农地流转制度变迁与治理

农地流转制度变迁与治理

吴昊◎著

新华出版社

图书在版编目（CIP）数据

农地流转制度变迁与治理/吴昊著.

北京:新华出版社,2022.6

ISBN978-7-5166-6315-8

Ⅰ.①农…Ⅱ.①吴…Ⅲ.①农业用地－土地流转－

土地制度－研究－中国Ⅳ.①F321.1

中国版本图书馆CIP数据核字(2022)第114033号

农地流转制度变迁与治理

作者:吴昊

责任编辑：董朝合封面设计：白白古拉其

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成品尺寸：170mm×240mm

印张：13.75字数：306千字

版次：2022年6月第一版印次：2022年6月第一次印刷

书号：ISBN978-7-5166-6315-8

定价：50.00元

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前言

制度对治理产生重要影响，而制度变迁则会导致治理转型。那么制度变迁

是如何型塑基层治理的？制度变迁影响基层治理模式的内在机制如何？本书在历

史制度主义的分析范式下，利用产权政治学的理论资源，综合政治学、法学、经

济学、管理学和社会学等学科的相关研究成果，构建了“制度—行动”的综合性

分析框架，以湖北省公安县近三十年以来的农地流转及其纠纷治理实践为研究对

象，分析农村及农地制度变迁如何型塑农地流转纠纷的治理模式，并进一步探究

制度变迁对基层及国家治理的型塑作用及其内在机制。

本书的研究表明：首先，制度、利益、主体与农地流转纠纷治理模式具有

强关联性。表现为制度的变迁会导致利益的变化，而利益的变化将会促进参与主

体的改变。基于利益高低和主体多寡的差异，农地流转纠纷可分为低利益—单一

主体的简单纠纷和高利益—多元主体的复杂纠纷等理想类型。而简单纠纷对应自

主治理模式，复杂纠纷则对应多元协同治理模式。从简单纠纷到复杂纠纷的连续

统，对应从自主治理到协同治理的连续统，其趋势表现为纠纷复杂化则治理模式

协同化。

其次，不同制度时期农地流转纠纷治理模式具有差异性。具体来说，农民

进城、税费负担时期，农地经济价值较小，农地流转多是农户与农户之间的代耕

代种模式，农地流转纠纷则是低利益—单一主体的简单纠纷，其对应的治理模式

是农户的自主治理，是一种自治模式。税费改革、农业补贴时期，农地经济价值

补助恢复，农地流转基本停滞，农地流转纠纷主要以历史遗留问题为主，对应的

纠纷模式是中等利益—村两委介入的较简单纠纷，其对应的治理模式是村委调解

治理模式，是一种村治模式。农地确权、三权分置时期，农地经济价值提升，农

地流转被激活，这一时期农地流转模式以“农户—土地股份合作社—新型规模经

营主体”模式为主，农地流转纠纷则是高利益—多元主体的复杂纠纷，对应的治

理模式是多主体共同参与的复合治理模式，是一种共治模式。

最后，农村及农地制度变迁对农地流转纠纷治理产生较强的型塑作用。其

具体机制是，我国经济的发展和社会的进步促使农村及农地制度发生了从汲取到

给予的转型，而制度的变迁促使农地价值增长。利益巨大的农村土地吸引多元化

的主体参与到农地流转中，并导致了高利益、多主体的复杂化的农地流转纠纷。

农地流转纠纷的复杂化促使农地流转纠纷治理从单一化的自治模式向复合化的协

同模式转型。

目录

第一章导论…⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1

一、提出问题……………………2

二、文献回顾……………………4

（一）农地流转纠纷类型与特征……………5

（二）农地流转纠纷的发生原因……………7

（三）农地流转纠纷的治理机制…………11

（四）文献述评……………13

三、研究方法……………………14

四、案例说明……………………16

五、研究思路……………………19

六、本书结构……………………22

第二章理论基础：“制度—行动”与农地流转纠纷治理…⋯⋯⋯⋯24

一、基于“制度—行动”的一般性分析框架…………………24

（一）制度的三种视角……………………24

（二）不同视角下制度与行动的关系……25

（三）制度、利益、行动者与行为策略…………………26

二、“制度—行动”视角下的农地流转纠纷治理……………27

（一）农村土地制度变迁的过程与特征…………………27

（二）制度变迁对于土地价值的影响……28

（三）农地流转中的单一主体和多元主体………………29

1

农地流转制度变迁与治理

三、分析框架：制度、利益、主体与农地流转纠纷治理行为………………30

（一）农地流转纠纷治理模式中的制度、利益与主体…30

（二）制度、利益、主体与农地流转纠纷治理模式……32

第三章农民进城、土地价值弱化与农地流转纠纷的自主治理…⋯⋯35

一、改革开放后的农民进城与农村土地抛荒…………………35

（一）土地制度“黏性”的稀释与务工潮的兴起………36

（二）农民偏好转变与抛荒行为的增加…………………38

二、农民的税费负担与农村土地价值降低……40

（一）税负改革的探索与农民负担的加重………………41

（二）生产成本的上升与土地价值的下降………………42

三、以土地流出为主的农地流转状况…………43

（一）基于关系网络的土地流转…………44

（二）非正式的土地流转制度……………47

（三）低经济效益的土地流转……………52

四、低价值下农地流转纠纷的自主治理………54

（一）涉及关系单一的流转纠纷…………55

（二）参与主体单一的治理过程…………58

（三）运用单一规则的治理方式…………61

五、小结…………63

第四章税费改革、土地价值恢复与农地流转纠纷的村委治理…⋯⋯65

一、取消农业税和农地补贴政策的实施………65

（一）农税制度转型与农民经济负担的减轻……………66

（二）农地动态调整与农民种地意愿的“复归”………68

二、土地价值的恢复与农地流转的停滞………71

2

目录

（一）政策激励与土地价值恢复…………72

（二）价值恢复与流转关系变迁…………74

（三）关系变迁与农地流转停滞…………76

三、以遗留问题为主的农地纠纷状况…………79

（一）因荒地转包而引发的纠纷…………80

（二）因契约模糊而引发的纠纷…………82

（三）因集中经营而引发的纠纷…………85

四、以村委会为主体的纠纷调处模式…………88

（一）利益关系复杂化诱发治理主体变更………………88

（二）流转规则多元化促使治理方式变迁………………91

（三）矛盾冲突尖锐化带动治理过程变革………………94

五、小结…………96

第五章三权分置、土地价值提升与农地流转纠纷的复合治理…⋯⋯98

一、三权分置与土地经济价值的增长…………98

（一）三权分置下的农地市场化流转机遇………………99

（二）资本下乡、土地升值与农地流转激活……………99

二、农地流转激活与规模经营主体的兴起……102

（一）新型规模经营主体的兴起…………102

（二）农地流转的基本模式………………122

三、规模流转经营下的农地纠纷状况…………138

（一）产权确认纠纷………139

（二）参与/退出纠纷……………………140

（三）合同履行纠纷………144

四、农地流转纠纷的多元复合治理模式………146

3

农地流转制度变迁与治理

（一）农户的行动策略……………………146

（二）规模经营主体的行动策略…………150

（三）村两委的治理策略…………………155

（四）地方及基层政府的治理策略………161

五、小结…………170

第六章总结与讨论…⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯173

一、不同制度时期农地流转纠纷的主要治理模式……………173

二、制度变迁型塑农地流转纠纷治理的运行机制……………176

三、破解我国农地流转纠纷治理难题的政策启示……………178

四、研究局限与不足……………180

攻读博士期间发表的论文及科研成果⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯182

致谢…⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯183

参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯185

附录A基础访谈提纲…⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯201

附录B访谈信息对照表…⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯207

4

第一章导论

a

农地有序流转对于落实国家土地政策、促进土地规模经营、提升土地经济

价值具有重要意义，而农地流转纠纷治理就是促使农地流转从无序到有序的过

b

程。制度主义视角认为制度型塑人们的互动关系，制度变迁则导致人们行为的

c

变化。自改革开放以来，国家对于农地流转的政策态度也发生了从禁止、允许、

倡导到鼓励的变化。在不同的农村土地及乡村治理制度下，农民的土地流转行为

模式和特征不同。不同的土地流转实践中，可能产生的农地流转纠纷也存在差异，

公共主体对于农地流转纠纷的治理模式及其绩效也是不同的。那么，农村政策和

农地制度变迁如何型塑农地流转纠纷治理？

农村政策和农地制度的变化本质上就是国家介入下农地产权的调整与变化，

而农地流转纠纷治理则是乡村治理的重要内容。本书研究的核心议题制度变迁视

角下的农地流转纠纷治理可以纳入到核心议题。

本书研究需要立足于产权政治学的理论资源和分析框架。而我国的农地制

度变迁与农地流转纠纷治理实践也为产权与治理研究提供了重要的研究素材。基

于以上分析，本书将基于产权政治学的理论资源和历史制度主义的分析范式，对

制度变迁下的农地流转纠纷治理问题进行研究，力争基于中国事实，讲好中国故

事，丰富产权政治学的中国理论。

a《中华人民共和国民法典（物权编）》规定，“土地经营权的流转指土地承包经营权人可以自主决

定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法（2018

修正）》规定，“土地经营权流转包括出租（转包）、入股或其他方式，但不包括互换和转让。”本文中

农地流转的概念则依据以往研究惯例采取泛指的视角，既包括出租、转包、入股，也包括互换及转让；即

可以是涉及租金的高利益流转，也可以是只涉及人情关系的低利益流转；既可以是具有文本合同的正式的

流转，也可以是口头约定的非正式流转。本文对农地流转概念的界定符合自包产到户以来的农村土地流转

实践。

b道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英译.上海:上海三联书店,1994.

cPeterA.Hall,RosemaryC.R.Taylor.PoliticalScienceandtheThreeNewInstitutionalisms[J].Political

Studies,1996,44(5).

1

农地流转制度变迁与治理

一、提出问题

产权与治理是产权政治学的核心议题，包含着产权的政治后果和产权的政

治表现两个基本面向。前者主要关注于产权对于权力结构和治理模式的塑造，而

后者则重点关注国家权力和政治结构对于产权制度的决定性影响。本书旨在研究

制度变迁对于农地流转纠纷治理的型塑，首先，农地产权制度变迁是由于国家的

介入和塑造而成的，这是属于政治的产权表现的范畴；其次，农地和农村制度变

迁后对于农地流转纠纷治理模式和机制的影响，则是属于产权的政治后果的研究

范畴。本书着重分析产权的政治后果，即制度变迁对治理模式影响的内在机制和

逻辑。我们需要将本书研究问题带回产权政治学的基本框架内，进一步明确本书

的问题意识。产权政治学中对于产权模式与治理机制的相关研究主要包括三条

主要路径：私有产权及其治理机制、国有产权及其治理机制和公共产权及其治

理机制。

私有产权及其治理机制。以诺斯为代表的制度主义学者强调私有产权界定

的重要作用，它是西方国家形成的基础性制度。诺斯和托马斯认为为了节约交易

成本，需要界定产权、保护产权，而保护产权需要制度，制度的建立则需要国家。

在《经济史中的结构与变迁》中，诺斯进一步集中地研究产权与国家的关系。诺

斯的“产权—制度—国家（治理）”路径持有一种效率论的观点，认为清晰的私

人产权界定能够节约交易成本，进而实现最大效率。而国家构建和保护的市场机

制及契约机制是私有产权的有效治理机制。

国有产权及其治理机制。国有产权又可以称为国家财产权，国家财产权是

a

指国家作为权利主体所享有的财产利益的总和，它是财产权的特殊权利，蕴含

着丰富内容的综合性权利，兼具公权与私权的内涵，不仅是国家政治权力之根，

b

也是国家经济自由和秩序之源。从广义而言，国家财产权是国家对其归属财产

c

享有各种权利的统称，它不是单一财产权，而是一项权利束。与国有产权类似

的概念，还有国家产权。在中国，国有产权主要体现为国有企业，国有企业的治

a马俊驹,王彦.公有制下国家所有权制度的变革和完善[J].社会科学研究,2015(04):87-94.

b鲍家志.国家财产权在中国民法典中的地位——论中国民法典财产权总则篇的设置[J].社会科学

家,2016(05):100-104.

c鲍家志.国家财产权二元立法构造——国家财产权入“典”论要[J].河北法学,2019,37(06):62-72.

2

第一章导论

理能够有效体现出国有产权的治理机制。在实际经济运行中，国有企业的国家所

有制变成了政府所有制，由政府代理国家占有和行使国有产权。国有企业的委托

代理链变为所有者（抽象的全体人民）—政府—经营者，其中，政府这一环节又

具体地由中央各部委、国有资产管理部门、地方政府各职能部门等构成。总结起

来，国有产权的治理机制实质上是依托政府科层组织体系的行政治理模式，通过

等级制、命令制等方式实施治理。

公共产权及其治理机制。在公共产权问题研究中，奥斯特罗姆夫妇是领军

a

人物。针对公共产权的治理问题，存在着哈丁的公地悲剧、囚徒困境博弈、奥

b

尔森的集体行动的逻辑三种解释模型。同时，上述问题的解决途径包括以国家

主导的“利维坦”方案和市场主导的私有化方案。埃莉诺·奥斯特罗姆在摒弃企

业理论和国家理论的基础上开发出自主组织和自主治理理论，独辟蹊径地提出了

c

公共产权治理的第三条道路。此外，埃莉诺·奥斯特罗姆和文森特·奥斯特罗

d

姆在解决集权和分权治理两难问题时，提出了多中心治理理论。

那么上述三条路径能否解释我国制度变迁下的农地流转纠纷治理实践呢？

农村土地统分结合的双层经营体制下，虽然土地所有权仍然属于集体，但土地承

包经营权属于农民。在包产到户的土地制度下，农地流转成为可能，国家政策

也进行持续性跟进。1984年中央1号文件首次提出土地承包经营权可以转让。

2001年中央第18号文件系统提出农户承包地使用权流转政策。

农村土地所有权、承包权和经营权的三权分置制度目的在于激活土地经营

权，促进土地经营权流转，实现农地规模经营。其后，2015—2018年中央1号

文件也都对农村土地三权分置和有序流转进行重点关注。

不同农村土地制度时期，对于农村土地流转行为，国家政策的态度经历了

从允许到倡导再到鼓励的变化。一方面，农村土地制度变迁促使农民土地流转行

为发生变化，另一方面，农民土地流转的实践也推进着农村土地制度的变迁。不

aHardinG.Thetragedyofthecommons[J].science,1968,162(3859):1243-1248.

b曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁等译.上海:三联书店上海分店;上海人民出版社.1995.

c埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进[M].余逊达,陈旭东译.上海:上海

译文出版社.2012.

d埃莉诺·奥斯特罗姆等.制度激励与可持续发展:基础设施政策透视[M].陈幽泓等译.上海:上海三

联书店.2000:204.

3

农地流转制度变迁与治理

同的农村土地制度和农村治理政策下，农民的土地流转行为模式和特征不同。而

在不同模式的土地流转行为中，可能产生的农地流转纠纷也存在差异，对于农地

流转纠纷的治理也不尽相同。

从上述实践来看，我国的农地产权并非私有产权模式、也非国有产权模式、

也不是公共产权模式，而是村集体和村内集体具有所有权、村民具有承包经营权

的统分结合的双层经营的产权模式。并且农地产权制度还经历从所有权、承包经

营权两权分离到所有权、承包权和经营权三权分置的变迁过程。农村政策的变化

和经济社会的发展同样对土地价值和产权效力产生影响。那么，私有产权及其市

场化和契约化治理机制、国有产权及其行政化治理机制、公共产权及其多中心治

理机制都不能很好地解释我国制度变迁下的农地流转纠纷治理实践。因而需要发

展出新的分析框架和解释路径。

本书认为在我国农地产权制度和农村政策变迁的过程中，产权权利束越分

越细、产权主体越来越多、产权利益相对增加，因此，我们将从制度、利益和主

体三个维度构建制度变迁与农地流转纠纷治理的关联性分析框架，进而来回答农

村政策和土地制度变迁是如何型塑农地流转纠纷的治理模式这一核心问题的。具

体而言，包括以下遵循逻辑顺序的一组问题：制度变迁如何影响农地流转，不同

农地流转模式产生怎样的农地流转纠纷，不同农地流转纠纷的治理模式如何，制

度变迁下的农地流转纠纷治理遵循怎样的逻辑。

本研究的理论意义在于：第一，揭示农村和农地制度变迁如何型塑农地流

转模式；第二，分析农地流转模式的差异导致不同的农地流转纠纷；第三，阐明

不同制度时期，农地流转纠纷的不同治理模式；第四，以农地流转纠纷治理为例，

揭示制度变迁对于国家治理的型塑作用，并提炼为产权型塑治理的理论化机制。

本研究的实践意义在于：第一，为我国三权分置、农地确权制度的落实提供政策

支持；第二，为我国农地有序流转、土地规模经营提供政策支持；第三，探索我

国农地流转纠纷的有效治理的地方经验模式。

二、文献回顾

自包产到户后，农户的农地流转实践一直在进行，农地流转纠纷及其治理

问题一直引起学术界的关注。2014年，农村土地三权分置制度的实施，激活土

4

第一章导论

地经营权流转，农地流转纠纷问题及其治理引起了学术界的重点关注，研究成果

数量呈现增长趋势。回顾以往研究，与本书研究议题“制度变迁视角下的农地流

转纠纷治理”密切相关的成果主要包括以下三个方面。

（一）农地流转纠纷类型与特征

1.土地承包经营权流转纠纷的类型及特征

史卫民将土地流转纠纷区分为流转形式不规范引发的纠纷、流转内容不合法

a

引发的纠纷、流转程序不合法引发的纠纷。李广德认为土地承包经营权纠纷在

司法实务领域包括土地承包经营权确认纠纷、承包征地补偿费用分配纠纷、土地

承包经营权继承纠纷、其他土地承包经营权纠纷，而土地承包经营权流转纠纷的

b

独立认识类型构造还有所缺乏。滕州市人民法院课题组研究表明土地承包经营

权流转纠纷的类型包括土地流转价款纠纷、流转合同违约纠纷、纠纷解决难度大、

c

潜在问题多、纠纷类型地区差异大、形成诉讼少。李幼东研究表明农村土地承

包经营纠纷类型包括土地确权时由于地界不清产生的侵权纠纷、流转违约产生的

d

纠纷、土地所有权使用权权属不明确产生的纠纷、基层组织管理混乱引起的纠纷。

赵玉万认为土地承包经营纠纷主要类型包括合同重征情况引起的经营权纠纷、承

包户户口外迁及相关政策变动引起的纠纷、承包合同保管不全和变更登记不完善

引发的经营权纠纷、固定的地物地貌发生改变引发的经营权纠纷、地块四至界限

描述不正确或不描述引发的经营权纠纷、集体土地插花到国有林引发的农户和国

有林地的经营权纠纷、离婚离异或丧偶引发的经营权纠纷、土地承包经营权流转

e

引发的纠纷。徐凤真认为农村集体土地流转纠纷主要包括因土地征收引发的纠

纷和因土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权流转引发的纠纷等

f

方面。陈丹，陈柳钦研究发现新时期涂遥、付聪研究发现农村土地承包经营权

a史卫民.农村土地承包纠纷:特点、类型及其解决[J].理论探索,2010(1):121-125.

b李广德.农地流转纠纷的类型构造与司法治理——基于承包经营权纠纷案件的实证展开[J].山东社会

科学,2017(04):110-115.

c滕州市人民法院课题组.农村土地经营权流转纠纷的类型、特点及应对机制[J].山东审

判,2010,26(1):29-31.

d李幼东.农村土地承包经营纠纷类型及解决的对策和建议[J].农民致富之友,2013(09):166.

e赵玉万.农村土地承包经营纠纷类型及解决措施建议[J].南方农业,2018,12(27):90-91+97.

f徐凤真.农村土地流转纠纷及其解决机制[J].理论学刊,2011(03):72-76.

5

农地流转制度变迁与治理

流转纠纷包括政策变化引起的纠纷（粮食直补款性质与归属、土地承包经营权流

转合同的性质与期限问题、土地流转金额调整和纠纷双方利益平衡问题）；机动

a

地承包经营权流转引起的纠纷；放弃土地承包经营权引起的纠纷。

2.一般性土地纠纷的类型及特征

b

地权的权属争议因利益而凸显。董立山将农村土地纠纷分为“或裁或审”型、

c

行政救济前置型以及不得起诉型三种类型。蔡虹将农村土地纠纷划分为因法律

和政策的变化引起的纠纷、因土地承包引发的纠纷、因土地征收补偿引发的纠纷、

因土地所有权界限不明引发的纠纷等四种类型，认为上述农村土地纠纷具有范围

上的广泛性、纠纷主体的多样性、纠纷性质的多元性、纠纷规模的群体性和致因

d

上的复杂性等特点。农村土地问题立法研究课题组认为在曲颂等研究表明我国

农村土地纠纷发生率为7%-8%，纠纷的不同类型中，土地承包经营纠纷曲颂等

的研究表明，一是2005年以来样本地区土地纠纷发生率低于10％，可推测全国

范围内纠纷发生率在10％以内是大概率事件；承包经营纠纷是最主要的纠纷类

型，占一半以上；二是目前多数纠纷已处理，以调解为主要途径；三是地权不稳

e

定、政策变动等因素是土地纠纷发生的重要诱因。白呈明研究发现农村土地纠

纷呈现如下特征：范围上具有内部性和外部性、主体上具有复杂性和多样性、内

容上具有经济性和政治性、数量和规模上具有扩张性、类型上具有阶段性和制约

f

性、致因上具有复杂性和层次性。倪坤晓、谭淑豪分析农地确权纠纷研究表明

农地确权纠纷主要分为五类：分别是政策抵触引起的纠纷、承包地账实不符引起

的纠纷、承包地四至不清引起的纠纷、承包户及人员变化引起的纠纷，以及承包

地块及用途变化引起的纠纷；同时农地确权纠纷呈现出复杂性、多样性和阶段性

的特点。最后提出四点解决之策：加强农地确权的前期宣传；以二轮承包面积为

主，谨慎处理实测面积；以确权确地到户为主，尝试探索确权确股；稳定现有承

a涂遥,付聪.农村土地承包经营权流转纠纷问题研究[J].求实,2010(07):82-84.

b郭亮.地权纠纷与乡村治理的“困境”——来自湖北S镇的调查[J].北京行政学院学

报,2010,2010(4):10-15.

c董立山.农村土地纠纷的类型化梳理与解决机制研究——基于惠州市农村土地纠纷的调查[J].湖南科

技大学学报(社会科学版),2013,16(01):73-77.

d蔡虹.农村土地纠纷及其解决机制研究[J].法学评论,2008(02):143-150.

e曲颂,夏英,张法顺.农村土地纠纷的量化评估与防控化解——基于2015年全国七省大样本农村调查

[J].农村经济,2017(04):24-31.

f白呈明.农村土地纠纷状况及其特征[J].调研世界,2006(11):15-18.

6

第一章导论

a

包关系，民主协商解决。

（二）农地流转纠纷的发生原因

1.产权视角的解释

熊万胜从地权规则确定性角度分析小农地权的稳定性问题，认为小农地权

b

的不稳定性是导致地权纠纷的重要原因。周敏等研究发现，大规模农地流转中，

工商企业与村社组织之间的结盟为象征地权的膨胀和强化创造了有利条件，村社

组织攫取了以流转权为代表的土地剩余产权；因此，土地使用规则随着利益、力

c

量的变动而不确定。李菁、欧良锋研究发现在新型农业经营模式构建背景下，

农地大规模流转成为必然。一方面，城市工商资本下乡，农地流转具有典型的买

方市场特征，同时集体内部农户阶层分化、农地产权异质性加剧，产权冲突不断。

在市场特征与产权形态变迁的共同影响下，我国大规模农地流转陷入困境。另一

方面，工商资本充分利用乡村社会正式资源与非正式资源，农地流转速度加快。

在利益驱动下，村集体具有强制性流转路径依赖。加剧了资本对农地产权的侵蚀，

致使大规模农地流转演变成为优势农户阶层谋取自身利益的一个平台。农地流转

价格与供给曲线受阶层影响，不再平滑，呈梯形分布。因而，农地流转须在农地

自演化产权与强制性产权相融合状态下，循序渐进推进。同时，应对大规模流转

风险进行二元化认识，对不同性质、级别的监管主体划定责任区，村集体也应具

d

备分担农地流转风险的功能。

2.政策视角的解释

汪吉庶等的研究表明，土地流转纠纷的根本原因在于土地投入存在的资产

专用性问题限制了承包户退出流转的自由，但在现行土地制度与法律制度下，保

障承包户自由退出权的“政治保护逻辑”与尊重投资者权益的“契约保护逻辑”

a倪坤晓,谭淑豪.农地确权纠纷的类型、特点和解决之策——以河北省PX县为例[J].农村经

济,2017(2):46-51.

b熊万胜.小农地权的不稳定性:从地权规则确定性的视角——关于1867-2008年间栗村的地权纠纷史

的素描[J].社会学研究,2009,24(01):1-24+243.

c张静.土地使用规则的不确定：一个解释框架[J].中国社会科学,2003(1):113-124.

d李菁,欧良锋.买方市场、农地产权冲突与大规模农地流转困境——以安徽省五河县訾湖村为例[J].

农村经济,2014(06):31-35.

7

农地流转制度变迁与治理

a

又构成了难以调和的矛盾。吴小艳、王琼分析后农业税时代的农村土地纠纷，

认为农地纠纷表现为种田大户与普通农户间的纠纷、农业结构调整产生的纠纷、

农民权利与义务错位引发的矛盾。其原因在于农民没有完整的土地产权，无法保

障权益；土地流转制度供给不足，造成制度预期效益低下或无效；城乡分治的二

元社会结构导致农民身份固化；农村社会保障制度的缺失。其解决途径包括：完

善农村土地产权制度，规范农村土地流转市场；加快户籍制度改革，实现农民身

b

份的置换；建立健全农村社会保障体系，解除农民后顾之忧。叶盛楠研究发现

农村税费改革，促使农民工返乡，建立健全土地纠纷调解机制；完善信访机制，

c

做好信访工作。陈丹，陈柳钦认为农村土地纠纷的深层次根源在于历史沿革的

复杂过程导致管理混乱、长期以来模糊管理的惯性、农村习俗与法律制度的不相

d

容、政策缺陷引发管理漏洞、权力滥用侵蚀农民利益、基层管理缺失等。曲颂

等的研究表明：土地确权在明晰农地产权、赋予农民权能的同时，也显化了农村

长久以来的农地产权不稳定也易引发利益、权属等纠纷；高帆从宏观视角分析农

地纠纷的形成原因是城市化与农业安全博弈的结果使土地征用在一定意义上的普

遍化，而当前对土地纠纷的治理措施更多体现为短期的积极效应。为了追求长期

e

效果，就应重构避免土地冲突的制度性框架。高帆认为土地承包经营权流转的

法律政策规定与实践运行状态之间存在着诸多偏差，这导源于中央政府、地方政

府和农户等三大主体对土地具有六重功能（对中央政府的经济功能和稳定功能、

对地方政府的财政功能和信号功能、对农户的收入功能和保障功能），但“不可

能三角”意味着土地承包经营权流转要同时实现多元主体的多重功能是困难，甚

f

至是不可能的。唐启光、王伟研究发现农地承包经营权流转纠纷的产生有其深

刻的社会根源，即国家农业政策突变、城市化进程的加快和农民对自身利益的追

a汪吉庶,胡赛全,于晓虹.土地流转纠纷中的承包地互换机制:来自浙江C县经验的启示[J].中国土地

科学,2014,28(12):10-15.

b吴小艳,王琼.后农业税时代的农村土地纠纷——来自湖北监利农村的调查[J].甘肃理论学

刊,2006(01):51-53.

c叶盛楠.从“土地抛荒”到“要地纷争”——对内蒙古L县李村土地纠纷问题的调查与思考[J].理论

界,2010(05):163-165.

d陈丹,陈柳钦.新时期农村土地纠纷的类型、根源及其治理[J].河北经贸大学学报,2011,32(06):71-78.

e高帆.土地纠纷:一个宏观视角的解析[J].学海,2006(04):47-53.

f高帆.土地承包经营权流转的“不可能三角”:解释及出路[J].学术月刊,2011,43(08):77-85.

8

第一章导论

a

求。为妥善解决此类纠纷，应构建多元化的纠纷解决机制。桂华、陶自祥的研

究表明，一般观点认为，农民土地上访是“地权”不明晰造成的，解决的办法就

是赋予农民“地权”。

3.利益视角的解释

b

郭亮认为土地升值所导致的利益之争是农地纠纷的实质原因。李红波等认

为土地各项权益主体之间在土地利用发生权属转移和土地权益分配过程中展开权

益争夺而引发了土地冲突。土地冲突就其实质而言，并不仅是对土地权益的争夺，

更为主要的是对土地权益分配方式的争夺，是对有利于自身土地权益实现的社会

c

地位的争夺。徐斯伊白认为农村土地流转中，政府与农户之间的博弈在于政府

利用自身的优势地位，强制性征用土地，并降低给予农户的补偿：企业与农户之

间的博弈在于企业通过贿赂等不法手段与地方政府形成利益联盟，损害农户的合

d

法利益；农户作为博弈中的弱势群体，无法维护自身利益。马华认为随着农地

规模流转进程的加快，涉农企业这一新的产权主体逐渐进入乡村社会，农地产权

制度设计不断细化，乡村社会治理生态随之也发生了许多新的变化。然而，作为

现代市场经济最具活力的市场主体，尽管涉农企业给农村经济带来了活力，但在

解放农村生产力和农业劳动力的同时，其自身所追求的目标与政府、农户的目标

也存在一些背离现象，容易引发乡村社会纠纷。当前纠纷解决方式仍然是以农地

产权主体自身优势为主导取向，这不仅无益于各个主体目标之间的协调，而且使

e

得乡村社会更加无序化，乡村治理从而陷入困境。胡勇、陈利根认为土地纠纷

问题目前较为突出。中国转型期所表现出来的土地纠纷特点和新问题是过去隐性

化的人地耦合与偏离之间的矛盾与冲突在当代被激化与显性化。文章从人地关系

出发，立足于土地系统的实际，从利益协调与利益表达的角度，探究了土地纠纷

的化解，并探讨了应对当前土地权属纠纷的具体的利益主体协调机制与利益表达

f

机制，同时提出了相应的政策建议。

a唐启光,王伟.农地承包经营权流转纠纷成因与对策——以农户间自愿流转纠纷为中心[J].广西农学

报,2008,23(3):85-88.

b郭亮.农村土地纠纷的类型及原因[J].重庆社会科学,2009(11):27-30.

c李红波,谭术魁,游和远.当代中国土地冲突问题及其根源探究[J].天府新论,2006(06):60-63.

d徐斯伊白.农村土地流转中相关主体行为的博弈分析[J].广东土地科学,2016(06):10-13.

e马华.农地产权主体多元化下的乡村治理困境[J].江西社会科学,2014(3):207-212.

f胡勇,陈利根.偏离如何趋向耦合:土地纠纷化解中的利益协调与表达[J].农村经济,2009(6).

9

农地流转制度变迁与治理

4.文化视角的解释

张翠娥、万江红研究发现当前我国农村土地流转过程中存在着人情与利益

规则的博弈现象，并且呈现出人情规则下降、利益规则上升的趋势，而“社区记

忆”弱化、“契约信任”建立、国家行政干预的规范和中介组织发展是这一变化

a

的基础。随着农户市场主体意识的不断觉醒，市场化是土地流转的必然趋势。

郭亮认为土地承包纠纷的发生有着深刻的社会制度性原因。在三起土地纠纷中，

在现有的政治框架内，土地产权的变革需要虑及产权变革与社会制度之间的关联

b

性。罗必良、刘茜从合约视角分析农地流转纠纷的形成机理及其特征，研究表明，

c

第一，农地流转合约主要表现为“关系型合约”，并具有不稳定性；高瑞琴从

心理认知视角分析农村土地纠纷的发生原因，包括农民的相对剥夺感；与城市居

民相比、与其他农民个体相比、与自己过去相比而产生的相对剥夺感；官民之间

信息不畅导致土地纠纷矛盾升级，包括信息流通方式对农村社会关系的影响、官

民信息沟通不畅的影响因素及不良后果；农民对土地纠纷事件的归因模式偏差和

d

不良的认知方法。谢琳、罗必良从土地所有权认知视角考察农地流转纠纷的形

成原因。

5.综合性的解释

徐凤真认为引发农村土地流转纠纷的原因主要包括：土地制度设置上的“双

e

轨并行”“城乡分治等”等。曲颂等认为农村土地纠纷的原因包括四方面影响因素：

土地承包经营权确权时是潜在土地纠纷显性化的诱因；土地收益的大幅提升是土

地纠纷增多的深层次原因；农民法律意识淡薄是引发土地纠纷的内在因素；政策

f

的时效性、矛盾性、不配套是导致土地纠纷的直接因素。王莹滢认为我国农村

土地确权问题多，流转不规范；利益主体多元化，纠纷日益增多；农户心存顾虑，

土地流转市场不稳定因素多；监管缺失，农村土地流转风险防范机制不健全是造

a张翠娥,万江红.农村土地流转中人情与利益的博弈——对两个不同社会经济发展水平农村社区土地

流转的比较[J].湖北社会科学,2005(6):69-71.

b郭亮.土地“新产权”的实践逻辑对湖北S镇土地承包纠纷的学理阐释[J].社会,2012,32(02):144-170.

c罗必良,刘茜.农地流转纠纷:基于合约视角的分析——来自广东省的农户问卷[J].广东社会科

学,2013(01):35-44.

d高瑞琴.中国农村土地纠纷中农民的心理状况分析及认知调整[J].农学学报,2011,1(10):60-64.

e徐凤真.农村土地流转纠纷及其解决机制[J].理论学刊,2011(03):72-76.

f曲颂,夏英,吕开宇,张崇尚.农村土地纠纷的现状、趋势与化解对策[J].农业经济,2016(04):99-101.

10

第一章导论

a

成土地流转纠纷的重要原因。白呈明认为农地土地纠纷的社会基础包括历史问

b

题的困扰、经济利益的驱动、观念意识的影响、制度缺陷的显化、体制弊端的惯性。

魏华通过对司法判例的研究发现，多数案件为转出方反悔，集中发生于长期流转

情况，流转客体具有复合性。诉讼理由主要包括流转方式、合同效力和合同解除

三方面。诉讼原因主要是流转双方风险不平衡、土地增值利益凸显、法律规则不

清晰及集体对土地缺乏监管。制度构建应以规范流转为宗旨，稳定土地承包关系，

cd

放活土地经营权。亓宗宝、史建民研究发现执行结果具有显著的“二重性”。

（三）农地流转纠纷的治理机制

1.自治及村治模式

“农村土地问题立法研究”课题组调查研究表明，在承包地流转纠纷解决

方面，郭翔宇、王颜齐提出解决农户与村干部之间土地流转纠纷的对策包括，提

高农民素质和组织化程度，加强基层组织建设，完善农地流转制度，健全农地流

e

转纠纷解决机制。

2.政策及法治模式

彭卫兵分别从调解、仲裁、诉讼三方面分析土地承包经营权流转纠纷的解

f

决机制。陈丹，陈柳钦认为农村土地纠纷并非总是洪水猛兽，需要从两个维度

加以标本兼治：一是从长远视角来看，在源头上加强制度建设，消除土地纠纷产

生的社会基础；二是从短期视角来看，构建和整合纠纷解决机制，使既有的土地

g

纠纷得到及时疏解。曲颂等认为：第一，鉴于土地确权有激发纠纷的风险，各

地在确权过程中应有效规避风险：一方面不搞“一刀切”，因地制宜科学合理地

确定确权时点，罗必良、刘茜提出强化农地流转的组织化与契约化，是缓解流转

纠纷的重要方面。文章进一步指出，将耕地质量保护与农民土地权益保护结合，

a王莹滢.农村土地流转的制约因素及应对策略[J].农业经济,2017(10):125-126.

b白呈明.农村土地纠纷的社会基础及其治理思路[J].中国土地科学,2007,21(6):35-40.

c魏华.土地承包经营权流转纠纷实证研究——基于2005-2015年55份司法判例的分析[J].东北农业

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d亓宗宝,史建民.土地承包经营权流转纠纷实证研究——从9宗诉讼案例谈起[J].农业经济问

题,2008(01):80-84+112.

e郭翔宇,王颜齐.农户与村干部土地流转纠纷的博弈分析[J].农业经济与管理,2010(01):38-43.

f彭卫兵.土地承包经营权流转纠纷解决机制研究[D].中南大学,2012.

g陈丹,陈柳钦.新时期农村土地纠纷的类型、根源及其治理[J].河北经贸大学学报,2011,32(06):71-78.

11

农地流转制度变迁与治理

胡勇、雷雨若认为调解土地纠纷，构建和谐社会，平衡协调各种利益关系，需要

完善民主法治建设中的公共政策，来实现社会的公平正义。应立足于土地资源的

系统性，关注隐性化的人地耦合与偏离这一矛盾，从利益协调的角度与公共政策

的视角去寻求土地纠纷的化解，去规划应对当前土地纠纷的具体的公共政策，并

a

提出相应的对策建议。胡勇认为各种力量在土地资源所涉及的利益博弈过程中

利益失衡而产生纠纷，这些纠纷通过正式制度设置与非正式制度安排加以化解，

b

促使乡村社会的管理将转向较科学的乡村治理。白呈明从人民法院的调节与审

判、乡村调解委员会的人民调解、农经部门的调解与仲裁、乡镇日常工作的矛盾

c

纠纷解决、信访部门的特殊解决机制等方面呈现农地纠纷的治理机制。胡勇、

陈利根认为：在转型期的中国，土地权属纠纷案件呈现诉讼增多、司法取证困难、

审结案件余波无法平息等情形，影响和谐社会的建设。应在维护好民族文化稳态

延续的前提下，借鉴各民族化解土地权属纠纷的经验与智慧，充分挖掘并发扬民

d

族文化拥有的土地资源利用与维护的知识技能。

3.信访模式

张红的研究表明信访成为农地纠纷的重要解决途径，其原因在于法院面对

农地纠纷止步不前，农民转而求诸信访，但信访无法亦不应该成为解决农地纠纷

e

的主要渠道，信访不能代替司法。张勤研究表明，土地股份制改革刺激了农民

保护既有利益与身份的冲动，强化了以男性为主体的集体认同。体现集体自主意

志的股份合作社章程往往存在着限制和剥夺“外嫁女”成员资格的倾向，导致“外

嫁女”和股份合作社集体之间在土地权益分配方面存在较大的矛盾。为改变土地

权益受侵害的局面，“外嫁女”以上访这一特殊形式向各级政府和妇联组织表达

f

诉求，推动土地权益纠纷的规范性解决。郭亮、杨蓓研究表明，上访土地纠纷

解决的主要救济方式，但维稳压力下的乡镇政权采取了“丧失原则”的、极端工

a胡勇,雷雨若.土地纠纷中的利益协调与公共政策选择[J].太平洋学报,20