我国和西方发达国家政府投资项目决策比较分析

PAGE15目录TOC\o"1-3"\h\u4431.基本概念 1118971.1政府投资 1223151.2政府项目投资决策 1681.3政府投资项目决策系统特性 1193561.3.1整体性 1176861.3.2目的性 2306791.3.3关联性 2115141.3.4环境适应性 2257442.我国政府投资项目决策体系 2151722.1政府投资项目决策的主体 2305812.1.1政府行政代理 261232.1.2社会公众 3137232.1.3社会投资者 394102.2政府投资项目决策的程序 3282452.3政府投资项目决策的制度 4157332.3.1政府投资项目储备制度 4147772.3.2政府投资项目专家咨询制度 41162.3.3政府投资项目公示制度 4205762.3.4政府投资项目听证制度 4123392.3.5政府投资项目责任追究制度 4118182.3.6政府投资项目绩效评价制度 4305643.发达国家政府投资项目决策体系 5163903.1美国公共项目监管机构设置 5287033.2美国政府投资的决策程序 574373.2.1规划制定 533363.2.2方案甄选 634473.2.3项目审批 6156093.3美国政府投资决策特点 6302563.3.1项目决策由多部门共同参加 694113.3.2重视公民参与 6138463.3.3相对独立的内、外部机制 7266054.我国政府投资决策存在的问题及对策 7107914.1我国政府投资决策存在的问题 71734.1.1前期规划脱节，导致投资决策困难 7307624.1.2咨询成果质量不高，导致投资决策失误 7267364.1.3体制不善完，投资的民主化和科学化欠缺 8316434.2相关对策 875754.2.1科学制定各层次规划 8201834.2.2提高工程咨询从业人员素质 8144434.2.3加强项目的评估审查力度 8314614.2.4建立完善后评价制度 841704.2.5完善政府投资决策制度 9我国和西方发达国家政府投资项目决策比较分析本文从介绍中国政府投资项目决策机制和西方发达政府投资项目决策机制入手，比较分析中西政府投资决策的不同点，最后结合我国政府投资决策目前存在的问题，对如何改革我国政府投资决策使其更科学提出几点建议。1.基本概念1.1政府投资政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。一般而言，在市场经济条件下，政府投资的选择主要考虑弥补市场失效、维护市场配置和调节国民经济运行。政府投资项目是一项经济活动，也是一个资源配置的问题。1.2政府项目投资决策政府项目投资决策是指选择和决定政府投资行动方案的过程，需要对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证，同时对不同的建设方案进行技术和经济比较，最终做出判断和决定。正确的项目投资行动来，源于正确的项目投资决策。由此可见，与市场经济体制相适应的投资决策管理体制，是项目投资决策正确性的有力保证。一套科学、规范的决策程序是完善政府投资项目的决策机制的重中之重。1.3政府投资项目决策系统特性政府投资项目的决策过程是一个复杂的系统，系统是服从同一目的的若干个相互联系、相互依赖、相互作用的部分组成的整体，根据系统的职能，一般应具备的特性有：1.3.1整体性在进行政府投资项目的决策时,要从整个国家和地区的整体利益出发，从公共利益的角度出发，从宏观上去决策、配置与管理政府投资项目的立项、建设和运营。因此，有必要建立一套科学、民主、公开、透明的政府投资项目事前、事中、事后的监管体系。通过这一整套的监管体系达到完善决策程序的目的。1.3.2目的性政府投资项目以政府财政基本建设资金为投资主体,多是提供公共产品、非盈利性的、为社会大众所需的项目，也包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。因此，政府投资项目的决策系统要有明确的目的性。保证公共利益不受损害、国有资产不流失、投资规模适当。1.3.3关联性政府投资项目的决策系统实质上是为了完善政府的规划功能，根据规划的内部和外部条件变化的信息给系统施加作用进行相应的调整，对整个社会经济系统来说，其关联性表现在决策系统的内部控制和相互作用。因此，有必要建立政府投资项目的一整套决策追究制度,并在项目建设和运营中有一套严格的监管制度。1.3.4环境适应性在经济系统中，有许多无法事先预料的随机因素的干扰，如国际政治经济的突变、各种天灾人祸等，这就要求决策机制能根据市场的可控变量，如国民收入增长速度、投资总额的变动、通货膨胀率、投资结构等变动情况,及时修正各种经济参数，保证决策系统的运行始终处于最佳的轨道。我国政府投资项目决策体系完善的政府投资项目决策体系由决策主体、决策程序、决策方法和决策制度构成。2.1政府投资项目决策的主体2.1.1政府行政代理在政府投资项目中，行政代理对政府投资项目的决策、投资控制、全过程管理等各方面都产生了重要影响。根据公共选择理论，政府代理同样有自己的利益和私心，他们不过是接受社会公众的权利委托实行政府行政操作。在不影响公众利益的前提下维护自己的身份和利益。正是由于行政代理的特殊身份，他们在政府投资项目中受到行政授权和公众利益的权力委托，构成了政府投资决策中的首要决策主体。选择在理性决策的基础上追求个人利益和公众收益。2.1.2社会公众根据委托代理理论，社会公众和政府之间实质上存在一种委托代理关系，虽然政府具有最终的决策权力，但这种权力来自于社会公众的权力委托，随着社会民主化、市场化的程度逐渐加深，政府投资项目的决策权需要更多地运用公共权力，社会公众和政府相互受到彼此意愿的影响。如果政府投资项目不能够得到社会公众的广泛认可，就不能算是一个成功的项目。社会公众的意见影响着政府的决策。从这个角度讲，社会公众作为纳税人有权利作出公共选择，他们的选择最终影响政府投资项目的决策。2.1.3社会投资者社会投资者是除政府以外的政府投资决策的支持者，是追求利润最大化的个体或组织。社会投资者通过向政府投资项目注入资金、参与项目的设计建设、运营等部分或全部环节，获得期望的利润。理论上社会投资者与政府部门应处于平等的民事地位，二者在同一项目上规定各自承担的责任、义务范围和各自享有的权利。就目前我国政府投资决策状况来看政府占据着决策主体的核心地位，社会投资者和公众的决策权力尚未有效行使。2.2政府投资项目决策的程序编制合理规划、项目建议书项目实施中的监管评价和目后评价列入年度项目投资计划列入政府投资项目储备、项目初步设计计政府对可行性研究报告进行审批可行性研究报告的论证评估编制可行性研究报告政府对项目建议书进行审批项目建议书的论证评估我国政府投资项目实行政府审批制度，大体上遵循“由建设单位申报、政府相关部门审查、最后政府决定”的决策程序。编制合理规划、项目建议书项目实施中的监管评价和目后评价列入年度项目投资计划列入政府投资项目储备、项目初步设计计政府对可行性研究报告进行审批可行性研究报告的论证评估编制可行性研究报告政府对项目建议书进行审批项目建议书的论证评估2.3政府投资项目决策的制度2.3.1政府投资项目储备制度项目立项前要按照城乡规划及经济社会发展需要，根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划等建设规划，编制项目建议书和可行性研究报告后，经发展和改革部门组织的专家评估论证，列入政府投资项目储备库，政府投资项目的建设将从项目储备库中进行选择，从制度上限制政府投资项目决策的轻率性和投资的盲目性。2.3.2政府投资项目专家咨询制度通过立法建立专家咨询制度，重新界定专家在政府投资项目决策中的角色、加大力度保障专家的中立性，充实其参与权，保障专家的话语权，形成专家的参与权与政府决策权之间的制衡结构、强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。2.3.3政府投资项目公示制度公示制度赋予利害关系人参与表示意见的机会，公众协商合作为决策的合法性及公正性提供外在的监督力量，这一制度的建设为均衡公共利益奠定了牢固的基础。2.3.4政府投资项目听证制度实行听证制度是为了对政府投资项目进行社会监督，避免重大投资决策失误，对涉及公共利益、资源、环境、公众安全等方面的项目的各方利益进行协调，发现决策中存在的问题，避免项目后期管理各方产生纷争，并能保证投资决策的科学可靠。2.3.5政府投资项目责任追究制度责任追究制度是一个改善和优化政府投资项目管理的杠杆，政府可以依据有关法律法规或合同约定，促进政府投资决策的均衡作用并从法律上规范和约束政府决策的行为，强化行政领导决策的责任意识，提高政府决策者的责任心和决策效率。2.3.6政府投资项目绩效评价制度绩效评价制度是社会对政府部门因决策不科学或决策失误造成的投资失效等问题实行有效监督，目的是促进项目资金合理有效的使用，使项目的预期效果达到公共服务目标，加强对政府权力的制约。发达国家政府投资项目决策体系在发达国家，政府对公共项目和非公共项目采取的监管方式有所不同。在投资监管活动中，政府扮演的角色是双重的：一是作为宏观监管者，政府在宏观层面上通过制定相关的法律法规和标准，规范投资主体行为，引导社会资本投向；二是作为公共项目投资主体，又需要直接参与投资活动。市场经济国家在实践中建立了一整套公共项目决策体系——设立专门监管机构、发布完整的公共规划、制定严格的决策程序与规则。接下来，我们以美国为例，来看看发达国家政府投资决策体系是什么样的。3.1美国公共项目监管机构设置美国公共项目监管机构的设置是和各级政府在公共项目运行中的具体职责想对应的。美国联邦政府主要负责宏观层次的监管，指定在全国范围内实行的法律法规、发展规划，负责对联邦政府投资的项目实施直接监管。美国联邦政府投资主要涉及住宅及城市规划、农业设施、水利设施、军事及国防设施、交通设施等方面。根据事权划分原则，地方政府负责行政区域内的规则制定和地方政府投资项目的具体监管。美国各州以及地方政府的公共管理体制大体相同，即少数几个专业部门对本级政府的公共项目进行专业的管理。3.2美国政府投资的决策程序美国及各州制定了严密的政府投资项目决策程序和实施程序，在联邦政府投资项目的决策和实施过程中，最终用户部门以及管理与预算办公室、国会、财政部都要以不同的方式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，管理与预算办公室要对项目的预算进行审定。预算还需经国会批准后才可继续执行，财政部负责工程建设资金的集中支付。联邦和各州的政府投资工程的决策和实施程序不尽相同，但一般都要经历下列过程：在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查；在项目的实施阶段，则由项目的执行机关严格按照规定程序以及有关合同对项目进行严格的管理。3.2.1规划制定联邦交通部实施的大都市交通项目计划，目的是通过新建城市间高速公路、市区道路来改善各州城市连片地区的交通状况，联邦政府每年为此支付约5亿美元。按要求，各城市的大都市交通规划机构（MPO）应制定出本地区大都市交通发展20年长期规划和5年项目滚动更新计划，经本地政府和议会批准后报联邦交通部。在规划编制中，既要考虑内外交通方式的衔接，又要考虑项目建设对城市用地和环境的影响。论证时还要确保广泛的参与性，除地方政府和主要交通机构要达成共识外，还要广泛征询市民、各利益集团对交通规划方案的意见。3.2.2方案甄选本地政府根据确定的5年项目滚动计划，确定具体项目的优先建设次序，同时拟定单个项目建设方案。建设方案需考虑的因素包括政治、经济、环保、公众利益、工程技术及可持续发展等，还要有合理而充分的造价信息。这项工作非常具体，有的项目甚至有上百个备选方案。在方案甄选过程中，同样要征求多方意见。3.2.3项目审批美国政府投资项目确定实施前要经过非常严格的审批程序。如纽约州大都市交通项目初步确定实施后，要经过财政部门初审、市长复核，最后提交市议会召开听证会，以表决的形式决定，社区居民可以自由参加旁听，发表意见。3.3美国政府投资决策特点3.3.1项目决策由多部门共同参加联邦和各州的政府投资项目的决策及实施程序不尽相同，但一般均具有以下特点，即在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查；在项目的实施阶段，则由项目的执行机关严格按照规定程序和有关合同对项目进行严格管理。以美国总务管理局的项目运行过程为例，一个大型项目的设计和建设直至交付使用，约需经过以下四个阶段：１．区域规划。总务管理局房地产开发办公室的每个地区办公室都有自己的区域规划，以明确自己的投资战略，总务管理局总部的投资管理办公室在此基础上每年对循环滚动的５年计划进行更新。２．计划任务书发展研究。计划实施的项目将从区域规划中挑选出来以便进一步深入研究，即总务管理局做出决定，批准某一项目，并向管理和预算办公室和国会提出所需投资额度。３．项目审定。管理和预算办公室对总务管理局的预算申请的构成部分进行检查并上报国会，国会审定项目，并且在联邦预算中安排适当的资金。４．项目管理。总务管理局房地产开发办公室组织成立一个项目小组，该小组由建筑师、工程师、建设经理、总务管理局的客户或租户、房地产开发专业人士等组成，负责对工程自始至终地进行集权化的管理，并承担责任。3.3.2重视公民参与在规划和计划阶段，无论是联邦还是州和地方政府项目管理部门，都要将相关的文件通过网络等媒体向社会公布，并举行听证会，广泛征求相关利益团体和市民意见，发挥民众在政府规划和项目决策方面的积极作用。如在一个具体承担项目策划的州和地方运输部的网站上，就会有正在征求意见的运输发展中长期计划文件草案，有拟建项目资料、专门委员会开会的时间、举行听证会的时间。3.3.3相对独立的内、外部机制为防止政府投资项目实施中的腐败行为，保证投资效果，美国政府建立有相应的监督机制。在内部监督方面，每个负责政府投资项目的行政机关内部都设有独立于工程管理部门的监督部门，对其在招投标等环节的行为进行监督。对联邦政府投资项目管理部门实施外部监督的主要任务由美国国会的总会计师事务所下属的总审计署办公室承担，它有权对行政机关的投资计划进行评估，可以接触所有政府文件，就政府机关的支出提出建议，可以对项目进行审计。政府投资项目的建设情况应定期向社会公告，听取公众意见，接受舆论监督。我国政府投资决策存在的问题及对策4.1我国政府投资决策存在的问题与美国政府投资决策机制相比，我国的项目决策还存在一些问题，如有相当一部分决策是少数领导拍板，参与项目评估的是极少数人，政府机构对项目审查的过程不透明，也容易失误；二是对项目审批过程和执行结果不对社会公开，接受社会监督。目前我们仅仅是将审批结果向社会公开，告知信息也不够充分。因此，应尝试将国家拟支持的项目公开向社会招标的做法，由各地方、企业通过公开招标争取项目，中标后，在项目实施时，要接受政府、公众的监督，还可以避免目前假申报、假项目过多的现象。具体有以下几方面：4.1.1前期规划脱节，导致投资决策困难政府投资项目是在发展规划的指引下实施的。如果城市的规划缺乏连续性，往往直接影响具体项目作用的发挥。在规划中，政府应在充分分析现状的前提下科学预测未来情况，制定出短期、中期和长期的发展规划。如果方案的制定者本身因缺乏系统性眼光或前瞻性不够，就极容易导致政策“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏系统性与连贯性。此外，我国也存在部分决策者不尊重规划或者随意按照长官意志来修改规划的现象，城市规划随领导的更替而不断修订，灵活性有余而原则性不强。4.1.2咨询成果质量不高，导致投资决策失误我国的工程咨询业是从80年代中期开始形成的，至今才不过二十多年的时间，对比国外无论是人员素质还是咨询公司实力都存在相当大的差距。由于目前我国工程咨询等投资中介机构仍未实现与相应的政府行业管理部门脱钩，尚未真正成为独立的市场经营主体，这也使得工程咨询等投资中介机构提供服务的公正性、科学性大打折扣。在实践中由于工程咨询等投资中介服务机构改革不到位，隶属于不同行业部门和地方政府的工程咨询等投资中介机构往往依赖行政权力垄断各自行业和区域的中介服务市场，排斥其他行业和地区的工程咨询机构参与竞争，人为地造成了市场分割，也降低了市场配置资源的效率。另外，由于从业人员素质参差不齐，前期咨询收费较低（不到工程造价的1%），而且还存在挂靠经营等现象，实际用于调查研究等直接关系到咨询成果质量的投入更低，这也造成了咨询成果的质量不高，从而导致投资决策的依据不充分，造成投资失误。4.1.3体制不善完，投资的民主化和科学化欠缺改革开放后，我国在引入程咨询和项目评估理念、提高政府投资决策的科学化和民主化方面取得了很大成就，例如规定所有投资项目在审批决策前必须先经过有关工程咨询机构的评估等。但从总体看，目前很多政府投资项目的工程咨询评估往往流于形式，专家意见得不到实质性的尊重，行政首长干预项目决策的现象依然大量存在，项目决策的“一言堂”现象或“首长工程”在实践中难以完全杜绝，项目决策的民主化和科学化仍然有待进一步提高。4.2相关对策4.2.1科学制定各层次规划城市总体规划、专项规划等组成了一套完整的规划体系，各个层次相互衔接。总体规划是确定一个城市的性质、规模、发展方向以及制订城市中各类建设的总体布局的全面环境安排的城市规划，它还包括选定规划定额指标，制订城市远、近期目标及其实施步骤和措施等工作。编制规划时要有战略思维和长远眼光，对主要活动在时间和空间上进行前瞻性部署和展望，通过深入调查研究，科学合理的制定各层次规划。4.2.2提高工程咨询从业人员素质工程咨询业是高智力服务、实践性很强的知识密集型第三产业，因此，咨询工程师的素质十分重要。工程咨询从业人员不仅需要通晓工程技术、工程经济与管理知识，还要掌握金融、法律、房地产、计算机信息等相关专业知识，具有经济分析、预测未来、项目管理的能力。目前，工程咨询从业人员素质参差不齐，难以满足当前国民经济高速发展的要求。这种情况的结果是咨询成果粗制滥造，不能客观真实地反映项目的实际情况，影响项