从耕者有其田到土地使用权分离中日农村土地产权制度比较分析

从耕者有其田到土地使用权分离中日农村土地产权制度比较分析

中国和日本是亚洲的一个国家。它有类似的文化传统和类似的人地资源。在二战结束后都进行了比较彻底的农地产权制度改革,当时都实现了耕者有其田,而且都以家庭为基本经营单位。但是经过几十年的发展,日本实现了农业和农村的现代化,而我国依然处于传统农业向现代农业转变的探索过程中。其中的原因是多方面的,本文拟从农地产权制度方面进行初步研究,以期能对我国农地产权制度的创新与完善有所助益。一、中日、中国和俄中两国农村产权制度的历史发展1、地所有制变革对农地产权的影响建国以来,我国农地产权制度经历了4次重大变革:第一次重大变革(1949年～1952年)是把封建土地所有制变革为农民土地所有制。这一土地产权制度实行的时间虽短,却使中国农村的土地产权关系发生了根本性的变化一一所有农民均获得了包括农地所有权、使用权等权能在内的全部土地产权,实现了“耕者有其田”,因此,广大农民生产热情空前高涨,农村经济迅速恢复发展,为社会主义革命和建设奠定了坚实的基础;第二次重大变革(1953年～1956年)是把农民土地所有制变革为农民私有、集体统一经营使用的土地产权制度(初级农业生产合作社)。这种土地产权制度,一方面承认农民拥有土地的所有权,并依此参加分红,因而可以调动农民的生产积极性;另一方面,土地使用权完全掌握在集体手里,由集体统一经营,难以适应农业生产的特点,又限制了农民生产积极性的发挥。而且这一土地产权制度规定,土地不能出租、买卖。因此,这样的农地产权制度安排不利于土地资源的合理流动和优化配置;第三次重大变革(1957年～1979年)是把农民私有、集体统一经营使用的土地产权制度改革为集体所有、统一经营使用的土地产权制度(高级农业生产合作社和人民公社)。各项土地权利的整体性和不可分性,即一个集体范围内的土地为集体全体成员共同占有,但是任何人都不能单独占有或声称拥有某部分土地的所有权是这一农地产权的基本特征。这种土地产权制度片面注重发挥集体力量和获得规模效应,忽视甚至限制农民个人及家庭的积极性,超越了当时农村生产力水平,造成了农村经济的长期缓慢发展;第四次重大变革是始于20世纪70年代末的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制是在坚持农村土地集体所有制的基础上,把农村土地的使用权交给农民,实现了农村土地所有权和使用权的分离。这一变革使生产者获得了其努力的边际报酬的全部份额,并将农业劳动的监督成本降低到零。因而在一定程度上克服了农业的外部性,调动了农民的积极性,其制度绩效举世瞩目。但是在20多年的运行中也暴露出了一些制度缺陷,对整个农业、农村经济的发展造成了一些负面影响,迫切需要进一步地创新完善。2、农地产权制度改革的结果战后日本农地产权制度的演变大体上经历了两个阶段:①农地产权流动的严格禁止阶段,这一阶段从战后一直持续到60年代初。二战结束后,日本政府就进行了农地产权制度改革,其改革的主要内容包括创设自耕农和改善租佃关系两个方面。创设自耕农就是将土地转移到实际耕作者手中,建立农民土地所有制,实现耕者有其田。改善租佃关系则是明确限定农地地租和租佃限定农地地租和租佃期限,保障佃耕权,改善租佃条件以扶持自耕农。农地产权制度改革完成后,期限,保障佃耕权,改善租佃条件以扶持自耕农。农地产权制度改革完成后,1952年日本政府制定了《农地法》。经过农地产权制度改革和《农地法》的严格限定,农地产权被严格界定在实际耕作者手中。这样的农地产权制度安排在战后经济的恢复时期有助于农村经济的迅速恢复和发展,但是随着农村经济的发展,这样的产权制度安排反而成为生产力进一步发展的障碍,因此,农地产权制度改革势在必行。②农地产权的市场化流动阶段,这一阶段从60年代开始一直到现在。从20世纪60年代初开始,日本政府逐步修改农地法,期望能够依靠市场机制推动农地产权的流动。1961年日本政府制定《农业基本法》提出农业结构政策,推动农地产权的流动;1970年修改《农地法》解除了对农户拥有的土地面积和农户之间租借、买卖土地的种种限制,允许农地产权通过市场进行租借、买卖;1975年启动了农地利用增进事业,农地租让部分地走向了市场化;1980年制定了《农地利用增进事业法》,设置了专门的机构组织管理农地产权的租借、买卖,使出租农地的农户能够放心的出租农地;1992年制定了《农业经营基础强化法》、《农业者年金基金法》、《租税特别措制法》,从财政、税制等方面为农地产权的流动创造适宜的社会环境,推进农地产权市场化流动;1999年制定了《新农业基本法》,在以往农地产权制度的基础上继续推进农地产权的市场化流动,鼓励农地产权向大规模经营农户集中;允许股份公司取得农地产权,参与农业经营。二、在比较中日农村制度发展的背景下1、国外农地产权的市场化流转①我国建国初期的土地改革和战后日本的农地改革都是一种强制性制度变迁,他们的改革对象都是严重阻碍生产力发展的极不公平的土地占有和土地收益分配制度,改革目标都是要形成“耕者有其田”的农地产权制度安排,以充分激励农民的生产积极性,推动农业发展。改革后都赋予了农民明晰完整的土地产权,因此,二者的制度绩效都非常显著,农业及农村经济恢复发展地很快。②两国都提倡农地产权的市场化流转。从20世纪60年代初开始,日本政府逐步修改1952年制定的《农地法》,启动了推动农地产权的市场化流动的进程。改革开放以来,尤其是1984年以后,我国政府开始提倡农地产权的市场化流转。例如1988年中国的宪法修正案把宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”各地为了克服现行农地产权制度的缺陷及其负面影响,促进农业和农村经济的持续发展,也根据各地的实际情况,进行了多种形式的实践探索,如“两田制”、转包、“四荒”地拍卖、股田制等。这些探索大都具有明晰产权,推进农地产权市场化流转的趋向。③都坚持农地的家庭经营。农地的家庭经营,适应农业生产特点,符合农民意愿。它能够在农业经营过程中形成了有效的激励和约束机制,降低监督成本,能够避免外部性,使农民的劳动投入与其劳动收益紧密地结合起来。古今中外的实践也证明,家庭经营是一种有效的农业经营形式,它既适应以手工劳动为主的传统农业,也适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力。因此,日本从农地改革以来,中国从改革开放以来,都坚持农地的家庭经营。④农户的经营规模狭小。在日本,尽管政府自60年代以来就一直提倡农地的规模经营,但是1公顷以下小规模农户占农户总数的70%,50%以上的农地集中在1.5公顷以下农户手中。而在中国,根据农业部农村固定观察点的追踪调查,1986年全国户均土地经营规模为0.61公顷,1990年下降为0.53公顷,1997年又下降为0.51公顷①。由于人口不断增加及农地流转市场发育滞后农户经营规模有不断变小的趋势,同样难以实现土地规模经营。2、农地产权的实践利用①农地所有权的性质及其稳定性不同。日本从农地产权制度改革以来,就一直坚持农地所有权的稳定,坚持农地的私有化,不轻易改变农地所有权制度。农民拥有相对稳定、完整的农地产权。我国则不同,1952年实现耕者有其田,建立农民土地所有制以后,开始了农业的社会主义改造,经过互助组、初级社、高级社和人民公社化运动,逐步把农民土地所有制变革为农民集体土地所有制,农民拥有的农地产权逐步被剥夺。改革开放以来,实行家庭联产承包责任制,在坚持农地集体所有的前提下,把农地使用权交给农民,农民开始成为农地的产权主体之一。②农地产权的配置方式不同。从上述的历史演变中可以看出,日本政府从60年代开始就逐步修改农地产权方面的法律法规,提倡、推动农地产权的市场化流转的。而中国政府在1988年之前一直严格禁止农地产权的市场化流转。农地产权的转移主要是通过行政性的调整来进行的。根据我们在2001年暑假期间组织山东农业大学经济管理学院的学生及实际工作者对山东省的部分市(区)的农地产权状况的调查,100%的村对土地承包关系进行过调整。调整过一次的占12.5%,二次的占22.2%,调整过三次的占30.6%,四次的占20.8%,五次以上的占13.9%,平均3.66次,最高的8次。在全村内统一调整土地的占64.1%,在村民小组范围内调整的占31%,只对那些需要调整的农户进行个别调整的占4.9%。我们的调查选择了山东省3个有一定代表性的市(区):经济上属发达地区的即墨市、一般地区的泰安市岱岳区和欠发达地区的聊城市作为研究对象,其中每市(区)随机抽样40户农户进行问卷调查。因此,这一调查结果具有一定的代表性。农地产权的配置方式的不同,导致农民所获得的农地产权的稳定性、明晰性不同,而这又进一步导致农民的农地利用方式不同。日本农民的农地产权是通过市场机制获得的,有契约和国家法律的保证,因此,他们所获得的农地产权就相对比较稳定、明晰,这样一方面他们对自己的农地利用有一个明确的预期;另一方面他们对农地的投资会通过市场得到补偿。因此。农民就愿意对土地进行长期投资。而在中国,农民的农地产权的获得或失去是由其户籍决定的,获得土地产权不用付费,失去也得不到补偿;而且他们所获得的农地产权还由于人口增加和耕地面积的变动,频繁的进行行政性调整,因此,中国农民的农地产权相比较而言稳定性较差,而且农民所获得了哪些农地产权,可以怎样利用土地都不明确。这样在农地利用上就存在着外部性,农民对土地的投资不到补偿,而对地力的损害则会留给下一位获得该地的农民。因此,他们对土地进行的是掠夺式经营。三、农地制度安排目前中国与日本的农村社会经济状况、农业发展阶段有不同,因此农地制度安排也应该有所不同。但是“它山之石,可以攻玉”,特别是考虑到中日两国的文化传统和人地资源状况的相近性,日本农业发展过程中对合理农地制度需求的经验和教训值得我国学习、借鉴。1、确立农民完整的农地产权①比较中日农地制度早期改革的成功,可以看出,稳定、明晰的土地产权制度有助于农业劳动者对其农地经营活动形成稳定、合理的预期,进而产生有效激励,调动其农地经营积极性;②从日本农地制度改革与农业成长的过程可以总结出,在农业占国民经济主导地位的经济发展阶段,产权明晰、完整的私有土地制度是最有利于农业发展的制度安排。在工业经济占国民经济主导地位的经济发展阶段,非农就业机会增加与土地资源的升值,农地私有制不再是最有利于农业发展的制度安排,尤其是社会进入可持续发展阶段追求农业的生态效益,农民从事农业生产的私人收益必然小于社会收益,因此可以考虑将农业生产的生态效益、社会效益等农业生产的外部性内部化,使农民获得相对完整的农地产权。就目前我国农地制度的改革与完善来说,一方面要赋予农民稳定、明晰的土地产权,使农民对其农地经营活动形成稳定、合理的预期,另一方面也要给予农民完整的农地产权,使农民得到其农地经营活动所应得到的全部收入。这样才会产生充分、有效的激励,从根本上调动农民的积极性,实现农业、农村经济的持续、稳定发展。2、农地产权的市场化流转,实现农地规模经营日本在推动农地流动,促进农地规模经营的过程中,一方面稳定农民已获得的农地产权,不轻易改变农地所有制度;另一方面逐步放松对农地流动的管制,实行农地流动的自由化、市场化,充分发挥市场机制在农地资源的配置中的作用;同时辅之以必要的财政、税收、金融等鼓励性措施,诱导农户放弃土地,使农地资源在市场机制的作用下,由低效率使用者向高效率使用者移动,实现农地规模经营。日本的实践表明,农地产权的稳定和农地产权的市场化流转,不仅可以实现农地的适度规模经营,使农地资源得到更有效率的配置、利用,而且可以充分体现农地的商品属性,使农民更珍惜土地,从而稳定并提高农民的土地利用预期,减少乃至杜绝短期化行为。因此目前中国应当借鉴日本的经验,制定并稳定适应农村经济长期发展的农村土地产权制度,同时尽快实现农地资源流动的市场化,以提高农地的配置和利用效率。3、日本采取的、沿边政策是农地规模经营发展的先导在市场经济条件下,农民是有限理性的生产者,政府是有限理性的宏观管理者。农民的有限理性需要政府的有限理性进行校正、诱导,而政府的有限理性则决定了政府制定的制度、政策必须适应生产力的发展,不断的修改、完善。例如,针对长期以来日本农民为追求个体效益最大化而农地进行兼业经营,阻碍农地规模经营形成的问题,日本政府除了倡导农地规模经营外,还制定了《农业者年金基金法》、《租税特别措制法》等政策措施,从制度、政策上降低农地规模经营的机会成本,进而诱导有限理性的农民的农地经营行为。目前,中国农民的农地经营活动中同样存在阻碍农地规模经营的兼业化问题,我国的理性政府应当借鉴日本的经验,制定具有前瞻性的农地制度,诱导农户的农地利用行为。