顶层设计与学校行动：学校安全风险防控体系建设专业指南

前言

FOREWORD

能够把自己花费二十多年时光现在仍欲罢不能的学校安全工作经验写成一本准

专业的书，推荐给辛苦劳作、昼夜不息、少被理解、胆战心惊的遍布全国50万多所学校、

200余万从事学校安全工作的战友们，是一件极为荣幸的事，但愿拙作能给同仁们带

来一丝帮助。

我的人生也许一直与学校安全有关。在迄今为止近35年的职场生涯中，有25年

和学校安全有交集，其中15年是作为教育行政部门的专业人员主导着一方的学校安

全工作，且目前仍在继续。

开始，我也十分不情愿干这份“给别人找麻烦自己还有风险”的工作，想着过

一段时间赶紧调整岗位。但一次接待受伤害学生家长的经历，彻底改变了我的想法。

从家长嘴里冒出一串一串的法律名词，自己像听天书一般，多半儿不懂对方在说什么，

结局可想而知。当家长转身离开的时候，那种抱怨与蔑视的神情，深深地刺痛了我。

我第一次感受到自己正从事的安全工作与之前在学校所做的工作大不相同，不仅有

知识背景、业务能力的不同，还有沟通交流、定性判罚的不同，更重要的是承担的

责任的不同。面对这一陌生的工作领域，唯一能够破解的方法就是从头开始、认真

学习。

首先，我把所有与学校安全有关的法律法规学习了一遍，懂得了国家对学校安

全的要求，明确了学校安全责任，知道了学校安全工作到底应该做些什么。

其次，我把历年来以教育部为主的有关学校安全的规范性文件、领导讲话、要

点通知等进行了细致学习，知晓了学校安全工作的标准是什么、具体怎么做。

最后，恶补与学校安全最为密切的相关法律知识，并结合大量的学生伤害事故

处理案件，加深对学校安全工作与民事诉讼关系的认识，努力将之运用到实践中。

学校安全的学习过程、工作过程，虽然很艰辛、很纠结、有时很苦恼，但我还

I

是完成了从不情愿到有意思到喜欢到热爱的转变。后来领导几次拟调整我的工作岗

位，我都毫不犹豫地拒绝了。因为学校安全工作只要用心去做、做得时间越长，我

就越发真正地喜欢上它。

在解决自己如何胜任工作问题的同时，我一直也在考虑如何让学校更有效、更

全面、更简单地做好安全工作。因为几乎所有有关学校安全的指令和要求都来自各

级政府及其所辖行政部门，普遍表现为目标要求笼统、内容单一、操作性不强，往

往关注公共安全多，却对学校安全的不规则性有所忽略。结果导致学校更多的是专

注于执行上级文件，“龙年谈龙、虎年谈虎”，不能将自身整体安全特点自主地、

有条不紊地贯穿到学校安全管理中去。

学校安全是否要强调和实行科学化、专业化、规范化，特别是专业化的管理方式？

十几年前我思考的这个问题，现在看来已有明确答案。学校安全必须从突出的行政

性向提倡规范的专业化转变，只有这样才能真正发挥学校的主体性、主导性和积极性，

实现学校安全风险防控范围的全覆盖。

学校安全需要专业化的引领和指导，而不是来自上级一道又一道的“命令”。

可是，我国目前学校安全工作的现状是除了一些法律法规、文件通知外，连一本较

为专业的参考书都寻不到，也就是说我们对学校安全的专业研究与党和国家以及人

民群众对学校安全工作寄予的重望还有很大的差距。这应该引起相关部门的高度重

视和深度思考。

从2007年开始，我利用工作之便，将学校安全的实践与思考紧密结合起来，在

总结经验的基础上，进行了合理地归纳，对学校安全逐渐建立起了制度、教育、管理、

应对等几个模块，并不断扩充每个模块的内容。2010年，我提出了学校应该建构“学

校安全责任共同体”的理念，实际上就是后来的一岗双责。2011年，我在研究国外

有关学校安全标准的基础上，明确提出了我国也应该建立中小学安全标准，推行规

范化管理，并将相关标准及具体内容发表在2012年7月由人民日报社《新安全》杂

志主办的《平安校园》上。直至2013年，我基本完成了学校安全工作建构，对我国

学校安全有了一个较为专业的定位。此后，我着力通过多种方式宣扬推广和补充完

善工作建构。2017年，我编制了《教育行政部门学校安全监管责任清单》和《学校

II

安全风险管控和隐患治理双重预防指南》，附在本书供大家参考。

对学校安全专业化的执着、提倡和宣传，我主要是通过各种培训、讲座的方式

来实施，其间也编著过一些书籍，大多都是大卷本的或有关单项安全工作的。能够

把自己对学校安全的理解和认识完整地、较为专业地写成一本书，奉献给我热爱的

学校安全领域，其实一直是我的理想和夙愿。

这本书就是我把多年来对学校安全工作的所知、所思、所做，通过文字表达出来，

力争全面、客观、专业，目的是能够让坚守岗位多年的安全人变得更专业、更职业、

更敬业，让刚接手安全工作的新人少走弯路、快速上手、高点入位，让校长们了解安全、

尊重安全、倾力安全，让教育行政部门和其他部门知晓法律、掌握实际、法治而为。

果真如此，则功莫大焉。

崔祥烈

2018年10月20日

III

目录

CONTENTS

顶层设计

第一章学校安全是国家的责任/003

第一节学校安全是国家法律法规赋予的责任/003

第二节学校安全是社会发展的必然/014

第三节学校安全是对象目标的特性所致/016

第四节学校安全是经验教训的累积证明/018

第二章顶层设计，保障学校安全落实的总指挥/021

第一节明确学校安全目标与原则/021

第二节厘清教育行政部门及其他政府部门的安全职责/023

第三节确保学校安全的实现/027

I

第三章系统建构，完善学校安全“顶层设计”的预防体系/029

第一节健全学校安全教育机制/029

第二节完善学校安全国家标准体系和认证制度/031

第三节加强学校周边区域安全/035

第四节健全学校安全预警和风险评估制度/038

第五节建立和提供学校安全专业服务/040

第四章综合施力，健全学校安全“顶层设计”的管控体系/043

第一节落实安全管理主体责任/043

第二节建立专兼职结合的学校安保队伍/045

第三节建设安全校园环境/046

第四节进一步健全警校合作机制/049

第五节健全相关部门日常管理职责体系/050

第六节构建防控学生欺凌和暴力行为的有效机制/051

第七节严厉打击涉及学校和学生安全的违法犯罪行为/053

第八节建设广泛参与的学生安全保护网络/054

第五章风险管控，优化学校安全“顶层设计”的危机应对体系/057

第一节健全学校安全事故应对机制/057

第二节健全学校安全事故责任追究和处理机制/060

第三节建立多元化事故风险分担机制/063

第四节积极构建学校依法处理安全事故的支持体系/067

第六章多管齐下，强化学校安全“顶层设计”的领导责任和保障机制/071

II

学校行动

第七章树立学校安全工作新理念/077

第一节“不得不做”/077

第二节需要学习/081

第三节共同责任/081

第四节专业而为/083

第八章安全建构，绘好“学校行动”的“战略地图”/085

第一节学校安全工作建构图/085

第二节学校安全工作建构主要内容/088

第九章物态安全，筑牢“学校行动”的硬件基础/093

第一节关注办学地点安全/093

第二节加强校舍建筑安全/095

第三节保障设施设备安全/097

第四节建设安全校园环境/101

第十章安全制度，明确“学校行动”的执行标准/103

第一节完善学校安全规章制度/103

第二节明确学校安全责任制度/106

第三节强化学校安全预案制度/108

第十一章安全教育，做好“学校行动”的规定动作/117

第一节多措并举，实施安全全员教育/117

III

第二节坚持经常把安全告诉学生/121

第十二章安全管理，实现“学校行动”的关键所在/131

第一节学校外部安全管理/132

第二节学校内部安全管理/135

第十三章危机应对，开启“学校行动”综合实战/187

第一节开展安全危机研判/187

第二节选择安全危机响应方式/188

第三节掌握安全危机应对技能/189

第四节严格危机处置“八步走”程序/190

第五节依法妥善处理学生伤害事故/193

第十四章多重保障，牢固“学校行动”的基石/215

附录/219

附录1：《教育行政部门学校安全监管责任清单》/219

附录2：《学校安全风险管控和隐患治理双重预防指南》/221

后记/229

IV

顶层设计

第一章学校安全是国家的责任

安全和生命是永远的共同体。二者相伴而生，直到生命结束。对于安全，人们

的普遍认识往往是指没有受到威胁、没有危险、危害、损失等，这实际上是一个比

较狭义的认知。更简单、更广义的说法应当是：凡是令你不舒服的、让你不高兴的，

都是不安全的。安全如此重要，以至于人类对安全的关注无时不在、无处不在，从

来没有停止过。个人如此，家庭、组织乃至国家更是如此。

党的十八大以来，我国明确提出了“国家安全”这一观念，无论是从内涵还是

外延上都对传统意义上的国家安全进行了精准的、全方位的定位和解释。2015年7月

1日，新的《中华人民共和国国家安全法》正式施行，并规定每年的4月15日为全

民国家安全教育日。重新定义的国家安全是指国家政权、主权统一和领土完整、人

民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威

胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。

在内容上，我国当前的国家安全主要包括政治安全、国土安全、军事安全、经

济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络与信息安全、资源安全、生态安全、

核安全等11个种类和领域。国家安全是政府对广大民众无条件的承诺，是最基本的

责任，而这一责任的兑现必须通过一切国家机关和武装力量、各政党和人民团体、

企事业组织和其他社会组织以及每一名中国公民共同努力来实现。其特殊性几乎涉

及每一个家庭和每一个公民，维护学校安全理所当然成为国家和政府一项长期的、

艰巨的、重要的责任。

第一节学校安全是国家法律法规赋予的责任

国家为了确保学校安全责任能够落实到位，通过立法的形式对学校安全所包含

003

顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

的权利、义务作了明确具体的规定，并由国家强制力来保证实行。一般来讲，我国

有关学校安全的规定主要体现在现行法律法规和具有法律效力的规范性文件中，清

晰学校安全的法律规定，就成了做好学校安全的基础和前提。

一、法律法规赋予学校安全责任

尽管现阶段我国有关学校安全还没有一部专门意义上的法律，但关于学校安全

的规定还是以条文的形式出现在各个层级的多部法律法规中。大致形成如下的学校

安全法律构架：

1．国家根本大法

我国根本大法《中华人民共和国宪法》中第四十六条明确规定：中华人民共和

国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质

等方面全面发展。

宪法中虽然没有明确提到学校安全，但在这一“潜规则”上，公民所接受的教

育必须是有十足安全保障的教育，绝不能在受教育的过程中受到任何伤害。

2．国家基本法律

由全国人民代表大会及人大常委会制定和修改的基本法律中，对学校安全以条

文的形式进行了具体规定。大致体现在三类法律中，一是教育相关法律，如《中华

人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》等；

二是未成年人相关法律，如《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国

预防未成年人犯罪法》等；三是安全生产及公共安全相关法律，如《中华人民共和

国安全生产法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国食品安全法》《中华

人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和

国传染病防治法》等。

3．国家行政法规

由国务院制定的有关国家行政法规中，对学校安全提出了更为具体的要求，甚

至还出现了专门的法规防止意外事故发生，以保障学生的人身安全。如：《中华人

004

顶层设计｜第一章

学校安全是国家的责任

民共和国义务教育法实施细则》《校车安全管理条例》《幼儿园管理条例》《学校

卫生工作条例》《学校体育工作条例》等。

4．部门规章

由国务院各部委制定的部门规章中，以加强对学校安全涉及的内容、要求、目标、

方法、监管等作了细致的规定。如：《中小学幼儿园安全管理办法》《学生伤害事

故处理办法》《中小学校园环境管理的暂行规定》《学校食品安全与营养健康管理

规定》《国家学校体育卫生条件试行基本标准》《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》等。

5．地方性法规

由各省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准

的较大的市的人民代表大会及其常委会，在其法定权限内制定的地方性法规中，几

乎涵盖了学校安全这一领域。

在上述我国这些现行法律法规体系中，与学校安全最相关的主要有《中华人民

共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》

《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》和《中小学幼儿园安全管理办法》等五部。

在这几部有关教育和未成年人的法律法规中，国家对维护学校安全做出了明确要求

及规定，既有通过法律条文形式呈现的，也有用单独的、专门的法律文件来约定的；

既强调教育部门和学校的安全责任，也规定了其他部门、社会及家长应履行的责任，

表明了国家对学校安全的态度；突出教育部门和学校责任，强调其他行政部门齐抓

共管，协调社会家庭共同参与，动员全社会力量来保障促进学校安全。

下面，我们来看看国家究竟在法律中是如何规定学校安全的。

在《中华人民共和国教育法》中，大致用了4个法律条文来规定学校安全，其

中第二十七条规定了学校必须具备“有符合规定标准的教学场所及设施、设备等”

这一基本条件，这是国家和政府为民众提供公共服务的一种安全承诺；第四十五条

规定了“教育、体育、卫生行政部门和学校及其他教育机构应当完善体育、卫生

保健设施，保护学生的身心健康”。再次明确必须确保为学生提供的物的安全性；

第七十二条、第七十三条则以法律责任的形式，对保障学校物的安全和教育教学秩

005

顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

序的稳定表明了坚定立场。“结伙斗殴，寻衅滋事，扰乱学校及其他教育机构教

育教学秩序或者破坏校舍、场地及其他财产的，由公安机关给予治安管理处罚；

构成犯罪的，依法追究刑事责任。侵占学校及其他教育机构的校舍、场地及其他

财产的，依法承担民事责任”；“明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取

措施，造成人员伤亡或者重大财产损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责

任人员，依法追究刑事责任”。

在《中华人民共和国义务教育法》中，用于规定学校安全的法律条文共有4条，

其中在第十六条规定了学校建设必须符合相关标准，以确保师生安全不受影响，“学

校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合国家规定

的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全”；第二十三条强调了政府及有

关部门必须维护学校外部环境安全的法律责任，“各级人民政府及其有关部门依法

维护学校周边秩序，保护学生、教师、学校的合法权益，为学校提供安全保障”；

第二十四条在要求地方政府必须加强对校舍建筑的维护、学校必须通过多种方式保

护学生安全以及必须严格学校人员准入等方面作了明确规定，“学校应当建立、健

全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防

发生事故。县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查；对需要维修、

改造的，及时予以维修、改造。学校不得聘用曾经因故意犯罪被依法剥夺政治权

利或者其他不适合从事义务教育工作的人担任工作人员”；第二十九条则对教师

必须遵守的道德行为规范作出了约定，“教师在教育教学中应当平等对待学生，

关注学生的个体差异，因材施教，促进学生的充分发展。教师应当尊重学生的人

格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行

为，不得侵犯学生合法权益”。

在《中华人民共和国未成年人保护法》中，在第六条明确规定“保护未成年人，

是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治

组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任”。在此基础上，《中华人

民共和国未成年人保护法》还对家庭、学校、社会、司法四个维度应尽的安全保护

责任进行了详尽规定：

006

顶层设计｜第一章

学校安全是国家的责任

在家庭保护上，提出了父母或其他监护人应承担7个方面的保护责任：第十条“父

母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境，依法履行对未成年人的监护

职责和抚养义务。禁止对未成年人实施家庭暴力，禁止虐待、遗弃未成年人，禁

止溺婴和其他残害婴儿的行为，不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人”；

第十一条“父母或者其他监护人应当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯，

以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育和影响未成年人，引导未成年人进

行有益身心健康的活动，预防和制止未成年人吸烟、酗酒、流浪、沉迷网络以及

赌博、吸毒、卖淫等行为”；第十二条“父母或者其他监护人应当学习家庭教育

知识，正确履行监护职责，抚养教育未成年人”；第十三条“父母或者其他监护

人应当尊重未成年人受教育的权利，必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义

务教育，不得使接受义务教育的未成年人辍学”；第十四条“父母或者其他监护

人应当根据未成年人的年龄和智力发展状况，在作出与未成年人权益有关的决定

时告知其本人，并听取他们的意见”；第十五条“父母或者其他监护人不得允许

或者迫使未成年人结婚，不得为未成年人订立婚约”；第十六条“父母因外出务

工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成

年人代为监护”。

在学校保护上，提出了与未成年人安全有关的责任主要有：第十八条“学校应

当尊重未成年学生受教育的权利，关心、爱护学生，对品行有缺点、学习有困难

的学生，应当耐心教育、帮助，不得歧视，不得违反法律和国家规定开除未成年

学生”；第二十一条“学校、幼儿园、托儿所的教职员工应当尊重未成年人的人

格尊严，不得对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为”；

第二十二条“学校、幼儿园、托儿所应当建立安全制度，加强对未成年人的安全

教育，采取措施保障未成年人的人身安全。学校、幼儿园、托儿所不得在危及未

成年人人身安全、健康的校舍和其他设施、场所中进行教育教学活动。学校、幼

儿园安排未成年人参加集会、文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于未成

年人的健康成长，防止发生人身安全事故”；第二十三条“教育行政等部门和学

校、幼儿园、托儿所应当根据需要，制定应对各种灾害、传染性疾病、食物中毒、

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顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

意外伤害等突发事件的预案，配备相应设施并进行必要的演练，增强未成年人的

自我保护意识和能力”；第二十四条“学校对未成年学生在校内或者本校组织的

校外活动中发生人身伤害事故的，应当及时救护，妥善处理，并及时向有关主管

部门报告”；第二十五条“对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，

学校和父母或者其他监护人应当互相配合加以管教；无力管教或者管教无效的，

可以按照有关规定将其送专门学校继续接受教育”。

在社会保护上，明确提出了全社会对未成年人的安全责任：第三十三条“国家

采取措施，预防未成年人沉迷网络”；第三十四条“禁止任何组织、个人制作或

者向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博

等毒害未成年人的图书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息等”；第

三十五条“生产、销售用于未成年人的食品、药品、玩具、用具和游乐设施等，

应当符合国家标准或者行业标准，不得有害于未成年人的安全和健康；需要标明

注意事项的，应当在显著位置标明”；第三十六条“中小学校园周边不得设置营

业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所。营

业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所，不

得允许未成年人进入，经营者应当在显著位置设置未成年人禁入标志；对难以判

明是否已成年的，应当要求其出示身份证件”；第三十七条“禁止向未成年人出

售烟酒，经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志；对难以判明

是否已成年的，应当要求其出示身份证件。任何人不得在中小学校、幼儿园、

托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动的场所吸烟、饮酒”；第

四十条“学校、幼儿园、托儿所和公共场所发生突发事件时，应当优先救护未成

年人”；第四十一条“禁止拐卖、绑架、虐待未成年人，禁止对未成年人实施性

侵害。禁止胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健

康的表演等活动”；第四十二条“公安机关应当采取有力措施，依法维护校园周

边的治安和交通秩序，预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。任何

组织或者个人不得扰乱教学秩序，不得侵占、破坏学校、幼儿园、托儿所的场地、

房屋和设施”；第四十四条“卫生部门和学校应当对未成年人进行卫生保健和营

养指导，提供必要的卫生保健条件，做好疾病预防工作。卫生部门应当做好对儿

008

顶层设计｜第一章

学校安全是国家的责任

童的预防接种工作，国家免疫规划项目的预防接种实行免费；积极防治儿童常见

病、多发病，加强对传染病防治工作的监督管理，加强对幼儿园、托儿所卫生保

健的业务指导和监督检查”。

在司法保护上，同样也提到了相关部门和机关应尽的安全责任：第五十条“公

安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法履行职责，在司

法活动中保护未成年人的合法权益”；第五十三条“父母或者其他监护人不履行

监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以

根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。

被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用”。

在《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》中，第三条明确规定“预防未成年

人犯罪，在各级人民政府组织领导下，实行综合治理。政府有关部门、司法机关、

人民团体、有关社会团体、学校、家庭、城市居民委员会、农村村民委员会等各

方面共同参与，各负其责，做好预防未成年人犯罪工作，为未成年人身心健康发

展创造良好的社会环境”。这部法从第六条到第十三条规定了教育部门、司法部门、

共青团、居委会、村委会、学校、未成年人父母或其他监护人、职业培训机构等应

当开展预防未成年人犯罪教育的义务。特别是教育行政部门和学校“应当将预防犯

罪的教育作为法制教育的内容纳入学校教育教学计划，结合常见多发的未成年人

犯罪，对不同年龄的未成年人进行有针对性的预防犯罪教育”，“学校应当结合

实际举办以预防未成年人犯罪的教育为主要内容的活动。教育行政部门应当将预

防未成年人犯罪教育的工作效果作为考核学校工作的一项重要内容”，“学校应

当聘任从事法制教育的专职或者兼职教师。学校根据条件可以聘请校外法律辅导

员”。从第十四条到第三十三条，重点规定了未成年人父母或其他监护人、学校、

教育部门、公安机关对预防未成年人不良行为应尽的责任。未成年人的父母或者其

他监护人和学校应当教育“未成年人不得有不良行为”。“不得吸烟、酗酒。任

何经营场所不得向未成年人出售烟酒”。“中小学生旷课的，学校应当及时与其

父母或者其他监护人取得联系。未成年人擅自外出夜不归宿的，其父母或者其他

监护人、其所在的寄宿制学校应当及时查找，或者向公安机关请求帮助。收留夜

009

顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

不归宿的未成年人的，应当征得其父母或者其他监护人的同意，或者在二十四小

时内及时通知其父母或者其他监护人、所在学校或者及时向公安机关报告”。“发

现未成年人组织或者参加实施不良行为的团伙的，应当及时予以制止。发现该团

伙有违法犯罪行为的，应当向公安机关报告”；“发现有人教唆、胁迫、引诱未

成年人违法犯罪的，应当向公安机关报告。公安机关接到报告后，应当及时依法

查处，对未成年人人身安全受到威胁的，应当及时采取有效措施，保护其人身安

全”。同时还规定未成年人的父母或者其他监护人“不得让不满十六周岁的未成

年人脱离监护单独居住”；“不得放任不管，不得迫使其离家出走，放弃监护职

责。未成年人离家出走的，其父母或者其他监护人应当及时查找，或者向公安机

关请求帮助”。“未成年人的父母离异的，离异双方对子女都有教育的义务，任

何一方都不得因离异而不履行教育子女的义务”；“继父母、养父母对受其抚养

教育的未成年继子女、养子女，应当履行本法规定的父母对未成年子女在预防犯

罪方面的职责”。另外，本法还规定了对未成年人严重不良行为的矫治及未成年人

重新犯罪的预防责任。

在《中小学幼儿园安全管理办法》中，“第一章总则”中的第五条明确规定“各

级教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等

部门在本级人民政府的领导下，依法履行学校周边治理和学校安全的监督与管理

职责”。“第二章安全管理职责”中的第六条到第十四条对各部门应承担的学校安

全职责提出了具体要求，“第六章校园周边安全管理”中的第四十七条到第五十四

条对各部门应承担的安全管理责任作出了规定。

学校作为安全工作的责任主体，我国的法律法规在安全制度建设、日常安全管理、

安全教育、安全事故处理等方面，大约使用32个法律条文进行了详细确定和说明。

二、法律责任追究保证学校安全落地

国家为保证有关学校安全法律法规得以实现，在每一部法律或文件的最后部分，

都强调“法律责任”这一内容，来表明对违法违规、不作为的惩治。如果相关行为

人没有履行学校法律法规责任而引发安全事故，就必然会承担由此引发的法律责任。

010

顶层设计｜第一章

学校安全是国家的责任

一般来讲，承担的法律责任主要有刑事责任、民事责任和行政责任。

刑事责任是指违反刑事法律规定的个人或者单位所应当承担的法律责任，也是

学校安全法律责任中最为严重的情形。刑事处罚的种类包括管制、拘役、有期徒刑、

无期徒刑和死刑五种主刑，还包括剥夺政治权利、罚金和没收财产三种附加刑。

民事责任是指民事主体违反民事法律规范所应当承担的法律责任，包括合同责

任和侵权责任两种。因学校安全导致的学生伤害属侵权责任，最终通过经济赔偿的

形式解决。

行政责任是指个人或者单位违反行政管理方面的法律规定所应当承担的法律责任。

行政责任包括行政处分和行政处罚两种形式，学校安全事故对责任人的追究主要以

行政处分的方式来执行。行政处分是行政机关内部，上级对有隶属关系的下级违反

纪律的行为或者是尚未构成犯罪的轻微违法行为给予的纪律制裁。其种类处罚有：

警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看和开除。

三、政策文件规范学校安全工作的实施

除了现行法律法规对学校安全作了相关规定外，国家还通过一系列专门的规范

性文件对学校安全进行更细致、更具体的强调和指导，主要包括：

1.《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》

按照中央深化改革领导小组的工作部署，由教育部负责组织起草，经国务院常

务会审议通过，国务院办公厅于2017年4月25日正式发布《关于加强中小学幼儿

园安全风险防控体系建设的意见》（国办发〔2017〕35号），这是我国目前最高级

别的有关学校安全的规范性文件。文件中针对基层关心、社会关注的教育热点难点

问题精准发力，对中小学、幼儿园安全风险防控体系进行了全面的顶层设计和系统

的制度整合、机制创新，目的是加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、

法治保障，科学系统、全面规范、职责明确的学校安全风险预防、管控与处置体系。

对于系统、科学、全面、有针对性地加强和改善中小学安全工作，破解实践中的突

出问题，推动和保障整个教育事业的改革发展，都具有重要意义。

011

顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

2.《关于进一步加强学校幼儿园安全防范工作建立健全长效工作机制的

意见》

2010年8月23日，针对3月到5月间国内连续发生的多起严重伤害中小学生、

幼儿生命财产的刑事案件，中央综治办、教育部、公安部联合发布了《关于进一步

加强学校幼儿园安全防范工作建立健全长效工作机制的意见》，重点从治安防范的

角度对学校安全工作提出了综合治理的要求。在明确的学校安全防范指导思想和工

作目标下，由教育部门负责强化中小学、幼儿园校内安全管理，由公安部门负责校

园周边治安管理和防范工作，由综治部门负责协调相关部门配合工作并开展督查考

核。文件中首次明确了对尚未批准登记注册的民办中小学、幼儿园、托儿所以及各

类课外班的安全管理责任是由当地综治部门协调乡镇、街道和有关部门来承担。

3.《关于进一步加强中小学（幼儿园）安全工作的紧急通知》

2018年10月29日，重庆市巴南区一所幼儿园发生持刀伤人案，造成多名幼儿

受伤，严重危及学生生命安全，严重影响学校教育教学秩序，严重冲击公众心理安

全底线的恶性学生安全事件。国务院教育督导委员会办公室，为切实加强学校安全

管理工作，保障学生安全，紧急发布《关于进一步加强中小学（幼儿园）安全工作

的紧急通知》，要求各地教育行政部门和学校切实提高学校安全工作意识，深入开

展学校安全隐患排查，不断完善学校安全工作机制，全面加强学校安全应急管理，

积极做好学校安全的舆情应对，持续强化学校安全督导检查。以达到切实增强地方

和学校的安全责任意识、安全制度落实和安全措施保障。

4.《进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》

为了进一步加强学校安全管理、保障学生安全，有效预防性侵害学生违法犯罪

的发生，教育部办公厅于2018年12月21日印发了本通知。要求各地教育行政部门

和学校高度重视，进一步加强预防性侵安全教育、教职员工队伍管理、安全管理规

定落实、预防性侵协同机制构建、学校安全督导检查等方面工作，切实维护学校安

全和谐稳定，保障学生安全。

5.《中小学公共安全教育指导纲要》

为贯彻落实国家有关法律规定、健全突发公共事件应急管理体系，规范和加强

012

顶层设计｜第一章

学校安全是国家的责任

中小学安全教育，构建中小学安全管理体系和安全教育工作长效机制，教育部2006

年制定了《中小学公共安全教育指导纲要》，国务院办公厅于2007年2月7日进行

了转发（国办发〔2007〕9号）。《中小学公共安全教育指导纲要》依据学生身心发

展规律和认知特点，按照小学低年级、高年级、初中、高中四个学段分别设置教学

内容，对学生开展社会安全类、公共卫生安全类、意外伤害类、网络信息安全类、

自然灾害类及影响学生安全的其他事件等六大类10到12小类事故的预防和应对教

育。其特点是由简单到复杂、由低级到高级、由个体到社会，形式多样、循环滚动，

针对性和实效性较强。《中小学公共安全教育指导纲要》体现了国家对学生安全的

关注和重视，是国家赋予学校的一项极为重要的安全责任。

6.《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》

针对网络媒体频频曝光的中小学生行为问题，特别是学生通过自媒体传播出

来的各种欺凌和暴力事件，引发了全社会的普遍关注和极大愤慨，也引起了国家重

要领导人的高度重视。李克强总理明确批示：学校应该是最阳光、最安全的地方。

2016年11月1日，教育部、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、

民政部、司法部、共青团中央、全国妇联等九部门联合印发了《关于防治中小学生

欺凌和暴力的指导意见》。该文件分积极有效预防学生欺凌和暴力、依法依规处置

学生欺凌和暴力事件、切实形成防止学生欺凌和暴力的工作合力3部分11条，体现

了国家对中小学生欺凌和暴力防治工作的态度和决心，是今后一个时期内全国中小

学生欺凌和暴力防治工作的重要指导和依据。

7.《中小学幼儿园安全防范工作规范（试行）》

2015年3月16日，公安部办公厅、教育部办公厅联合下发了《关于印发〈中小

学幼儿园安全防范工作规范（试行）〉的通知》（公治〔2015〕168号），明确提出

中小学、幼儿园人防、物防、技防建设规范和责任要求。

8.《教育系统突发公共事件应急预案》

按照《国务院有关部门和单位制定和修改突发公共事件应急预案框架指南》要求，

教育部制订了《教育系统突发公共事件应急预案》，于2005年1月26日经国务院

013

顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

常务会议审议通过，2005年10月15日，正式报国务院备案，并向各地教育行政部

门和高校印发实施。《教育系统突发公共事件应急预案》共包括自然灾害、事故灾难、

突发公共卫生事件、突发社会安全事件、网络与信息安全和考试安全等六大类突发

公共事件的应急处置工作预案体系，是教育系统应急预案体系的总纲和各地教育行

政部门和各级各类学校加强应急体系建设的指南，是指导各地教育行政部门和各级

各类学校制定本地本校应急预案、处置突发公共事件的规范性文件。

9.《中小学校岗位安全工作指南》

2013年5月6日，教育部办公厅印发了《中小学校岗位安全工作指南》（教基

一厅〔2013〕4号），对中小学校39个工作岗位应承担的安全职责进行了明确和规定，

是学校制定安全责任制度，实行“一岗双责”最重要的参考和依据。

10.《中小学幼儿园应急疏散演练指南》

2014年2月22日，教育部办公厅印发了《中小学幼儿园应急疏散演练指南》，

对应急疏散演练提出了专业性、技术性很强的标准规范，旨在加强对中小学幼儿园

应急疏散演练工作的指导，提升学校应急疏散演练的组织和管理水平。

这些规范性文件，对学校安全工作的落实、落地给予了系统而全面的指导和规定，

是学校做好安全工作的重要保障。

第二节学校安全是社会发展的必然

美国著名心理学家、人类学家亚伯拉罕·马斯洛1943年在他的《人类动机的理论》

中提出了著名的“马斯洛需求层次理论”（见图1）。在他的理论中，安全被认为是

一种较低层次的需要，是人在诸如呼吸、水、食物、睡眠、生理平衡、分泌、性等

生理需求得到一定程度（或70%以上）满足后产生的一种个体向上的、本能的需要。

在马斯洛的理论中，安全需求主要包括人身安全、健康保障、资源所有性、财产所

有性、道德保障、工作职位保障、家庭安全等。这样看来，安全是人们最基础的需求，

是通向爱与归属、获得尊重乃至自我实现的必由之路和重要保障。

014

顶层设计｜第一章

学校安全是国家的责任

必须要加

以说明的是，生{

道德、创造

理需求与安全需力、自觉性、高级阶段

问题解决能力、公

正度、接受现实能力

求是呈正相关自我实现

自我尊重、信心、成就、{

的，甚至安全需中级阶段

尊重需求对他人尊重、被他人尊重

友情、爱情、性亲密

求的程度要远远归属需求

大于生理需求的人身安全、健康保障、资源所有性、财产所{

安全需求有性、道德保障、工作职位保障、家庭安全初级阶段

实状。也就是说，

呼吸、水、食物、睡眠、生理平衡、分泌、性

生理需求

人们获得的物质

图1马斯洛需求层次理论

保障越多、生活

得越好、幸福感越强、灾难冲突越少、各种选择机会越广，对安全的渴望和要求也

就越强烈、越广泛、越严苛。我国学校安全也正是在社会经济飞速发展、物质生活

极大丰富、人民幸福感快速提升的大背景下凸显出来的。

从二十世纪九十年代起，伴随着我国经济进入飞速发展时期，各类安全生产事

故也频频发生，给国家和人民带来影响和伤害。同样，经济的快速发展必然会给传

统的教育模式带来冲击，其中对农村义务教育影响最大。在此背景下，国家开始对

安全生产进行有目的地干预和治理。通过积极立法、组建机构、制定政策、强化监管、

设立标准、明确责任等多种方式，使得企业安全生产有了翻天覆地的改观。在对以

生产和经营单位为主体的安全生产管控过程中，学校作为人员密集行业，被纳入安

全生产管辖范围。

2001年，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出要因地制宜

调整农村义务教育学校布局，在有需要又有条件的地方，举办寄宿制学校。此后，

在教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》等政策的支持下，各地开展了大规模的

学校布局调整工作，撤校并点、成立寄宿制学校成为教改的主旋律。据2018年的全

国教育事业统计数据得出：全国各类学校超过50万所，各级各类学历教育在校生超

过2.9亿人。庞大的学生群体，使学校安全工作不断呈现出新的问题。如上下学交通

安全、集中住宿安全、学生行为安全、饮食卫生安全、课余时间安全、校园欺凌与暴力、

015

顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

学生心理问题等。

纵观我国学校安全的发展历程，大致可分为三个阶段：

第一阶段为2000年之前，所有的教育工作者都把学校安全问题当作一种道义、

良心、激情的事情来做。

第二阶段为2000年至2010年，国家制定出台了大量有关安全生产的法律法规，

针对学校安全，也都在相关法律法规中提出了明确规定。这一阶段的特点为：学校

安全基于国家法律责任。教育部门和学校开始对校园安全实施一系列具体的行为。

第三阶段为2010年5月之后，以中央综治委召开全国学校安全防范工作会议为

标志，学校安全问题上升到国家层面，成为政府、学校、家庭、社会共同关注并倾

力而为的工作。

如今，随着我国进入中国特色社会主义新时代，我们必然会迎来全新的创新与

发展、文明与进步、幸福与和谐，学校安全涉及的范围和内容一定会愈加广泛，人

民对学校安全的希冀和要求一定会愈加提升，国家及政府对学校安全的设计和管理

一定会愈加严格，“学校安全永远在路上”将是未来全社会特别是教育部门和学校

的目标和常态。

第三节学校安全是对象目标的特性所致

学校安全的对象目标或者安全客体是学生，这是一个从三岁半算起直到

二十五、六岁，跨越幼儿教育、基础教育、高等教育等三个成长阶段，占据个人生

命四分之一的特殊时间段，是几乎所有人都必须经历的人生历程。之所以说它是学

校安全的必然，主要是由两大特性所致。

一是社会中最庞大的群体。

根据我国教育部公布的2018年全国教育事业统计汇总的数据显示，2018年，我

国学校和学生数量（见表1）如下所示：

016

顶层设计｜第一章

学校安全是国家的责任

2018年我国学校和学生数量表1

项目

学校数（万所）在校生数（万人）

类型

幼儿园26.674656.42

普通小学16.1810339.25

初中阶段5.204652.59

高中阶段2.443931.24

中职1.031551.84

特校0.215266.59

高等教育0.26633833

合计52.001529030.93

50多万所学校，超过2.9亿的庞大学生群体，其安全问题不容忽视，会直接影

响国家培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人教育目标的实现，影响

社会主义价值体系、道德体系和传承体系的建立健全，影响最大限度地实现社会公平、

让人民从教育中得到好处的福祉工程，更会直接影响振兴民族、振兴国家、实现中

华民族伟大复兴中国梦的宏伟蓝图。学生群体不仅仅是一个独立群体，每一个学生

身后，至少关联着爸爸、妈妈、爷爷、奶奶、姥姥、姥爷六个人。一个孩子一旦遭

遇安全问题，受到身心伤害，会给整个家庭带来痛苦和不幸，幸福感骤降，甚至“天

塌地陷、目标全无”。“牵一发而动全身”就是学校安全最真实的写照。

二是安全弱势群体。

之所以说学生，特别是未成年学生是安全弱势群体，主要原因有以下四点：

1．安全知识缺乏

从某种意义上讲，安全是需要学习的，并且是需要终身学习的。原因很简单，

我们每时每刻都会与固定的、变化着的、新加入的、形形色色的安全问题交织在一起，

要想获得平安，就必须不断地学习、知晓和应对它。在校学生，尤其是未成年人由

于年龄小，安全知识懂得少，对安全危险认识度较低，所以受伤害的可能性也就越大。

017

顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

2．安全意识薄弱

安全意识是人们头脑中建立起来的最基本的生存观念，是对各种各样可能对自

己或他人造成伤害的外在环境条件的一种戒备和警觉的心理状态。未成年人由于所

学安全知识少、接受安全教育渠道少、自身或他人授予的经验体会少，会直接导致

安全意识淡薄，进而对安全重视不足。

3.自保能力偏差

自我保护能力差是未成年人在安全方面最大的漏洞，也是最鲜明的特点之一。

由于缺乏系统技能培养和训练，当他们在遇到安全问题的时候，往往不能第一时间

采取正确有效的方式应对，使后果变得极为糟糕。

4.行为控制不力

未成年的青少年，普遍不能很好地控制自己的行为，在相关教育和训练培养严

重不足的情形下，失控行为会给自我和他人带来极大的伤害。行为问题是构成未成

年人安全事件的重要部分。

未成年人在成长过程中呈现出来的与安全相关的四大特性，自然地决定了他们

会居于安全问题的中心，一旦安全事故发生，便会成为被伤害的最主要目标群体。

第四节学校安全是经验教训的累积证明

当一名孩童从3岁半踏入幼儿园那刻起，就会有一堵看不见的“墙”横在他的

面前，这就是“安全事故墙”。这面“墙”会一直陪伴他走过幼儿园、小学、初中、

高中、大学甚至更高的教育成长期，稍不留神就会一头撞上去，给自己造成伤害。

正因如此，教育、帮助、指导、引领未成年人如何平安地绕过这面“安全事故墙”，

就成了政府、学校和教师不可推脱的责任，这就是学校安全工作的实质。

然而，尽管有政府、学校、家长和社会的保护，学生事故还是时有发生。究其原因，

除了学生自身的原因外，还有一个很重要的原因就是影响学生安全的事故因素太多，

让人防不胜防。通过分析、归纳和总结多年来引发学生安全事故发生的类型，引起

018

顶层设计｜第一章

学校安全是国家的责任

学生安全事故的原因可以分为校外和校内两大类。

1.来自校外的

溺水事故。近年来，每年因溺水而死亡的中小学生已经超过了交通事故，成为

造成学生死亡最多的事故类型。尽管政府、学校做了大量工作，可学生溺水事件几

乎没有得到有效遏止。

交通事故。交通事故一直是学生安全的梦魇，每年都会导致许多青少年“花落

人间”。随着机动车数量的暴增，共享单车的使用门槛低，大量“马路杀手”的存在，

特别是接送学生车辆发生的学生伤亡事故，不仅给家庭造成伤害，也使交警、教育

行政部门、学校等被严厉问责。

刑事伤害。作为安全中最弱势的群体，幼童、中小学生自然就成为一些反社会、

反人类犯罪分子袭击的主要目标。社会发展、贫富分化、等级差别、价值取向等更

加剧了此类事件的发生率，再加之近年出现的与极端宗教有关的暴恐活动，让人措

手不及，令所有人胆战心惊。

青少年犯罪。近年来逐年攀高的、多种类的青少年犯罪事件让人们惊愕的同时，

也心痛不已。一些青少年，尤其是未成年人，将“未成年”错当保护牌，无视法律

与人伦，进行和从事一些违法犯罪活动。如近年来发生的未成年人弑母、对同学实

施性侵害等。

网络侵害。信息时代，网络已经成为人们的一种生活方式。网聊、网游、网络

视频以及各种网络信息，对青少年学生的影响远远超过人们的想象。

黄色制品。在我国学生性教育缺失的大环境下，黄色制品对青春期的学生诱惑

十足。

此外，还有绑架诱骗、不良读物、毒品危害、敲诈勒索……诸多不良社会现象

和多种安全问题，让学校教育瞬间归零。

2.来自校内的

校舍坍塌。伤亡人数多、伤害后果重、影响范围广。

设施事故。检查不到位，隐患未排除，一旦发生事故，后果不堪设想。

019

顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

踩踏事故。典型的责任事故，却一次次发生。

食物中毒。在校就餐的学生越来越多，饮食卫生不过关，一旦发生学生受害，

家长愤怒，全社会讨伐，学校遭受巨大负面影响。

课堂事故。最不应该发生学生伤害的时空却发生了事故。

活动事故。时有发生的事故，让学生与丰富多彩的文娱活动越来越远。

实验事故。专业上危险性越来越小，但还是偶有事故发生，一旦发生，后果十

分严重。

校园暴力。多面呈现，危害极大，后果极重。

急病猝死。学生身体素质下降和学校活动的不合理共同作用下的结果。

自杀自残。学生心理素质的降低和对生命的漠视，使得自杀人员的年龄变得越

来越小。

精神障碍。学习压力、精神压力、不适应集体生活等心理状态带来的副产品。

教师伤害。本应保护学生安全，却成了学生伤害的制造者。

此外还有打架斗殴、课间事故、实践事故、校车事故……

以上这些事故构成了学生安全风险的主体，是广大中小学、幼儿园以及

千千万万个安全实践者共同总结经验的结果，也是用许许多多受害学生的鲜血与痛

苦换来的教训。而我们所要做的学校安全的全部事情，就是努力预防和遏制这些事

故的发生。

020

第二章顶层设计，保障学校安全落实的总指挥

2018年，在全国教育大会上，习近平总书记明确指出，办好教育事业，家庭、学校、

政府、社会都有责任。各级党委和政府要为学校办学安全托底，解决学校后顾之忧，

维护老师和学校应有的尊严，保护学生生命安全。

学校安全是国家的责任，是全社会各阶层共同的责任。这也是习近平总书记讲

话中传达出来的重要信息。

为了让学校始终成为最阳光、最安全的地方，国务院办公厅发布了《关于加强

中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》。这是国家迄今为止有关学校安全的

顶层设计，是运用法治思维和法治方式推进综合改革、破解关键问题，建立科学系统、

切实有效的学校安全风险防控体系，营造良好教育环境和社会环境，为学生健康成长、

全面发展提供保障的提纲挈领性的文件，也是本书在编写时遵循的宗旨。

《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》中对我国建立健全学

校安全风险防控体系建设提出了以下详尽的工作要求。

第一节明确学校安全目标与原则

学校安全目标是国家、政府、学校在一定条件下，在一定时间内设立的确保学

生有关安全所达到某一预期目的的指标。国务院办公厅在其制定的《关于加强中小

学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》中明确提出“针对影响学校安全的突出问

题、难点问题，进一步整合各方面力量，加强和完善相关制度、机制，深入改革

创新，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障，科学系

统、全面规范、职责明确的学校安全风险预防、管控与处置体系，切实维护师生

人身安全，保障校园平安有序，促进社会和谐稳定”。这是学校安全风险防控的

021

顶层设计与学校行动

——学校安全风险防控体系建设专业指南

工作目标。

为实现这一目标，学校安全工作者首先要找准学校安全的突出问题和难点问题。

以便“对症下药”，做好学校风险防控工作。当前我国安全工作者面临的主要问题有：

1.全社会对学校安全的认识程度和重视程度还不够，往往停留在口头上的多，

而付诸行动中的少。

2.学生所受安全教育通道少，亟待拓宽。

3.父母或其他监护人对被监护对象的安全监管责任严重缺失。比如大量的留守

儿童教育问题、每年寒暑假期间频发的学生交通事故和溺水事件。

4.学生安全事故处理变得越来越艰难，越来越偏离法律轨道。比如“校闹”问题。

5.学校安全工作缺乏专业化思维和实践。特别是对学校安全专业化的研究与国

家和人们对学校安全的要求和期望还存在很大的差距，需要进一步提升。

针对这些突出问题和难点问题，国家给出的解决方案是：在党政统领负责下，

全社会共同协作，广大民众积极参与，明确各自职责，在法治思维下，应用科学规

范的法治方式，最终实现学校安全任务目标。

学校安全原则是为了实现学校安全目标所必须依据和遵循的法则或标准，这些

原则全部是学校经过长期实践检验得出的，极具规律性、合理性和指导性。在《关

于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》中，国家明确给出了做好学校

安全工作应遵守的四个基本原则：

坚持统筹协调、综合施策。将学校安全作为公共安全和社会治安综合治理的

重要内容，加强组织领导和协调配合，充分发挥政府、学校、家庭、社会各方面

作用，运用法律、行政、社会服务、市场机制等各种方式，综合施策、形成合力。

坚持以人为本、全面防控。将可能对学生身心健康和生命安全造成影响的各

种不安全因素和风险隐患全面纳入防控范畴，科学预防、系统应对、不留死角。

坚持依法治理、立足长效。突出制度建设的根本性和重要性，依据法治原则

和法律规定，做好顶层设计，依法明确各方主体权利、义务与职责，形成防控学

校安全风险的长效机制。

坚持分类应对、突出重点。坚持问题导向，根据不同区域、地方以及不同层

次类型学校的实际，区分风险的类型和特点，有针对性地构建安全风险防控机制，

022

顶层设计｜第二章

顶层设计，保障学校安全落实的总指挥

集中解决群众关心、社会关注的校园安全问题。

在这四个基本原则中，统筹协调、综合施策原则定位了学校安全属于公共安全

和社会综合治理范畴，强调了学校安全“一盘棋”战略，是国家整体布局的系统工程，

可以说是“学校安全，人人有责”。

以人为本、全面防控原则则是对学生安全给出了完整的定义：凡是对学生的身

心健康和生命安全有隐患、威胁和不良影响的，都属于学生安全问题。这对我们界

定学生安全事项，开展学校安全工作具有最直接的指导意义。

依法治理、立足长效原则强调了顶层设计、规章制度、权责分明是确保学校安

全长效机制建设的关键，学校在开展安全工作时必须牢牢抓紧这一点。

分类应对，突出重点原则体现出尊重学校安全的差异性，依据不同的时空特点

和自身特点，采取不同的切实有效的方法措施，解决、处理好学校安全问题。

第二节厘清教育行政部门及其他政府部门的安全职责

学校安全既然是一项国家系统工程，那么政府及其所辖部门就应起到举足轻重

的作用，切实承担起主体责任。

从行政角度来看，学校安全以教育、公安两部门为主，至少有16个其他部门共

同参与来实现和完成的（见图1）。（需要强调的是随着政府机构调整，相关职责应

划归到新的机构，但划分后的部分职责暂不明确，故在此采用划分前的职责）

综治部门教育部门质监部门

安监部门司法部门

食药监部门住建部门

卫计部门交通部门

学校安全

文化部门水利部门

工商部门网监部门

环保部门共青团

城管部门公安部门妇联

图1学校安全相关的各行政部门