产业集群建设的国际经验与启示

产业集群建设的国际经验与启示

现在，随着市场经济的不断发展，政府无法与自己无亲比的地方保持联系。我们必须“控制”，并使市场机制发挥作用。改革开放以后,随着我国经济体制改革的逐步深入,市场机制开始发挥作用,民营经济越来越发达,政府所承担的产业集群发展事务,应适当交由市场和社会来完成。另外,我国的市场经济发展尚未成熟,并且存在着市场失灵的问题,因此,政府不能放任市场,应起到一定的规范和扶持作用。在这样的宏观背景下,政府投资产业集群的模式与机制应当有所转变。对政府投资项目实行代建制,是国际上通行的做法,美国等发达国家已经采用了上百年时间。因此,可以在产业集群建设中引入代建制。将产业集群投资建设的机制转变为由政府与企业共同投资,最终由市场运作的方式。一、政府与企业共同投资政府投资指财政用于资本项目的支出,政府主要投资于成本高、收益低、外部效应大而在国民经济中起关键作用的基础性产业、公共设施以及高科技主导产业。随着政府职能的不断强化,财政投资规模不断扩大。政府有限的财力与投资规模的扩大和监督责任的扩大,形成了矛盾。因此,要利用好市场经济这个大环境,将政府投资产业集群进行改革,改革需以市场为导向,将政府投资建设产业集群转变为政府可与企业合作投资,但最终是市场运作。建设产业集群园区的投资巨大,尤其是高新技术园区。国家政府财政对高新技术园区的投入一般占60%～70%。西班牙政府投资100亿元建设卡贾图科学城;日本投资13000亿日元建设筑波科学城;德国政府在20世纪80年代后期投资1.9亿马克建设高科技园区。对于财力有限的地方政府来说,产业集群的庞大建设资金是较难满足的。因此,可以由企业来进行部分投资。由于一些基础设施建设时间长,回报周期长,政府可以对其进行一定的政策补贴,使企业产生的正外部性内部化,提升企业进行产业集群建设的积极性。在政府与企业共同投资的情况下,政府可以利用财政资金设立产业发展基金、风险投资基金,还可以组织银、企联席会议,商业银行支持特色产业集群发展的问题进行专题研究,建立专项银团贷款。可以通过多种途径,解决财政资金不足的问题。虽然,政府参与了产业集群的投资,但是政府对产业集群并不直接控股,而是以监督者的身份进行参与。政府与企业对产业集群进行合作投资,形成后的产业集群依靠市场机制,由市场进行运作。作为利益相关者的投资企业在建成产业集群后,可对其投资进行回收。政府作为投资者,制定产业集群相关政策制度,从政策上扶持产业集群的发展。二、代建制的概念在产业集群投资建设中,政府是公众利益的体现者,代表公众推动产业集群的形成和发展。产业集群的建设者都能从产业集群建设和交易网络中得到应有的收益,因此投资建设产业集群的政府具有很多志同道合的利益分享者,这些公司或大学、基金会都和政府之间具有利益一致性。政府为了公众的长远利益,有必要规划完成产业集群的投资建设,但又不能通过扩大政府规模来实现,就需要借助于一定的新机制,充分依靠社会力量,保质、保量、保进度地完成产业集群建设,从而实现公众利益的极大化。这个新机制就是要深入探讨的研究对象。代建制就是现在流行的协调投资者和建设者、监理者、运营者和受益者之间关系的一种经济机制。对于政府投资项目来说,代建制是通过政府和社会组织之间的合作,提供公共产品,实现公众福利目的的一种手段。1.代建模式:政府投资管理+城市工程管理代建制,是指为了实施对于政府投资公益性项目建设的有效管理、建立科学的责权分担机制,而根据法律法规和行政规章的规定通过市场竞争的方式或其他方式从具有相应代建资质的项目管理企业或专业机构中选任合格的代建人,政府作为投资人和业主以代建合同的方式将投资项目实施建设的全过程委托其管理、并支付相应代建费用的项目实施管理方式。国内目前存在三种代建模式,上海模式、深圳模式和北京模式。上海的代建管理模式与新加坡的政府投资项目管理模式类似,确定为“政府-政府所属投资公司-工程管理公司”的三级管理模式,实现了政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。深圳的代建管理模式参照了香港地区的工务局实践模式,深圳市政府投资工程由政府财政拨款,建筑工务署负责承建,使用单位负责提出项目功能设计要求,并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。建筑工务署代行使政府业主权利,对工程前期工作、委托、施工、监理单位的确定、工程竣工验收等全方位、全过程负责,一律实行“交钥匙”工程。北京和厦门等城市实行的代建制模式主要是通过市场化方式解决专业化问题,北京模式通过公开招投标方式选定代建单位,该模式特点是对实施代建的项目性质有比较清晰的界定,即按照项目的投资属性、经济属性将其限定为:市级财政性投融资的、社会公益性项目。我国代建制大的发展方向是企业型代建。各地在通过代建制试点之后,推行以企业型代建为主的代建制模式,大力培育工程项目管理公司,并制定相应的法律和管理办法、制定代建制中的合约性文件,规范市场。在代建制市场发展达到一定成熟度之后,提倡全过程代建,为政府投资项目创造更多的价值和效益。2.代建制的应用前景将政府投资项目建设中的代建制引入到产业集群的建设中是一种尝试性变革。关键在于将政府代表的公众利益与社会组织的个体利益协调起来。这要求在具体运作中作出合适的制度安排,从而在开发建设者具有激励机制,具有开发的积极性,又能完成公共产品的建设。一方面,代建制正在中国全面推行。近年来,国内代建项目在上海、深圳、北京和厦门等试点已经取得了良好的成绩,并有了成功经验。代建制正处于快速成长的时期,能够根据其自身的特点和优势,应用到不同的项目建设中。因此,在政府投资的产业集群建设项目中实行代制的体制和时机相对成熟,有望把代建制稍加改进应用到产业集群的投资建设中。另一方面,政府职能转变,事务范围缩小。政府职能的转变,使政府从从事经济调节、市场监管转变为为市场主体创造良好环境的服务政府和依法行政的法治政府。政府可以把涉及到企业投资和项目建设方面的事物交由企业和市场中介组织去做。因此,在政府职能转变的条件下,可以把产业集群的投资建设由企业来代建,从而推动产业集群代建制成为一种现实的可能机制。产业集群实行代建制有潜在的优点:一方面,代建制的应用有助于减少政府的投资压力,有助于转变政府职能,有助于减少政府的腐败行为;另一方面,产业集群实行代建制能够推动企业在招投标竞争中充分发挥能力,使企业自身的实力得到提升。因此,产业集群代建制是切实可行的。3.投资产业集群的代建制代建制广泛应用于政府投资项目建设管理中,产业集群建设作为政府投资项目之一,也可以引入代建制。在以往的代建制中政府以投资人的身份与业主签订代建合同,而在产业集群的代建制中,政府是仍旧以投资人的身份与产业集群的建设者签订合同,但是产业集群的建设人或开发商可对产业集群进行一部分投资。政府投资产业集群首先要建立整体的实施框架,然后根据实施流程予以落实,最后对产业集群的建设情况进行检查和验收。产业集群代建制的具体实施。产业集群代建制应存在四大主体:政府即投资方、代建单位、设计和施工承建商、监理单位。这四大主体之间的关是:政府是投资方,政府主管部门负责对建设项目进行部分监管;由政府有关部门通过招标方式,从社会上公开选择代建单位,并对建设项目进行融资和按照合同拨付建设款项,接受财政部门审核;代建单位按照与投资方签定的合同负责项目的建设管理;代建单位通过市场公开招投标选择设计和施工承建商,设计和施工承建商按照合同负责进行项目的设计与施工,并接受代建单位的管理。通过招标选择工程监理单位,组织管理协调施工期工程建设。在产业集群代建制中,政府只作为投资方与监督方参与进来。产业集群代建制中最重要的一点是,政府只进行投资和监督,产业集群完全由市场进行运作。市场运作就是使产业集群成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的社会化服务的市场主体。三、代建制是产业集群发展的保障我们将产业集群的形成模式划分为主要3种模式:市场主导型产业集群模式、政府扶持型产业集群模式和计划经济型产业集群模式三种模式。在市场主导型产业集群模式下,产业集群是在市场交易的组织下自发形成的,只需要政府进行一定方面的基础设施建设和财政扶持,不存在对产业集群的代建。如美国的硅谷产业集群模式。在计划经济型产业集群模式下,产业集群完全由政府决策、投资、规划、建设形成,政府在整个产业集群建设过程中扮演着多重角色———管理者、规划者、投资者、建设者、监督者。政府也是产业集群投资建设效果的评价者。整个过程也不存在明确的产业集群代建者。如日本的筑波产业集群模式。只有在政府扶持型产业集群模式中,需要通过政府与企业的合作投资,共同建设产业集群,由于成本的分担和利益的共享,通过代建制有助于产业集群投资分工中的责任和义务,也有助于产业集群的建设效率与质量。在产业集群建设实践中,由基金会和企业管理的产业集群都是以代建制的形式运作的,如印度班加罗尔软件产业集群和新竹的电子产业集群都是按照此模式投资建设运营,只是以前一直没有明确的概念来界定这种经验模式。产业集群实行代建制能够是政府扶持型产业集群投资建设产业集群的优势。一方面,中国的市场经济不发达,无法像美国的硅谷一样能够由企业自发形成。而且市场失灵时有发生,这就需要政府的介入;另一方面,中国已经走出了计划经济时代,政府对一切事物不可能大包大揽,就需要有的放矢地交由市场和企业来做。鉴于此,政府扶持型产业集群需要代建制,这样集中了发达市场经济由市场运作的优势和计划经济政府扶持管理的优势。四、大连园林园林政府的引导与扶持大连软件园创建于1998年,如今已经成为很多世界大中型IT相关企业的软件发展及资讯服务基地。大连软件园自1998年开工建设,目前建设了总计200万平方米的写字楼、教学设施和生活配套设施,入园企业数量超过400家,是国内软件出口额最大、外资比例最高的软件园区。截止2010年底,大连软件园入园企业500多家,外资企业所占比例为40%,日资企业所占比例为24%,2010年大连软件产业销售收入535亿元,出口值18亿美元;2010年大连软件园销售收入280亿元,出口值10.8亿美元。大连软件园是国家级软件产业基地中惟一的以“官助民办”体制运行的软件园。按照这一模式,大连软件园股份有限公司作为软件园开发主体企业,负责软件园的基础设施建设、环境建设、招商引资、产业服务和园区综合管理;政府作为支持、引导和基础设施投资投入主体,鼓励企业发展,在政策支持、规划设计、外商引入、外宾接待、综合协调、宏观指导及软件园服务体系建设上发挥重要的扶持作用,同时在政府投资、贷款贴息、基础设施配套等方面给予支持。大连软件园的开发建设创造了“官助民办”模式,理顺了企业与政府的关系,顺应市场规律,显示了巨大的生机和活力。大连市房地产开发企业———大连亿达集团投资设立大连软件园股份有限公司,作为大连软件园的投资和经营主体,运用社会资金,整合社会资源,按照市场化规律和运营模式,对园区进行土地开发和建设,建立满足国内外IT企业需求的服务和业务支持体系,形成充满活力的软件专业区。1998～2010年,亿达集团已经出资50多亿元建设了软件园大部分基础设施。大连软件园的具体运作表现为:(1)软件园的大部分投资由企业来完成,政府对其进行多方面的指导和政策扶持。大连软件园先期由亿达集团以货币投资,亿达集团是以房地产开发、软件园区开发与运营为主导产业,并涉足房地产投资、IT咨询服务、IT教育、组合机床制造和建筑装修等多个业务领域的企业集团。(2)大连软件园也由企业代理建设。大连软件园股份有限公司(DL-SP),进行园区的管理和运营。DLSP是国内从事产业园区综合开发、管理和运营的专业服务商。(3)在软件园建设的后期,由政府评估软件园的投资资金,并将亿达集团的先期投入补上,以此扶持大连软件园的发展。从以上三点来看,软件园的建设是产业集群代建制的一种具体表现形式。但大连软件园“官助民办”的模式与本文提出的产业集群代建制又有所区别。在大连软件园的投资建设过程中,由亿达集团进行先期投入,在亿达先期投入以后,大连市政府根据对实际建设的具体评估,按照评估把应当由政府出资的那一部分投资补给亿达集团。同时,大连市政府又在政策、投资环境及吸引人才等方面予以扶助。DLSP是软件园开发主体,负责整个园区的基础建设、环境规划、招商引资、产业服务以及配套管理职能,并在某些方面代行政府行政管理职能。五、代建方和利益相关者由此可以总结出以下的启示:一方面,企业是投资建设产业集群的主体。在产业集群代建制中,承建企业是代建方,负责招商引资,负责产业集群的建设和管理。同时,代建企业可以对产业集群进行部分或全部投资,实现对产业集群所创造税收