大变局中的中的基层治理突围

图书在版编目（ＣＩＰ）数据

直击痛点！大变局中的基层治理突围/叶俊东主编

.--北京:新华出版社,2019.5

ISBN978-7-5166-4608-3

Ⅰ.①直…Ⅱ.①叶…Ⅲ.①地方政府－行政管理－

中国－文集Ⅳ.①D625-53

中国版本图书馆CIP数据核字（2019）第090515号

直击痛点！大变局中的基层治理突围

主编：叶俊东

责任编辑：丁勇

封面设计：学而优设计工作室

特约策划：张建滨杨凯

出版发行：新华出版社

地址：北京石景山区京原路8号

邮编：100040

网址：

经销：半月谈天猫、京东、当当旗舰店、新华书店及各大网店

经销热线：400-081-2017/p>

照排：半月谈图书编写组

印刷：阳谷毕升印务有限公司

成品尺寸：185mm×260mm

印张：23字数：400千字

版次：2019年6月第1版印次：2019年6月第1次印刷

书号：ISBN978-7-5166-4608-3

定价：68.00元

版权所有，翻版必究。图书如有印装问题请联系：400-081-2017

●序言●

深耕基层治理，创建媒体智库

——半月谈聚焦基层治理现代化的探索与思考

一个专栏，基层情怀打底色

那山，那人，那包——时隔近两年之后，迄今半月谈采编人员依然难忘恩施大

峡谷里另类“背包族”的身影。叶俊东同志2017年8月就任半月谈杂志社总编辑、

党委书记不久，给大家分享了来自鄂西深山幽谷的真实故事：

世界硒都恩施大峡谷核心所在地，有个沐抚办事处，所辖面积广达180余平方

公里。沐抚办事处有182名“背包组长”，配备了代表“公权力”的公章和专用工

作包，包里面装着转轴式记录本、钢笔、印泥、印章、雨伞和手电筒等。182名背

包组长背着包，骑着摩托，穿峡越壑，走家串户，上门排忧解难。村民亲切地称为：

“万能”的背包，“全能”的背包组长。背包组长大多为党员、退休干部、复员军

人等，承担政策宣传员、便民服务员、纠纷调解员、信息报送员、产业发展引导员

等五项职能，号称“五员”。这些另类“背包族”是大山沟村民的老熟人，有的连

各家的狗叫声都分得一清二楚。由于他们的存在，5年多来，沐抚办事处实现了“小

纠纷不出组、大纠纷不出村、疑难纠纷不出乡”。

背包组长的鲜活故事，来自叶俊东同志2017年3月在恩施乡村调研期间的亲历。

当时，作为新华社湖北分社主要负责人，他带领记者在乡村践行“扎根工程”，偶

然发现沐抚办事处在村民小组之下还设有“背包组长”一职，便专门找来背包组长

进行详细采访。在他看来，背包组长现象，虽是基层根据实际情况进行的创新探索，

001

但也反映出，现有基层治理体系已不适应发生巨变的乡村现实，基层治理现代化，

在实现国家治理体系和治理能力现代化进程中，显得更迫切，更具有举足轻重的意

义。

类似背包组长这样沾泥土、带露珠的基层故事，半月谈采编人员在日常组稿编

稿过程中，也大量接触，并不陌生。聚焦“城乡基层治理”的设想一经提出，就在

杂志社得到了积极响应，《半月谈》编辑室负责同志立即将设想变成方案，付诸行动。

2017年9月10日，《半月谈》第17期增设的一个新栏目——“基层治理现代化”

问世。

当期刊发了3篇报道《招乡贤回归，促乡村善治——万名新乡贤的“台州模式”》

《国旗下，美丽与乡村有“约”》《月湖区有“三个家园”——城市社区治理看创新》，

兼顾城乡，分享基层治理经验。

开栏的“编者按”开宗明义：推进国家治理体系和治理能力现代化，须植根于

广大乡村和城市社区这个基础。“基层治理现代化”专栏直面基层社会生态实际，

突出话题的引领性、前瞻性，聚焦各地城乡接地气的生动实践，探寻基层治理现代

化的特色模式和多元路径。

随着“基层治理现代化”栏目的开设，杂志社上下经过业务探讨，逐步形成共识，

开始把探索城乡基层治理的困境和出路，作为议题设置的重点之一。在此基础上，

进一步就《半月谈》这本时政刊物（半月谈杂志社的“主刊”）的内容定位进行优

化调整。

《半月谈》从1980年创刊伊始就定位面向基层，是党面向基层最重要的舆论

阵地。而“面向基层”是个“大靶子”，需要进一步在内容定位上精准聚焦“靶心”。

经过边实践边完善，半月谈杂志社2018年工作要点中，正式提出“一个中心（时

事政策讲解）、两个支点（基层治理、教育改革）、三个突出（突出时事政策讲解

员功能、突出基层创新探索发现功能、突出建设性舆论监督功能）”的总体框架，

将《半月谈》的报道重心之一精准对位基层治理，进而优化刊物内容结构，调整栏

目布局。可以说，藉由聚焦“基层治理现代化”，也撬动了《半月谈》的内容结构

整体优化调整。

“基层治理现代化”开栏后，每期发稿量3到7篇，稿量日益充足，报道面逐

渐拓宽，话题不断深化。“梅花枝上透佳音，一点春光也动人。”专栏连续数期运

行下来，开始引起“三农”学界和政策研究机构的非常关注，有的主动表示合作意向。

002

2017年10月召开的党的十九大，首次提出乡村振兴战略，同时要求“推动社

会治理重心向基层下移”，“治理有效”被纳入乡村振兴战略五大目标。经与华中

师范大学中国农村研究院合作策划，半月谈杂志社组织乡村治理创新调研小分队，

分赴近20个省份，走村串户，深入调研各地乡村基层治理新路径。当年12月10日，

《半月谈》第23期刊发长篇调研《乡村凋敝？十三种模式探路乡村“新治理”》，

总结出十三种基层首创模式，每种模式均采取“记者现场调查+专家点评推荐”的

报道形式，予以专题报道和集中展示。

十三种模式各有侧重，又互补统一。或聚焦优化组织架构，重构基层权力运行

体系，实现治理体制多元(如监委会、理事会、议事会、政经分离)；或探索自治、

法治、德治三位一体，探路治理体系多元(如三治合一、新家训家风)；或瞄准公共

服务，凸显治理功能多元(如公共服务站、政府购买服务)；或借力外智，充实乡村

精英人才队伍，形成治理主体多元(如新乡贤、大学生村干部、第一书记)；或以融

合思维激发活性元素的引领、贯通效应，力求治理手段多元(如党建+、互联网+)。

十三种模式给各地提供了可推广的典型样本和可借鉴的“解决方案”，助力广大基

层干部群众将“月是故乡明”“把酒话桑麻”的浓浓乡愁，转化为共建共享新乡村

治理体系的务实行动。

这篇2万余字的长文受到社会调查研究机构、决策咨询智库及相关专家学者的

关注，并被中共中央宣传部评为第二届“期刊主题宣传好文章”。

在半月谈基层治理议题设置和栏目运行的探索过程中，新华社领导始终给予高

度重视和悉心指导，并及时予以肯定和鼓励。

新华社总编辑何平强调，半月谈要充分发挥面向基层的办刊优势，聚焦基层问

题不断发力，抓准基层治理调研选题，力求做出巨大影响，产生良好效果。2018年

3月，新华社副社长严文斌分管社办报刊不久，就将半月谈杂志社作为调研第一站。

他在调研时指出，半月谈要提高政治站位，吃透两头，密切关注中央方针政策实施

落地的“最后一公里”。他强调，办刊要找准优势，调整定位，深耕品牌栏目，并

对刚推出半年多的“基层治理现代化”栏目寄予厚望。此后，对半月谈基层治理报

道及其阶段性新成绩、新亮点，严文斌同志一直高度关注，不断指导杂志社主要负

责同志进行分析研判，在相关材料上做出批示，及时予以鼓励和具体指导。

新华社多位领导的重视、指导，新华社总编室领导及各部门、各分社的支持、配合，

给了半月谈杂志社党委和采编人员莫大的鞭策和激励，底气更足、信心更强、创意

003

更丰。半月谈基层治理系列调研报道也多次获得新华社总编室通报表扬。

在当前“嘈嘈切切错杂弹，大珠小珠落玉盘”的媒体矩阵中，要想引领话语权，

贵在持之以恒，突破话题瓶颈，保持话题的鲜活度、新锐度。而要做到这一点，前

瞻性创意策划和日常性信源储备是关键。

在《半月谈》编辑室，基层治理是创意策划的重中之重，编辑们始终与一批分

社骨干记者保持密切联系，及时将他们在基层一线发现的个案进行分析、提炼，策

划组织具有普遍性、趋势性的报道主题。常务副总编辑王运才和副总编辑丁玫、王

永前等杂志社领导，也经常与编辑室成员一起研讨议题创意，深入基层调研，捕捉

基层治理的新动向、新线索。连续策划推出的一批调研报道，都体现了将基层治理

视域不断拓展的特点，如：《破解基层治理难，六大新支点》《新时代，如何善治

城中村》《城郊村：城市化不能遗漏的风景》《城市社区难治？让公众参与“共舞”》

《“小事”用心办，大治理就有了》《上头“神仙打架”，下头“左右挨骂”》《白

事不白花钱：沂水的“六笔账”》《越穷越送：扶贫产业也刮“人情风”》《基层“三

错”干部，能否归队归位归心》《让乡镇干部强起来》等。

同时，随着半月谈微信公众号持续推出基层治理报道，一大批基层干部逐渐成

为半月谈的忠实粉丝，在微信后台提供了大量来自一线最真实的民情民意。《半月

谈》编辑室和半月谈新媒体中心密切关注这些基层干部群众的网上留言，有的直接

整理成文在刊物刊发，有的作为议题线索组织记者采访调研，诸如通过留言组织刊

发的《微信工作群衍生指尖上的形式主义》《横幅一拉、姿势一摆、照片一拍就完

事？——红色教育，让形式主义走开》《“牌子满墙”形同形式主义“野草”》《迎

检办公室，4年装3次——工作下沉变办公室下沉》《夜访乡镇干部听“三盼”》《空

政策、瞎活动、假调研、滥材料、乱问责——基层干部有“五怕”，样样头疼》《基

层干部千条留言诉衷肠》等，激起一波又一波基层治理话题的互动浪潮。

2018年一年间，《半月谈》相继刊发了百余篇基层治理系列调研稿件，不少稿

件在各类微信公众号浏览量达10万+，网络转载超500家，有的甚至成为舆论爆款

和刷屏之作。

半月谈持续不断的系列调研报道，引发了中央主要媒体的关注和跟进，《人民

日报》、中央电视台、《新华每日电讯》《农民日报》《中国纪检监察报》《人民

政协报》等主流媒体及各大门户网站，经常跟进评论或跟踪报道，中央媒体对基层

治理话题的热度逐渐高涨起来。

004

半月谈基层治理系列调研也持续引起高层关注。经中央有关部门摘编报送，

2018年有10多篇稿件先后获得中央领导批示，有的直接推动了相关文件的决策出

台，促进了基层实际问题的解决。

亮点纷呈，预示着半月谈“基层治理现代化”专栏进入良性发展的快车道，迎

来勤种深耕、厚积薄发的丰硕收获期。其势头之强劲，反响之强烈，关注度之高，

甚至超出半月谈杂志社党委最初的“预期”。

一个群体，牵动基层治理的痛感“神经”

实事求是地讲，“基层治理现代化”开栏初衷以求解基层治理良策为担当，问题性、

建设性并重，重在发现经验亮点，推介解决之道。随着一次次基层调研的走深走实，

基层的痛点、堵点、难点不断浮现，议题锐度、话题辣味迅速凸显，报道触角逐渐

探入基层干部群众的痛感地带，引入考问基层治理困境的深层领域。

2018年的中国各地城乡，基层治理仍然普遍未能走出困境，现状不容乐观。在

痛点交织、叠加的现实境况中，基层干部群体尤其是乡镇干部（包括村社干部）成

为群体性负担最重、压强最大、痛感最剧烈的突出群体。

众所周知，乡镇是乡村治理的核心单元和基本细胞，然而，长期以来，有责无权、

有事无钱、有劳无闲，成为许多乡镇干部的灰色写照。特别是最近几年，一些地方

和部门的形式主义、官僚主义尾大不掉，不断向基层衍生、转嫁种种不合理负担，

道道绳索绑缚在乡镇干部身上，压得他们喘不过气来，甚至消解着他们工作的成就

感和生命的意义，也大大制约了基层治理的效能。从“上面千条线，下面一根针”，

到“上面千把锤，下面一根钉”，再到“上面千把刀，下面一颗头”——一声疾似

一声的呼吁，折射了乡镇治理面临任务繁多、人力有限、责任刚性的困局。

在近年基层工作中，“痕迹管理”被广泛应用，凡事留痕、处处留痕，成为乡

镇干部不堪承受之重。2018年7月25日，《半月谈》第14期刊发了《以痕迹论政绩，“痕

迹主义”有点过了》，文中乡镇干部反映，搞一次“卫生清扫”需要9份档案，诸

如此类的过度留痕要求逼得他们制造假痕、虚痕来应对。同年8月25日，《半月谈》

第16期刊发的《空政策、瞎活动、假调研、滥材料、乱问责——基层干部有“五怕”，

005

样样头疼》披露，最让乡镇干部困惑的是“五怕”：一怕不接地气的政策；二怕心

血来潮的活动；三怕走马观花的调研；四怕无穷无尽的材料；五怕不讲道理的问责。

这些无处不在的压力和莫可名状的困惑，在半月谈记者采访乡镇干部群体后写

成的多篇调研报道中频繁显现：《责任层层甩，基层兜不住》《你能甩责任，我就

瞎对付》《你再压担子，我真撂挑子》《警惕压力传导沦为“层层加码”》《基层

公务员成“高危”职业？》《谈起休假，基层干部全是泪》《反形式主义之举，也

可能沦为形式主义》《奇葩考核逼出年终迎检乱象》《基层汇报材料能拧出多少水分》

《属地管理之惑：要管没权，不管“背锅”》《“恐闹症”戳中基层治理软肋》《凑

数式问责，让基层干部“躺枪”》《滥用问责“五座大山”伤了基层干部》等。

这些个案真实、细节无误的问题报道，会不会呈现的是一种局部真实、现象真实，

而非全局真实、本质真实？中国那么大，地域那么广，人群那么庞大，谁能拍胸脯

说自己迈开双脚丈量过每个角落，采访所及穷尽所有人群？谁也不可能。但百余名

记者践行“四力”（脚力、眼力、脑力、笔力）的高度自觉、持续数月辗转各地的

翔实调研素材，以及刊发后读者、网民的强烈共鸣，无不在佐证：这类痛点问题虽

不能囊括和代表基层全部，但绝非一地一时存在，而是带有普遍性，也长期存在。

2018年一年中，依托“基层治理现代化”和“半月调查”两个相关栏目，《半

月谈》强化创意策划、议题设置和调查研究，集中针砭基层形式主义、官僚主义之祸，

直击基层干部负担之重。系列调研稿经半月谈网和微信公众号、微博转发后，激起

舆论强烈反响，许多篇报道的后台留言成千上万条，绝大部分的留言来自全国各地

基层干部。他们在留言中纷纷吐槽自身饱受的官僚主义、形式主义之苦，发出解放

基层干部、松绑减负减压的强烈呼声。

2018年8月25日，《半月谈》第16期刊发《来督导督查的人比抓落实的还多》，

其中实录一个镇党委书记的原话：“我一年中有200多天在迎接、陪同检查，有时

候这个检查组还没走，另一个又来了。”“有检查就一定有追责，来的都惹不起，

所以要好好陪。”稿件在乡镇干部群体中激起强烈反响，点赞此文以典型事实深刻

揭露一些督查“重形式轻内容，工作未落实反落空”，并呼吁给督查减数量提质量。

下有所呼，上有所应。针对督查检查考核过多过滥的突出问题，中共中央办公

厅于2018年9月印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，予以积极回应，

提出督查检查考核“大瘦身”的一系列硬杠杠要求，在基层引发积极反响。各地乡

镇干部如释重负，满怀欣慰，往日的痛点得到一定程度的缓解。

006

一份清单，“基层十大痛点”引发共鸣

2018年，《半月谈》刊发的百余篇有关基层治理的单篇报道虽然亮点频烁，但

难免珍珠散落，需要一线串起，合成项链。2018年岁末，半月谈杂志社主要负责

同志召集《半月谈》编辑室2名负责人和2名骨干编辑，共同研讨策划，拟在2018

年全年系列调研成果基础上，刊发年终收官之作，变日常单兵散打为打出一套组合

拳，为基层痛点拉出一张“清单”。当年12月25日，《半月谈》第24期重磅推

出《2018：基层治理十大靶点》，梳理提炼出基层干部反映强烈的“十大痛点”，

即：督查检查频繁、问责滥用、压力“甩锅”、处处留痕、材料论英雄、庸懒干部、

典型速成、政策打架、上升“天花板”、幸福感缺失。

这篇万字长文刊发后，中央多位领导同志做出批示。有关部门邀半月谈相关负

责人参加专题座谈会，就基层如何切实反形式主义，深入了解情况，共同探求对策。

2019年改版后的《求是》杂志从第2期开始，连续3期转发《半月谈》10篇有关

基层痛点的文章，后又被《新华文摘》等报刊转载，进一步提升了各级党政机关、

学术界和社会舆论对基层治理的关注度。

2019年3月，全国两会召开期间，中共中央办公厅出台的《关于解决形式主义

突出问题为基层减负的通知》明确提出，2019年被中央确定为“基层减负年”。为

抓好贯彻落实，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制启动，并于4月1

日召开专项工作机制第一次会议。

可以说，《半月谈》反映的“十大痛点”问题，在中办文件里都有一定程度的回应。

“基层减负年”的到来，说明中央对基层治理问题高度重视，并施以重拳。有

理由相信，破解基层治理难题，将不再是一道难题。

此轮减负决心之大、整治力度之大，彰显了中央心系基层、关爱基层的为民情怀。

一系列实招新举，措施精准，很接地气，击中基层负担要害。一些省份也随即出台

十条、二十条、三十条实施细则。各地基层干部群众欣闻“基层减负年”，备感振奋。

正是：

扎根元在最基层，痛点医除靶点明。

007

听雨檐阶知屋漏，观云草野喜天晴。

文山会海空无益，遗迹留痕虚有形。

实干兴邦今古训，三春释负更前行。

中央好声音，最忌地方变调。中央政令既出，各地贯彻落实情况如何?形式主

义突出问题和基层负担问题有何好转?哪些方面依然如故，需要持续发力诊治?有

哪些破解之道和创新亮点?

针对此，2019年4月10日出版的《半月谈》第7期刊发《2019:施治基层十

大痛点》，展开新一轮大规模调研，及时跟踪基层减负最新动向和成功经验，分别

针对“基层十大痛点”问题，反映各地正在推进的整治措施、效果以及相关对策建议，

助推中央政策精神切实落地基层。

《2019:施治基层十大痛点》是《2018：基层治理十大靶点》的姊妹篇，后者

侧重发现痛点、锁定靶点，前者侧重疗治痛点、发力靶点、捕捉亮点。

一个智库，厚载“面向基层”的传统基因

在把基层治理锁定为“靶心”并开设“基层治理现代化”专栏之初，半月谈杂

志社就有向“基层治理智库”方向发展的设想。

新华社社长、新华社研究院院长蔡名照同志十分关心半月谈基层治理智库建设。

《加快推动社办报刊资源整合和转型发展的工作措施》这份新华社2019年“一号文件”

明确提出，把半月谈基层治理智库纳入新华社全社高端智库建设规划，推动创建智

库型媒体。

期刊媒体搞智库，怎么搞？有何资源优势？借力哪些传播平台和报送渠道？能

否成功打出品牌特色?从半月谈杂志社的探索来看，当前创建基层治理智库，必要性、

可行性兼具，有多重意义和价值。主要基于三个层面的考量——

第一，基于国家现代化战略支点和重点考量，创建基层治理智库旨在助推国家

治理现代化落地生根。

改革开放40多年来，尤其是党的十八大以来，党和国家事业发生历史性变革，

中国特色社会主义进入新时代，拓展了发展中国家走向现代化的路径。伴随中国经

008

济转型发展的突飞猛进，中国社会处于向现代化社会大转型、大变局的历史进程，

社会结构、社会分层、社会流动出现新态势，社会矛盾、社会价值、社会心态呈

现新特征。传统治理理念、方式失效，治理能力已不适应现代化国家的要求。党的

十八届三中全会第一次提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主

义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。不同于过去从经济、政治、文化、

社会建设等单个领域角度提出建设现代化，国家治理体系和治理能力现代化是一个

崭新的概念和提法，是立足于制度体系创新和治理主体多元的全局性的现代化，大

大丰富和深化了我国现代化建设的内涵。

强基方能固本。基层是整个国家和社会的地基，基层治理是国家治理大厦的基石。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，基层治理现代化无疑是一大支点

和重要发力点。不仅如此，基层治理现代化水平高低、成效强弱，牵动党和国家工

作全局，事关全面建成小康、脱贫攻坚、乡村振兴、扫黑除恶等党和国家诸多重大

战略决策部署能否真正实施落地，决定着各级党委政府推出的一系列改革措施和惠

民政策能否打通“最后一公里”。正所谓“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。

第二，基于半月谈办刊特点及其读者群体关注点考量，创建基层治理智库旨在

发挥覆盖基层、服务基层的优势基因，积极回应基层干群读者关切。

作为全国发行量最大的时政刊物，《半月谈》以广大基层干部群众为读者对象，“面

向基层”“接地气”是半月谈品牌形象的主标签。在基层治理现代化的大变局进程中，

半月谈有责任也有优势去记录、去发现、去提炼、去引领，以进一步扎牢面向基层

的站位，呵护接地气的口碑，让办刊传统特色在新时代更加彰显。

创建基层治理智库，有利于系统研究基层治理变局中的新问题、新痛点、新挑战，

深度发掘基层治理实践中的新经验、新探索，及时推广基层治理现代化的新模式、

新路径。与国内大多数学术型智库相比，媒体型智库拥有一手采访调研优势及相关

人才队伍优势，同时又能利用大众化品牌优势和开放型传播平台优势，广泛统筹调

度并善用党政领导干部资源、专家学者资源及其他社会各界资源，走出一条独具特

色的智库型媒体之路。

这就需要通过主动设置富于前瞻性、针对性的议题，深化创意策划；通过脚力、

眼力、脑力和笔力，强化调查研究；通过引借外脑外智外力，优化思想来源。

第三，基于城乡治理现实痛点和难点考量，创建基层治理智库旨在探路补齐治

理短板，提升治理效能。

009

农村乡镇和城市社区是国家治理的基本单元。对于幅员广阔、农村人口庞大、

传统因素根深蒂固的乡土中国，乡村治理现代化无疑是基层治理现代化的薄弱地带。

与此同时，随着城镇化浪潮的迭起、新市民群体的壮大和社会结构分层化的加剧，

城镇社区治理也面临新诉求、新期待。

综观当下我国城乡基层治理，软肋和瓶颈问题突出表现在：城乡基层治理参与

机制还不健全，治理主体还不够多元化，基层治理效能还不能令人民群众满意。传

统管理和管制思维尚未真正打破，政府部门包办过多，社会力量、市场主体的共建

共治共享未形成多元格局和长效机制，公众参与缺乏制度供给和组织化渠道，自治

和服务功能不强。紧绷运转、僵化管控、过关心态的“疲态治理”现象，在基层不

同程度存在。“被动式”应对、“应激式”突击成为常态，基层干部缺少应有的时间、

精力和激情投入到地方善治中。在现有组织体系和治理格局下，如何通过微调激活

存量组织资源提高治理效能，通过引入新的治理要素提升治理效率？这将是激活长

期处于“疲态”的基层组织力、突围基层治理困局的一道必答题。

随着中央“基层减负年”的提出，破解基层治理问题，推动基层治理现代化，

引起了全社会的高度关注。解决基层负担，是解决基层治理问题的重要突破口，但

并不意味着基层治理就此迎刃而解了。给广大基层干部真正松绑减负之后，如何进

而激发他们轻装上阵干事创业的内生动力，造就大批担当作为的基层实干家？如何

让基层干部克服本领恐慌，提升治理能力，有效治理一方？如何从根本上深化体制

改革，推动治理重心下移，整合构建简约精干的基层组织架构和权责对等的权力运

行体系，从而保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办？诸如此类

问题，都需要继续上下求索，久久为功。

党的十九大向世界庄严昭告，在21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社

会主义现代化强国。与此宏伟目标相适应，基层治理现代化这一命题，深度涉及若

干子议题。诸如：基层组织振兴与基层党的建设；基层权力运行与高效治理体系建设；

基层自治与协商民主政治建设；基层道德价值观引领与精神家园建设；基层矛盾调

解与和谐社会建设；基层产业振兴与县域镇域经济建设；基层公共服务供给与专业

人才队伍建设；基层生态文明与美丽家园建设；等等。相较于基层负担，基层治理

内涵外延更广，任务更繁，亟须汲取的传统和现代思想资源更多。

重任扛肩，使命未竟，容不得喘气歇脚，半途而废。“风物长宜放眼量”，单

纯依托一个栏目、单纯依赖记者报道，未来很难承载起基层治理现代化命题题中应

010

●序言●

有之义。建设一个基层治理智库的紧迫性、必要性愈发凸显，须搭建更广阔平台，

统筹多方资源，汇聚各界智囊。

胸中有成竹，四面自成荫。半月谈基层治理智库将立足智库型媒体优势，立体

开发多种智库功能和产品形态，建构“一栏一专一书一会一基点”的智库产品方阵。

五位一体，共存一“库”。

一栏，即继续办好“基层治理现代化”专栏，提升入栏稿件品质；一专，即基

层治理专项调研报告和信息专稿，为决策部门提供点题服务；一书，即结集出版基

层治理智库丛书，分享国内外关于基层治理现代化的思想观点和妙计良策；一会，

即举办“基层治理创新案例成果发布会（推介会）”，重在发现和推介各地具有首

创意义、可推广价值的典型标本和优质样本；一基点，即在东中西部选取若干个城市、

县区、街道社区、乡镇，作为固定调研基地和基层社情民意观察点。

暮春时节，绿满山川。作为半月谈基层治理智库丛书的第一本著作，《直击痛点！

大变局中的基层治理突围》一书与广大基层干部群众及关注基层的社会各界人士见

面了！此书主要选入2018年间《半月谈》“基层治理现代化”栏目刊发的原创文章，

凝结着半月谈人和新华社各分社记者们的策划智慧和调研心血，更厚载着沉重的基

层痛点和基层心声。

系列丛书将会不断推出，内容可望不断深化创新，但始终不变的是，“中华第一刊”

创刊近40年来一脉相承的面向基层基因、接地气品质。

“基础不牢，地动山摇。”党的十八大以来，中央治国理政的顶层设计及一系

列政策举措都体现出回应基层关切、向基层倾斜的鲜明导向。习近平总书记在各地

考察调研中，总会深入城市社区和乡镇村庄，广泛听取基层百姓的诉求。在2019

年新年贺词中，习近平总书记还特别强调，“要倾听基层干部心声”。

的确，基层是地基，是根本；关注基层，是情怀，是责任。创建中的半月谈基

层治理智库，志在以基层为基因、本性和底色，聚焦基层干部的痛点、基层群众的

堵点、基层治理的难点，汇聚起社会各界关心基层、求解基层、助力基层的磅礴力

量和无穷智慧！

半月谈杂志社编委、《半月谈》编辑室主任

周清印2019年5月

011

目录

第一部分 基层干部篇…………………001

穿小鞋、不办事、被笑话：吃喝接待有“三怕”……002

实职改虚职，二线变离线：基层“退二线”干部成从严治党盲区…004

怕！怕！怕！基层执法者吐槽：我们咋变得这么怂？………………006

“你再压担子，我真撂挑子”：村干部人心不稳危及乡村振兴……009

第一书记驻村扶贫成效观察……………011

困在农村，还是奋斗在农村：大学生村干部服务乡村成效观察……014

村支书外出跑生意了，村主任放羊去了——村社干部：身在基层却背对基层？…017

决策推给上级，责任推给下级：“二传手”干部恶化基层政治生态………………019

住村特派员：村组织来了“修复工”…………………022

干部说客，替违法乱纪者捂盖子………024

治村当治吏，兴村先兴人………………027

夜访乡镇干部听“三盼”………………030

5年“零信访”，这里的干部做了啥…………………032

有困难找警察，派出所“包打天下”？——基层民警生存调查……034

空政策、瞎活动、假调研、滥材料、乱问责——基层干部有“五怕”，样样头疼…038

假期太少，请假太难谈起休假，基层干部全是泪…………………041

“找背锅人易，找负责人难”滥用问责“五座大山”伤了基层干部……………044

做点加减法，让乡镇干部强起来………047

基层“三错”干部，能否归队归位归心？……………053

“推手式”“摆拍式”“二传手”“等上岸”——“四类干部”有市场，庸政懒政新

抬头………………………056

“心病”频袭基层干部…………………059

一夜也不能少！住村指标绑住驻村扶贫干部？………061

磐石般坚韧，溪水般柔软，圣斗士般战斗—当一个基层女干部有几难？……064

012

●目录●

“我们的朋友圈弥漫着一股‘土鳖’气息”逃离乡镇！基层年轻干部断层之忧……067

忠心耿耿，不知咋整，本领不够“虚活儿”凑………070

有干部借机卸责，有干部“看破红尘”机构改革，部分基层干部心气浮动…072

一个乡镇九种人，没有编制很伤人……………………074

离职退休后才讲真话？基层“语言形式主义”假、大、涩…………077

干部为扶贫自掏腰包，该不该提倡……………………079

第二部分 问题篇…………083

政务公开：帮领导记日记，还是为群众解疑难？……084

材料靠编，现场靠演—“奇葩考核”逼出年终迎检乱象…………086

听证会，只是“听听”而已？…………089

城市拿什么善待“小漂族”？…………091

“九九八十一难”，业委会难产记……………………093

上头“神仙打架”，下头“左右挨骂”：基层治理遭遇“翻烧饼”之痛…………096

“说是来监督，其实是要钱”…………099

政策搭车，用错了治理砝码……………101

走样不走心，基层协商“被代表”……………………103

政策谣言乱飞，基层疲于应对…………104

微信工作群衍生指尖上的形式主义……………………107

城市狗患治理之困：那么多法条咋就管不住一条狗？………………109

朝上头哭穷，在下面摆阔：基层政策攀比，消耗了谁的资源………111

不畏难而畏风险，基层的干事责任怎么兜……………113

遇事先闹，一闹就见效？“恐闹症”戳中基层治理软肋……………115

严管村级财务，“明算账”莫变“明面账”…………118

警惕压力传导沦为“层层加码”………120

以痕迹论政绩，“痕迹主义”有点过了：不能让痕迹管理成形式主义新变种……122

意见箱里没意见？提不提一个样………125

材料出政绩，“将来时”变“完成时”——基层汇报材料能拧出多少水分………128

属地管理之惑：要管没权，不管“背锅”……………131

一个村委会，八个大喇叭—警惕基层资源错配、浪费成灾………133

运动式治理：一阵风刮过，剩下一地飞絮？…………135

013

紧绷运转、僵化管控、过关心态：基层“疲态治理”该终结了……137

反形式主义之举，也可能沦为形式主义………………140

一管就僵，一放就乱？乡村“自治力”虚弱之痛……142

公务员加班该不该发放加班费？加班费：基层“不好提”“提了也白提”……144

督查检查“大瘦身”：中央好声音，下面勿跑调……147

来督导督查的人比抓落实的还多………150

2018，基层治理十大靶点………………153

车改在基层：“不适感”如何调适……………………165

因为“重视”，就得陪着走形式………168

不实用遭弃用，农村“厕所革命”还须“接地气”…………………170

花样“甩锅”第三方，“放管服”改革遭梗阻………173

条幅知多少，迎检何时了——基层仍陷岁末“迎检困局”…………176

不狠摆不平？“狠人治村”是与非……………………178

富人治村：好得很还是糟得很…………181

第三部分 求解篇…………183

新时代，如何善治城中村………………184

城市社区难治？让公众参与“共舞”…………………194

“智慧城管”能否跳出猫鼠游戏的治理怪圈？………199

当乡村治理遇上新媒体…………………201

借力大数据，治理变“智”理…………203

老归何处?………………205

打通“平安千岛湖”最后一公里：浙江淳安网格调解全覆盖推动基层治理精细化……217

网络+网格，千条线拧成一股绳：“最强大脑”让苏州基层治理变灵…………220

“集成改革”重塑基层治理模式：890项权限下放，换来百姓“爽”……………222

强身健体，给乡村政治生态开四个“良方”…………224

不当“灭火队”，合川基层治理蜕变…………………227

让致富能人愿意扎根乡村：“双建双培”为基层引活水、注活力…229

大数据进村，县级审批“村里办”——河南邓州创新农村治理体系………………231

“群众的事群众办”，管用！…………233

一张学士街道的预警清单………………235

014

●目录●

山高路远，基层党建不方便？联网！基层党建注入催化剂…………237

“广州街坊”：汇聚城市共治之力……………………240

城郊村：城市化不能遗漏的风景——城郊村基层治理的“历下探索”……………243

哨响人到：城市精细治理的首都首创…………………246

来访变“微访”，常乐更安乐…………248

新熟人社会来了！靶向治疗社区病……………………251

告别基层“疲态治理”，活化组织力的益阳探索……254

给“微权力”运行立“真规矩”—重庆大足公开涉权事项防止优亲厚友……258

第四部分 乡村振兴篇…………………261

样板化、错位化、非农化：警惕“三化”跑偏乡村振兴轨道………262

除了厕和路，还有哪些短板掣肘乡村振兴？…………269

豪赌、网赌，赌掉乡风文明……………273

农民文化理事会：群众文化群众办……………………276

奇葩村规民约！“小规矩”须防踩上法律红线………278

300万的项目，走流程先花50万：乡村振兴亟待优化“放管服”………………279

村部标准要不要“一刀切”？…………282

乡村文体广场蹿虚火……………………283

不按上面办，扶持就断；按照上面办，烦不胜烦—示范村帽子不好戴…………285

非贫困村喊饿，非贫困户叫屈—“两个不平衡”拉响脱贫攻坚新警报…………288

儿女不孝致贫，扶贫干部兜底？………291

“形式”扶贫，会留下哪些裂痕………293

第五部分 评论篇…………295

扶贫干部：厌战情绪不可滋……………296

振兴乡村，不能富了老板忘了老乡……………………298

你能甩责任，我就瞎对付—半月谈网友热议“责任层层甩，基层兜不住”……299

网友热议基层闲官另类“吃空饷”：“活儿都叫年轻人和临时工干了”…………301

不可任性撤村并组………………………303

因为“难”所以“盼”：基层干部千条留言诉衷肠…………………305

基层干部直言“基层困局”……………307

为基层减负，让干部担当………………309

015

“倾听基层干部心声”是件大事………311

农民与土地、国家、村社的关系发生历史性变化—面对三大巨变，乡村治理走向何方…313

反基层形式主义，从减负开始…………316

变“谈访色变”为从容应对新时代求解基层信访工作新思维……318

破除基层形式主义，须久久为功………321

基层减负，出路在改革…………………323

“土政策”不能唱反调、变调、小调…………………325

第六部分 中央政策篇…………………327

改革基层治理体制，中央瞄准哪些靶点？……………328

中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》…………330

中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》………………333

《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》…………340

国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知………………342

《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》…………346

016

第一部分 基层干部篇

穿小鞋、不办事、被笑话：吃喝

接待有“三怕”

刘怀丕 闫祥岭

中央八项规定推行以来，正风肃纪刹住了社会上的

吃喝风，如今党员干部公款吃喝、接受宴请的现象比较

少见。

但在一些地方，接待中的吃喝风除之未尽，有的借

公务之名到企业蹭饭，有的乘“介绍朋友”之机让下级

结账，有的依然流行“吃饭要有菜倒掉，喝酒要有人喝

倒，这样才叫吃好喝好”的风气。

蹭企业、刮下级：吃喝接待“打擦边球”

临近中午，北方地区某县农产品加工明星企业时常会来些客人，有时候是检查工作

的，有时候是送政策的，有时候是考察项目的……工作不大一会儿，就到了饭点，企业

赶快安排吃饭。

“说是吃个便饭，那还不得准备得像模像样。但这样的次数多了，企业哪能受得

了。”该企业负责人说，随着公款接待管理严了、费用少了，不时有一些部门带着自己

需要接待的客人来蹭饭，还美其名曰“更好地为企业服务”。

中部某省的一些村干部对半月谈记者反映，当前吃喝风刹得严，有的县乡干部来了

私人朋友，却拉上村里的干部作陪，说是“介绍朋友认识一下”，其实是叫过去陪吃结

账，村里又没有接待费用，没办法只好自己贴。如今，一听说“给介绍朋友”的饭局就

头皮发麻。

基层治理智库丛书

不吃公款吃老板，不进会所进社区。据查处的一些案件和群众反映，还有些接待非

常隐蔽，流行“一桌餐”，吃饭地点选在厂区食堂、社区私宅、郊外别墅等地，自备厨

师和服务人员。有的党员干部工作8小时之内“自我管理严”，但8小时之外参加各种聚

会仍旧大吃大喝。

002

直击痛点大变局中的基层治理突围

在基层接待中，自助餐往往推行不开，大碗小碗、七碟八盘仍是常态。一些地方喜

欢在饭桌上展现接待热情，不仅菜品种类繁多，而且分量极大，有的接待餐盘大如盆，

造成极大浪费。

有些地方按照传统习惯，宴席一桌菜至少要有16道，一桌多达24道菜的场景也屡

见不鲜，而一个桌子一般只坐8至10人就餐。桌面上早些时间上的菜吃不完，就被后来

端上来的菜压在下面，餐盘餐碗层层叠叠，剩饭剩菜堆满一桌。

怕被穿小鞋 怕事不好办 怕被人笑话

吃喝风顽疾除之未尽，除了接待惯性使然，还与接待单位普遍存在的怕被穿小鞋、

怕事办不成、怕被人笑话等接待心态有关。

一是怕被穿小鞋。河南郑州一位干部说，现在上下级之间以及迎接检查考核等的接

待，一般都会按规定标准来，很少会因为招待怎样影响评价，主要还是看工作是否扎

实。但是也有个别人总觉得按规定接待显得不够热情，怕因此影响了对地方或个人的打

分评价，于是搞自选超标接待动作。

在一些地方，被接待者（往往是上级单位）深知接待单位会厚食以待，提前打招呼

“从简接待”，接待单位反而更害怕接待不周，所上餐食更丰盛。

二是怕事办不成。河南某地的一位企业家说，业务部门的领导打电话让你去你不

去，以后找到人家办事怎么开口，好多事情只可意会。

一位帮企业申请项目的代办员介绍，企业不请有相关审批权限的人吃好喝好，对所

办的事心里没有底。只要能请得动这些人来吃喝一顿，就表明要办的事有把握。“不吃

不喝不成事”的观念在一些人的脑子里根深蒂固，现在“吃喝风”管得严，干部不敢出

来吃喝，搞得一些人不知道怎么与相关部门打交道了。

三是怕被人笑话。“撂不下面子，怕别人在背后指指点点，谁都不愿意在节俭接待

上‘打第一炮’。”山东省巨野县冯桥村原村支书姚元臣说，有时候，没钱也要办事，只

能硬着头皮上。

治理吃喝风的心理土壤第一部分

接待吃喝风背后潜藏着官场人际间的不正之风，折射出上下级关系的权力变异，有基层干部篇

着深厚的心理土壤，需要引起警惕。接待吃喝风的形成具有复杂性，纠治起来具有长期

性，一旦松懈就会死灰复燃，必须驰而不息地抓下去。

003

首先要严格要求党员干部。山东大学社会学教授王忠武等专家说，党员干部要从思

想认识上摒弃以往“不吃白不吃”、习惯蹭吃蹭喝的心态，在制度上严格执行中央八项

规定，公务接待的每个细节都要严格按照国家规定办，不能转嫁给企业等，也不能超

标，更不能奢侈浪费。

“讲排场、讲面子、互相攀比，甚至以奢侈为荣，这是以往面子文化的一部分，但

吃喝风不是小问题。”王忠武说，无论是私人接待还是公务接待，都要倡导一种文明健

康的生活方式，革除陈规陋习，形成崇尚节俭和适度自然的生活文化。

实职改虚职，二线变离线：基层“退二线”

干部成从严治党盲区

夏 军

一些领导干部因身体、年龄、岗位、压力等原因，实

职改虚职“退居二线”。部分“退二线”的基层领导干部长

期处于离线状态：有的不上班严重脱岗成常态，有的未经

组织批准擅自出国旅游，还有的穿起休闲运动服“带薪居

家养老”。

半月谈记者采访了解到，“退二线”干部是一个庞大的

群体，在西部许多县直机关的科级领导干部队伍