财政转移支付的均等化效应分析

财政转移支付的均等化效应分析

根据目前中国经济和社会发展差距过大的现状，17世纪的报告提出：“要缩小区域发展差距，必须注意实施基本公共服务的平等对待。”“围绕公共服务平等推进公共财政体系的建立”。财政转移支付是实现各地区公共服务均等化的重要手段,本文拟对我国现行财政转移支付政策横向均等化效应进行分析和评价,并就实行基本公共服务均等化的目标,提出相应的政策建议。所谓财政转移支付的均等化,是指以客观、科学地评估收入能力和支出需求为基础,以各地政府和各级政府都能够提供基本均等的公共服务为目标实行的财政转移支付。财政转移支付均等化包括两个层次:一是财政转移支付横向均等化,二是财政转移支付纵向均等化。财政转移支付纵向均等化是指多层级政府体制里各级政府的收支平衡,由于篇幅所限,不在本文探讨之列。本文着重分析的财政转移支付横向均等化,是指在一个国家或者地区内部,由于自然地理和社会历史等方面原因造成了地区间的社会经济发展不平衡,这是很正常的,但不能任其扩大。上级政府应通过转移支付的方式帮助落后地区逐步摆脱贫穷落后的状态,使落后地区的人们能享受到基本均等的公共服务。一、财转移政策的横向平等效应(一)财外基金促进政策的全球影响的评估方法本文拟采用基尼系数来测算地区间财政收入和财力差异,并用它们来衡量财政转移支付横向均等化效应。1.基尼系数的计算目前,用于衡量不平等的指标很多,例如,用于比较两者之间差异的绝对离差法、相对比率法、极差法等,以及用于衡量总体差异的标准差法、变异系数法、基尼系数法、舒尔兹系数法等。这其中最常用的还是基尼系数法,对于基尼系数许多经济学家和统计学家都不断致力于寻求具有可操作性的计算和分解方法。目前在基尼系数的计算和分解上存在许多公式和算法,如几何面积法、拟合曲线法、协方差法、矩阵法等,但各种方法得到的结果都只是一个近似值。其中最直接的计算公式为:式中,xj-xi是任何一对收入样本差的绝对值:n为样本容量,u为收入均值。另外,Yao(1999)介绍了一种较直观简便的计算基尼系数的方法。假定样本人口可以分解成n组,wi、mi、pi分别代表第i组(i=1,2,…,n)组的人均收入份额、平均人均收入和人口频数。那么,对全部样本按人均收入由小到大排序后,基尼系数G可以用下式来计算:基尼系数最初只用来判断收入分配平等程度的指标。后来,该方法被逐渐拓展用于一切均衡问题的分析,本文拟采用基尼系数来分析中国地区间财力差异问题。假设GX为转移支付之前的地区间财政收入差异的基尼系数,GY为转移支付之后的地区间财力差异的基尼系数,比较(GX-GY)/GX,(GX-GY)/GX越大,表明当年中央政府转移支付的横向均衡效应越大。2.补助的体制上解本文中央转移支付的口径是指各地区一般预算收支决算总表中的中央补助收入,具体包括消费税和增值税税收返还、所得税基数返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、民族地区转移支付补助、农村税费改革转移支付、增发国债补助、调整工资转移支付、结算补助、调整收入任务增加或减少补助、其他补助、艰苦边远地区津贴补助等,不包括原体制上解和专项上解。本文中各地区财政收入、各地区人口的数据来源于相应年份的《中国统计年鉴》,各地区中央转移支付来源于相应年份的《中国财政年鉴》和各省财政年鉴,由于收集历年各地区中央转移支付需要查阅各省财政年鉴,故本文只收集了1997年以来的数据。(二)转移支付对地区间财力分配的影响根据上述办法,我们计算1997年-2006年的人均财政收入和人均财力的基尼系数(GX和GY)(见表1),可得到这一时期中国财政转移支付的横向均衡效应。由表1可以看出,地区间人均财政收入基尼系数和地区间人均财力基尼系数的变化趋势,即(GX-GY)/GX反映了转移支付的横向均衡效应,1997年—2006年省际间按照总人口计算的人均财政收入的基尼系数和人均财力的基尼系数变化幅度(GX-GY)/GX呈现越来越大的态势,由3.67%上升到2006年的30.48%,说明目前的转移支付具有一定的横向均衡效应,且均等化作用逐渐加强。但是与一些国家比较来看,我国目前仍然是世界上地区间财力差距较大的国家之一,2000年在均衡性财政分配之前,日本的47个道府按人口加权平均的人均地方税收收入为1318万日元,其中高于平均数的仅有3个道府,最低与最高收入相差近5倍,而在均衡性财政转移支付之后,按人口加权平均的人均地方税收收入增加至2313万日元,其中33个道府高于平均数,最高与最低的差距降至2倍多,最低与平均收入的差距仅为36%。1990/1991财政年度的加拿大在进行均等化支付以后,这些低收入省份的人均财力达到全国平均水平的93%。德国在财政平衡之后,最穷的州补助到相当于平均数的92%,次穷的州补助到平均数的95%,次富的州财力能达到平均数的104.4%,最富的州财力只能达到平均数的110%。由此可见,加拿大、日本和德国的财政均衡性分配在均衡地区间财政能力方面是非常显著的。2006年我国在财政转移支付以前,中国的31个省(包括直辖市、自治区,下同)人均财政收入为1417.44元,高于平均数的有11个省,最高的是最低的16.76倍,而在转移支付以后,人均财力增加到2469.81元,其中高于平均数的有15个,最高的是最低的6.85倍,最低省份的人均财力只有全国平均水平的63.4%。二、转移支付的均等化为了进一步分析财政转移支付的均等化效应,有必要比较全国各省份在接受各项转移支付后的财政均等化程度,从中可以计算出各项转移支付的均等化效果。这些深入研究有利于更准确地评估各项转移支付的均等化绩效,并为完善转移支付制度提供理论依据。(一)收入集中率与基尼系数基尼系数的一个重要性质是它所具有的总收入差距在不同的分项收入差异之间的可分解性。按收入来源分类,考察不同收入来源对总基尼系数的贡献度,以分析影响财力差异程度的主要收入种类。本文拟按收入来源分类,分析不同的转移支付对地区间财力差异的影响。如果财力由F项收入构成,那么基尼系数也可以分解成F个部分。这就使得我们可以考察不同分项收入下的差异及各收入来源对财力差异的贡献率,某项收入的集中率的计算公式如下:收入比重,pi是第i个样本人口占总人口的比重,wfi=pimi/uf是第i个样本f收入在总的分项收入中的比重。Cf的计算公式与G类似,不过计算时样本必须按照人均财力由大到小排列。在获得了各收入来源的集中率Cf后,总样本基尼系数可以按下式分解:式中,F为收入来源数,wf为收入来源在样本收入中的比重。基尼系数是所有分项收入集中指数的加权平均,权数为各项收入在总财力中的比重。以(wfCf/G)×100%衡量第F项收入对基尼系数的百分比贡献。当Cf>G,且样本人均收入不变,f收入来源在收入中的比重wf的增加将导致基尼系数的扩大,即导致更大的收入不均,反之亦然。所以通过计算和比较Cf和G,可以判断f收入来源对基尼系数的贡献趋势。根据上述办法,按照收入来源对1997年—2006年中国地区间财力差异进行分解,我们可以得到1997年—2006年各项财政转移支付对中国地区间财力差异的贡献率和集中率。(二)相对集中系数根据公式Cf表示分项收入的集中指数。Cf/G则可称为相对集中系数。如果第F项收入的相对集中系数大于1,则表明该项收入会带来差异增大;其小于1则带来差异减小。尽管G是在间取值,但Cf可能为负值。2.般性转移支付根据公式我们可以求得一般性转移支付对地区间财力差异的贡献率1997年-2006年平均仅为-0.36%,很好地调节了地区财力差异。这主要是因为一般性转移支付参考了国际通行做法,按照规范和公正的原则,根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出,以各地标准财政收支的差额作为财政转移支付的分配依据,一般性转移支付的相对集中系数均在0.1以下,而且基本上为负数,说明一般性转移支付能够对地区间财力差异进行有效调节。但一般性转移支付占财力的比重太小,1997年-2006年平均比重只有2.02%。3.地方财政收入的分配方式和标准不公平,严重阻碍了地方经济发展水平的提高根据公式我们可以求得原体制的相对集中系数一直都非常大,在1.43和2.61之间波动,这是由于原体制补助是从1988年—1993年实行的“多种形式的财政地方包干”体制沿袭下来的分配办法,是依据当时各省的经济发展水平和财力水平设置的。现在各地区经济发展水平已经发生了很大的变化,这种还按照当时的经济发展水平进行的补助必然导致不公平。2006年福建、山东、新疆、海南、内蒙古、吉林、云南、宁夏人均财政收入分别在全国排第9、10、13、16、11、18、20、14位,但还获得一定的原体制补助,河北、湖北、湖南、河南、安徽人均财政收入分别在全国排第19、21、23、26、28位,则没有任何原体制补助。因此,可以说原体制补助没有起到地区间财力均等化作用,反而扩大了地区间财力差异。4.维护地方经济利益结算补助主要是对因为财税改革而遭受损失的地区进行补偿。实际上这种拨款抵消了财税改革带来的效益,所起的作用也是维护地方既得利益,而不是缩小地区差距。所以结算补助相对集中系数非常高,1997年曾高达4.74,但由于结算补助在全部转移支付资金中的比重不高,结算补助对地区间财力差异的贡献率不高,对地区间财力不平等贡献率由1997的1.92%下降到2006年的0.61%。5.政策实施的均等化。在中央层面,财1998年为配合积极财政政策,出台了工资性转移支付。从1999年—2003年,通过发放一次性年终奖金政策,四次增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费。考虑到地区之间财力相差较大,实施这些政策增加的支出,北京、上海、江苏、浙江、广东、福建等沿海经济发达地区由当地财政解决,财政困难的老工业基地和中西部地区由中央财政给予适当补助,对民族地区给予照顾。工资性转移支付采用客观、公正、规范的分配办法,既促进了积极财政政策的实施,又体现了均等化原则(张弘力,2004)。增加工资转移支付对财力不平等的贡献率均为负数,相对集中系数也均为负数,表明增加工资转移支付有很好的均等化效果。6.转移支付的分配2001年为配合农村税费改革,实施了农村税费改革转移支付,为推动农村税费改革顺利实施,中央财政对地方财政的减收给予了适当补助,全部按照统一规范、公正、合理、公开透明的原则进行分配,重点向农业大省、粮食主产区以及民族地区和财政困难地区倾斜。转移支付按照基层必不可少的开支和因政策调整造成的收入增减变化相抵后的净减收数额,并根据各地财政状况以及农村税费改革实施过程中各地不可预见的减收增支等因素计算确定。2001年—2006年农村税费改革转移支付的相对集中系数不但小于1,而且为负数,说明农村税费改革转移支付也体现了均等化的原则。7.建立“三奖一补”县级财政困难激励约束机制2005年针对县乡财政困难的状况,国务院决定,采取综合性措施,争取用三年时间使县乡财政困难状况得到缓解。2005年起中央财政出台了《2005年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》。逐步建立“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制,旨在进一步缓解县乡财政困难。同时规定北京、天津、上海、浙江、江苏、广东、大连、青岛、宁波、厦门、深圳等所辖县暂不列入奖励范围。而产粮大县一般也在中西部地区,2005年—2006年缓解县乡财政困难转移支付补助的相对集中系数不但小于1,而且为负数,说明缓解县乡财政困难转移支付补助也体现了均等化的原则。8.农业税率转移支付补助的均等化2004年—2006年取消农业特产税降低农业税率转移支付补助的相对集中系数不但小于1,而且为负数,说明取消农业特产税降低农业税率转移支付补助也体现了均等化的原则。9.建立少数民族地区专门转移支付制度为落实《民族区域自治法》,配合西部大开发战略的实施,体现党中央、国务院对民族地区的政策支持,经国务院批准中央财政从2000年起,对少数民族地区专门实行民族地区转移支付制度,用于解决少数民族地区的特殊困难,推动民族地区经济和社会全面发展。民族转移支付对象为五个民族自治区、三个财政体制上享受民族地区待遇的省以及这些地区以外的八个民族自治州。民族地区转移支付的相对集中系数一直在1左右波动,说明它既没有扩大也没有起到缩小地区间财力差异的作用。10.专项补助的均等化效应1997年—2006年专项补助的相对集中系数小于1,说明专项补助也有一定的均等化效应,但均等化效果没有一般性转移支付、调整工资转移支付、缓解县乡财政困难转移支付等财力性转移支付显著。11.财力性转移支付1998年—2006年增发国债补助的相对集中系数小于1,说明增发国债补助也有一定的均等化效应,但均等化效果没有一般性转移支付、调整工资转移支付、缓解县乡财政困难转移支付等财力性转移支付显著。根据上面的分析我们可以把各项转移支付横向均等化效果归纳总结,详见表6。三、结论和政策建议(一)加大对落后地区的扶持力度,提升整体水平。在“我国现行财政转移支付具有一定的均等化作用,但经过转移支付以后,横向上地区间财力差异依然较大,我们认为中国现行的财政转移支付政策没有很好实现横向均衡的目标。在现阶段如果不致力于缩小贫富差距,虽然发达地区经济效率仍会提高,但落后地区与发达地区的贫富差距会加大,导致落后地区更加贫困,失业人口增加、消费水平降低和犯罪率升高,造成社会经济的不稳定。同时,落后地区的大量人口会涌入发达地区,过多人口的涌入会恶化发达地区的投资环境,最终又必然导致地方经济效率下降。因此要提高国民经济的整体水平,必须对落后地区进行扶持,相应地提高它的发展水平,否则会直接影响到整体水平(效率)地提高。这也就是所谓的“木桶效应”。十七大报告也提出“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化”,“围绕推进基本公共服务均等化,完善公共财政体系”。为此,需要进一步完善财政转移支付政策,缩小地区间财力差异,逐步实现基本公共服务均等化的目标。(二)关于政治建议1.模式类型不同十七大报告提出“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例”,非常符合中国的现实需要。西方主要市场经济国家的政府间财政转移支付大体呈现两种基本模式,以一般性转移支付为主的模式适合于地区间财力水平相差较大的情况,主要解决保证政权机构运转经费需要问题,对地方财政自主权干预较小;而以专项转移支付为主的模式适合于地区间财力水平差距不大的情况,作为上级政府实现特定政策目标的工具,主要解决特定领域公共物品提供水平的均衡问题,但对地方政府的财政自主权干预程度较大。因此,我国有必要提高一般性转移支付规模和比例,逐步建立以一般性转移支付为主的财政转移支付制度。2.大力推进体制改革,逐步提高均等化效果首先,近年来中央出台改革政策的同时,往往通过设立专项拨款予以推动,这种做法有利于中央宏观政策的实施,但在中央财力有限、转移支付规模既定的情况下,专项拨款安排较多,均衡性转移支付就相应较少。当前我国专项补助占全部转移支付的比重规模过大,1997年至2006年一直在30%左右,因此必须控制专项补助的范围和规模,专项补助作为转移支付的辅助形式,政策目标应是提供地区间具有外溢性的特定公共服务项目,范围也应限制在为地方兴办的外溢性项目提供补助。其次,我国的财政体制调整,基本上是用“基数法”确定体制的收支划转,从而保证了地方的既得利益。承认地方的既得利益是中央政府为了推行财政体制改革所采取的最大的补偿措施,在现行财政体制下,增值税和消费税税收返还和所得税基数返还都是为了推进体制改革,运用“补偿”的手段来减缓阻力推进改革,这些“既得利益”在一个相当长的时间内难以改变,因此要提高一般性转移支付规模和比例只有控制专项转移支付的规模。第三,上文的研究也表明,现行专项转移支付的均等化效果不好,而且专项转移支付的分配也不规范,因此,只有控制专项转移支付的规模,逐步提高均等化效果较好的一般性转移支付规模和比例,才有可能实现基本公共服务均等化的目标。1.消费税、增值税税收返还和所得税基数返还对地区间财力均等化的影响。根据公式我们可以求得1997年—2006年消费税、增值税税收返还