时、德国与法国提供固定数额的现金,津贴数额从300欧到500欧不等;丹麦与意大利以生育前工资的一个固定比例为基数,在休假期间分别提供60%与30%的现金补偿;芬兰与瑞典在休假期间同时实行固定货币津贴与一定比例的工资补偿,它们提供的津贴支付最多。瑞典在假期的前12个月提供以前工资的80%,后6个月支付金额稍低的统一费用津贴。芬兰在假期的前6个月由国家筹资支付工人以前工资的70%,此后支付较低的统一费用津贴直至孩子3岁为止。总的看来,产假与亲职假期限较长的国家,其提供的工资补偿与现金津贴也较高;反之亦然。亲职假计划的覆盖家庭友好政策最初只是部分企业、部门、地区实行的服务于男性养家糊口模式的职业福利措施。在经过几十年的实践后,它逐渐形成针对全部就业人口的普及性特征,并由机构的临时性、不全面性的措施转变为国家的规制性举措,成为社会福利制度中的一个常设性项目。早期产假计划的覆盖范围非常有限:比利时、瑞典等国只把全国福利协会的成员视为产假计划的对象;希腊、卢森堡、荷兰等国的产假计划只针对雇佣劳动者(排除自我就业者);葡萄牙则只考虑工业与商业工人(排除农业工人)的需求。欧盟产假指令颁布后,这些资格限制被全部取消,所有怀孕、即将生产或处于哺乳期的女工都是“特殊风险人群”,都享有休产假、获得产假津贴以及工作保障的权利。与产假计划类似,早期亲职假计划的覆盖范围也较为有限。意大利仅有母亲有休假的权利;卢森堡仅将休假权赋予在公共部门或在签订集体协议的公司工作的父母;希腊则仅有公务员以及在超过100名雇员以上公司工作的工人有此权利。在欧盟的亲职假指令颁布后,这些限制或被完全取消,或放宽了条件:意大利将休假权利扩展至父亲,并且为了鼓励父亲休假,还规定假如父亲至少休3个月假期,假期总长度就会增加1个月;卢森堡取消了对休假权利的身份要求,只是在雇主的要求下,新增了假如工作可能因此中断,雇主可以推迟批准休假的规定;希腊将100名雇员的数量要求降低为50名,规定只有在少于50名雇员的商业公司工作的父母不能休假。(P53)公共儿童照料服务也经历了覆盖范围逐渐扩大的历程。在1984—1987年间,0—2岁孩子接受公共儿童照料服务的比例最高的是丹麦(48%),其次是芬兰与瑞典(均为32%)、比利时与法国(均为20%),德国与英国的比例最低,仅为2%。到了20世纪90年代,丹麦的比例提高至64%,其次分别是瑞典(48%)、荷兰(40%)、爱尔兰(38%)、英国(34%)、比利时(30%),德国的比例提高至10%,比例最低的国家是奥地利(4%)。与这一年龄段孩子接受公共儿童照料服务的整体比例一直不高的情况相比,3岁以上的学龄前孩子接受公共儿童照料服务的比例一直以来在所有国家都获得了较好的发展。到20世纪80年代中期,丹麦、法国、意大利与比利时,超过85%的孩子接受了公共儿童照料服务。英国的比例相对较低,为38%。到90年代,法国、卢森堡、比利时、意大利与丹麦的比例都超过了90%,比例最低的希腊也达到了46%。(P37)总的看来,所有欧盟成员国的学龄前孩子接受公共儿童照料服务的比例都有明显提高。同时,0—2岁儿童以及3岁以上的学龄前儿童使用公共儿童照料服务的比例差异发生了明显缩减,两极分化的态势有所减弱。从以上三方面的数据来看,成员国的家庭友好政策在整体水平上有所提升,其中有的国家提升幅度较大,这导致政策实施水平的绝对差距有所扩大;与此同时,原来水平较低的国家也提高了其实施水平,这使得政策实施水平的相对差距并未发生明显变化。二、社会性别结构的变迁:从强调就业到强调家庭关系的转变虽然欧盟成员国的家庭友好政策在具体实施条款和实施规则上还是存在明显差距,但与区域外的其他国家及地区相比,欧盟成员国家庭友好政策所具备的实施时间早、实施水平高、覆盖范围广等特征还是较为明显的。这种整体特性的发展使得其家庭友好政策的模式界限逐渐模糊。具体来说,根据各国对协调工作与家庭矛盾的不同认识,可以将其家庭友好政策划分为以下模式:第一种,以北欧国家为代表的妇女友好模式。妇女友好模式将就业与家庭生活视为相互补充、相互强化的两方面。其目的是致力于在社会经济生活的各个方面实现平等主义的结构:一方面促使妇女更充分地参与劳动力市场的活动,另一方面促使父亲承担更多的家庭责任。这种模式是鲜明的支持双职工家庭的体制,它将照料的责任从私人领域转移至公共领域,承认国家对孩子承担照料责任。与其他模式相比,这种模式的家庭政策水平最高,具备以下三个主要特征:广泛的政策条款、普遍的获得路径与管理的一致性。妇女友好模式的家庭政策不仅极大地降低了有孩子的家庭的贫困率,而且极大地改善了这些国家妇女的生活状况与社会地位。其中最明显的表现就是,与欧盟其他成员国相比,这些国家的妇女在劳动力市场的参与水平更高、在各种层面的选举中当选的代表比例更高、取得的决策地位更多。(P66)仅以瑞典为例,到1998年,妇女在地方、地区、中央、欧盟层面的选举中当选的代表比例高达40%—50%。(P160)第二种,以英国与爱尔兰为代表的自由劳动力市场导向模式。自由劳动力市场导向模式原本将职业与家庭生活视为相互分割的领域。但到了20世纪90年代,持续的超低生育率、日渐提高的妇女就业率以及欧盟的政策压力,开始激发英国与爱尔兰政府重新审视劳动力市场、家庭以及福利国家政策中的性别关系。这逐渐推动了其政府缺位、市场主导的家庭政策模式的转变。以英国为例,1997年工党政府上台执政后,为了促使妇女就业、消除儿童贫困、保持已就业父母的就业状态(P16),平衡工作与家庭生活就被列为重要的政治议程。工党政府承认,甚至在父母双方都从事全日制就业的情况下,母亲仍然承担了绝大部分的照料责任。因此若要提高母亲的就业水平,就需要男人承担起部分无薪的家务劳动。通过1999年开始实行的亲职假,英国政府为父亲与母亲提供了为期13周的无薪假期。虽然亲职假仍以家庭为单位,并且既未明确规定父亲的休假时间又不支付休假津贴,但与90年代前的情况相比,亲职假的首次制度化与法律化,无疑为淡化其政策中的性别隔离色彩发挥了积极的作用。尽管发生了重视协调就业与家庭关系的转变,但由于受到传统自由主义思想的影响,这种模式的实施水平还是较低,其主要特征是管理的市场化、资格的严格化与内容的贫乏化。第三种,以欧洲大陆国家为代表的三阶段模式。三阶段模式原本认为家庭与工作应该遵循以下的逻辑顺序:首先在建立家庭之前男女都从事全日制的就业;接着在建立家庭之后妇女离开劳动力市场;最后在生育孩子之后,尤其当孩子可以上学之后,妇女逐渐回到劳动力市场从事非全日制的工作。但到20世纪90年代以后,三阶段模式开始采纳斯堪的纳维亚体制的某些内容,实行了支持在职员工兼顾工作与家庭的措施。如,奥地利在1997年通过的亲职假法令规定,一部分亲职假必须以个人为单位,如果父亲休6个月的假期,那么津贴发放的期限可从原来的18个月延长至24个月。这种鼓励性措施增强了父亲通过休假参与儿童照料与家务料理的可能性,从而在一定程度上改变了妇女生育后就离开劳动力市场的惯例。尽管奥地利、德国、卢森堡与荷兰四国的家庭政策出现了支持家庭与工作协调的内容,但作为保守社团主义的福利国家,它们家庭政策的目标还是主要在于强化母亲作为家务料理者的传统角色。因此,其家庭友好政策的实施水平并不十分发达,其特征是实施水平较低、覆盖范围较广以及管理的集中化。第四种,以四个地中海国家为代表的家庭基础模式。家庭基础模式也曾将工作与家庭视为相互隔离的领域。只不过较之市场导向模式,家庭基础模式更强调传统家庭作为“福利的主要提供者”(P47),主张家庭应该在多样化劳动力市场与收入维持体制之间发挥积极的调节功能。(P21)但到20世纪90年代后,实行家庭基础模式的希腊、意大利、西班牙、葡萄牙等国的社会生活发生了日益明显的变化:扩大家庭体制转变为核心家庭体制,家庭内部明显的父权制特征转变为较平等的性别角色模式,妇女劳动力市场参与率稳步提高,个人主义价值观影响进一步深入。这些变化改变了这些国家以往强烈的家庭基础模式的家庭政策,使之逐渐将协调家庭与就业当作政策目标之一,开始提供儿童照料服务和实行产假与亲职假。尽管如此,受这些国家的经济发展水平和传统家庭思想的影响,其家庭政策的实施水平在欧盟成员国中位列最后。其模式特征是福利水平较低、性别隔离色彩浓厚、管理的分散化与集中化并存。虽然以上四种模式的家庭政策在实施水平上至今仍然存在一定差距,但与20世纪90年代之前相比,各国对协调家庭与工作矛盾的重视以及由产假与亲职假计划改革所带来的相关变化,推动了不同模式之间界限的模糊化。各国政策模式的性质以及优先项目出现了一些相似之处。比如,英国不再是完美的自由主义不干预模式的典型;德国开始远离以传统劳动力性别分割为基础的三阶段模式;地中海国家强调性别角色分工的家庭基础模式开始淡化。欧盟成员国家庭政策模式的趋近,为各国在欧盟层面就协调家庭与工作关系达成共识并让渡部分主权创造了有利的条件。三、工艺、政策与家庭之间的协调各成员国家庭友好政策水平的接近和模式界限的模糊,其根本原因在于政策运行的政治、经济与文化环境发生了重大变化。欧洲层面以及成员国层面的各种因素构成了成员国家庭友好政策的压力机制,共同造就了成员国家庭友好政策的具体形态。二战给欧洲造成了人力的损失、家庭的破裂、社会机制的破坏以及经济的重创。这需要政府承担起福利的责任,保障人民的基本需要,发展和组织经济生产。而在随之而起的东西方对峙中,社会主义阵营推行的全民保障计划,给西方国家造成了一定的福利竞争与压力。欧洲各国在致力于国内经济重建与秩序恢复的同时,逐渐感受到和平的地区环境,不仅有利于本国的经济政治建设,同时通过联合能获得与其他国家与地区相比较而言的竞争优势。与此同时,自70年代开始的以超低生育率、低死亡率、低(负)人口自然增长率等为主要特征的欧洲第二次人口转变引起了政治家们的广泛关注。(P58)人口结构的深度老龄化将导致熟练工人的严重缺乏,因此无论从数量上还是质量上不仅不能将妇女排除出劳动力市场,相反应该积极促使妇女融入劳动力市场。努力改善妇女在劳动力市场的地位,帮助妇女协调工作与家庭的矛盾,成为所有政策都应考虑的立场与视角。基于上述原因,为了促使成员国将鼓励男女协调职业、家庭与教育责任的措施具体化,欧盟在1992年3月31日发布关于儿童照料的建议(CouncilRecommendation92/241/EEC)。该建议认为成员国应该采取并且(或者)应该积极鼓励能促使男人与女人协调职业、家庭与孩子照料而引起的养育责任的各种创议。鉴于儿童照料建议的软法缺陷,再加上各成员国规定的假期水平差距较大而可能出现社会倾销的现象,为了避免这些问题的产生,1992年12月19日欧盟发布孕产妇保护指令(CouncilDirective92/85/EEC)。指令明确将怀孕、即将生产或处于哺乳期的女工视为特殊风险人群,因此成员国有义务提供措施以禁止或限制女工处于这样的危险之中:不应要求她们从事夜间工作;她们在分娩前后,有权连续休至少14周产假,其中至少2周为强制性质的产假;在产假期间,有权获得相当于病假工资的津贴;禁止因其怀孕、生产或哺乳而解雇她们。这项指令的目标是改善怀孕女工、即将生育女工或处于妊娠期间女工的安全与健康状况,保护家庭并促使家庭与职业生活的协调。由于欧盟颁布的指令都是采取“最小公分母”的方式,代表着最低标准并且仅为每个成员国提供一个宽泛的贯彻框架,因此,产假指令颁布之后,除芬兰与瑞典之外,各成员国的产假时间与产假津贴都并未发生明显变化。但由于指令提供的法律强制力,还是促使一些国家取消了对产假的休假资格限制,并且增加或强化了针对这些女工的工作保障条款。这有力地推动了各国家庭友好政策模式界限的模糊,为最终实现政策的趋同奠定了基础。此外,为了改变欧盟成员国在亲职假规定上的福利差距明显的状况,强化“协调”的方针,1996年6月3日欧盟颁布亲职假指令(CouncilDirective96/34/EEC),要求成员国确保雇主能够给予刚生育完孩子的父母以最低3个月的无薪假期;收养孩子的父母,直至其收养孩子8岁也享有同等的权利。指令还要求成员国在1998年6月2日前完成指令的移植,只有在“集体协议贯彻或其他特殊困难”时,才可以将移植截止日期最多延长一年。在指令颁布后,所有成员国都按照指令要求设立了最低3个月的亲职假。这使欧盟成员国在协调工作与家庭矛盾上都迈出了重要一步。除了这些行动以外,欧盟还着力强化共同体的组织与服务功能,通过采取共同行动、发布实施报告、组织成员国机构进行讨论、在欧盟层面上协调不同利益群体的关系等方式推动成员国政府落实共同体的法令。这样,欧盟以其超国家的