第三讲-中国古代中央行政体制

第四讲中国古代中央行政体制----古代官僚制度一、先秦时期的中央行政体制（一）夏代

据《尚书》等文献记载，夏王之下为“六卿”，又称“六事之人”，分管民事、军队等事务，是地位较高的官员。一种说法是司空（管土木工程）、司徒（管民政财政）、士正（主管司法）、共工（主官百工）、虞（主管山泽）、秩宗（主管祭祀）、纳言（主管承上宣下）；另一种说法是天、地、春、夏、秋、冬六官。六卿之下有僚属和下属官员，各自组成一定的统治部门。分管各种事务的官职：牧正、乐正、车正、疱正、御（主管驾御战车）、遒人（主管宣示命令）、太史（主管天文历法档案）、官占（主管卜筮）、瞽师、御龙（负责王之生活娱乐）、啬夫（主管收税和监察），另设有采风之官。大禹像（二）商代

商代的中央官为“内服”官，有宰、卿事、多尹、御事、事、师长、多亚、巫、卜、臣等，号称“百僚庶尹（《尚书·酒诰》）”。宰，总管事务，为王之近臣。早期属于王家生活服务范围的官员，后来逐渐转入到国家政务方面，天官冢宰为百官之长，冢宰又称太宰，凡与其他五卿并列时，称太宰。伊尹曾为汤“宰”。伊尹像商汤像卿事，原为乡事，飨事之义，主管王室宴飨。最早出现于《尚书·微子》，西周时，写作“卿士”，可见是由内廷发展出来的政务官。多尹，又称诸尹，分管各项政务。古代尹与君通，因此又称多君。总领诸事的尹，被后世认为是相。御事（史），迎受政事，为王服务。事，分管各方在的事务，东事、南事、北事，合称为三事。有大事、小事之分，还出现了大事寮。师长、多亚，军事性的职官。左师、中师、右师。亚是师以下的高级武官，有亚旅、亚任、亚侯、马亚、多马亚。巫、卜，神职官。女为巫，男称觋（xi)。卜，又称贞人、占人，商代后期有百余名。

西周的官制是在商代的“内服”和“外服”的基础上发展起来的，与商代不同的是，西周的官僚机构更加庞大，职官的名目更加繁多，行政体制更加系统。这种演变趋势，反映了西周国家机器的完备和王权的强化。（三）西周

西周的官僚制度已相当完备，仅西周青铜器铭文中提到的各类职官就有213种之多。西周初期，王室政权机构中最重要的职官是太师和太保。太师和太保掌握着王室的军政大权，并且负有监护和辅佐年少国君的重任。汉代石刻周公辅成王图

周王室的官僚机构分为两大系统，即卿事寮和太史寮。卿事寮即卿士寮，其职权是主管“三事”和“四方”。卿事寮的长官，西周初期是太师或太保，西周中期以后为太师，其属官主要是“三司”，即司徒、司马、司空。

太史寮掌管册命、制禄、图籍、祭礼、占卜、礼制、时令、天文、历法等。太史寮的长官是太史，既是文职官吏的领袖，又是神职官吏的首领。除卿事寮和太史寮外，王室还设有掌管周王衣食住行的宫廷内官，见于西周金文的有宰、膳夫、寺人、小臣、小子、小夫、守宫、御正、世妇、东宫等。

春秋战国时期士人阶层的兴起，为官僚制度发展提供了重要条件。士在西周时期就已存在，属于贵族等级序列的最低一级，依附于宗族群体，尚未成为一个独立的社会阶层。（四）春秋战国时期士的兴起

春秋时期，随着宗族政治的土崩瓦解，失去了宗族依托的贵族大批地沦落为士，士人队伍迅速扩大，脱离了原来的贵族等级序列而成为一个独立的社会阶层。

进入战国时代，新兴的士人空前活跃，这些文化素养较高的知识分子没有任何人身依附关系，行动自由，思想开放，成为各国统治者争相招揽的对象。他们凭借知识和才干，指点江山，激扬文字，或为理想而奔走四方，或为生计而周游列国，都是入仕干政的最佳选择，从而形成一支庞大的充满活力的官僚后备军，使各国君主有选择官僚的充分余地。

秦统一全国后，疆域空前辽阔。要统治好这个庞大的帝国，光靠皇帝一个人的力量是不够的，还必须建立起一套完整的官僚机构。因此，秦始皇在确立了至高无上的皇权之后，紧接着在中央建立了以皇帝为首的中央政府。

二、秦汉时期的中央行政体制（一）秦代的三公九卿制

秦代中央的官员虽然不少，但最主要的则是史书上所说的“三公九卿”。三公即丞相、太尉、御史大夫。三公是直接协助皇帝处理全国事务的高级官员。丞相有左丞相、右丞相之分，以左丞相为尊，职责是辅佐皇帝处理全国政务。太尉是武官，协助皇帝掌管全国军队。御史大夫主要掌管承转皇帝诏令，监察文武百官，处理重大案件。

（一）秦代的三公九卿制

九卿即奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史和少府。九卿掌管中央各部门的具体事务。奉常掌管宗庙礼仪。郎中令，掌管宫廷警卫。太仆，管理宫廷车马。卫尉，掌管皇宫保卫。典客，处理民族事务及外交。廷尉，负责刑法。治粟内史，掌管全国财政税收。宗正，管理皇族内部事务。少府，掌管山河湖海税收及手工业制造，以供皇室的需要。（一）秦代的三公九卿制

汉承秦制，略有更改。为加强中央集权，汉武帝设中朝（内朝）以分割相权。中朝是皇帝身边较低级的官吏和待从人员组成的决策机构。中朝人员的官名有尚书、中书、待中等。（二）汉代

东汉防止功臣窃命，君权旁落，规定：“有功辄增邑赏，不任以吏职。”在经济上优待三百六十五功臣，但在政治上很少重用他们。为此，刘秀还扩大了尚书台的职权，从而形成了“虽置三公，事归台阁”的局面。东汉的尚书台既为决策机构，又为执行机构。

尚书在秦和西汉初年，仅是九卿少府的属官，秩六百石，地位待遇较低。东汉建立后，刘秀加大尚书权力，正式成立尚书台，作为总理国家政务的中枢机构。设尚书令1人，秩二千石；尚书仆射1人，秩二千石。分三公曹（掌地方官考察）、吏曹（掌官吏任用）、民曹（掌修缮营建）、客曹（掌少数民族及外交事务）、二千石曹（掌刑法）、中都曹（掌治安），每曹设尚书1人，秩六百石，下辖侍郎6人、令史3人。曹魏时，将尚书台改为尚书省，长官仍为尚书令、左右仆射，下设诸曹尚书，分领具体事务。至南朝时，其职能渐渐转化为一般的办事机构。

新设中书省，以分尚书省之权。东晋南朝沿之，权力越来越大。长官为中书监、中书令，掌起草诏书、政令，接受尚书奏事等机要大事。中书省下有一小官“中书通事舍人”，设立时为九品官。三、魏晋南北朝时期的中央行政体制

西晋时，开始设立门下省，置侍中、给事黄门侍郎各4人，职责为在皇帝身边服侍、保卫、顾问应对，拾遗补阙，检举非法。门下之设，原为分中书省之权，故权位极重，有“宰相便坐”之称。南朝时，新设秘书省，置监、丞各1人，郎4人，掌典籍图书。南朝时，新设集书省，置散骑常侍、通直散骑常侍各4人。常侍从左右，献纳得失，省阅奏书，并有驳回权，又与中书侍郎对掌禁令，纠察违失，权亦极重。

隋朝在中央机构中设置三师、三公及尚书、门下、内史、秘书、内侍五省。三师与三公是给予大臣的荣誉虚职。五省当中，秘书省职务较优闲，内侍省多是宦官。四、隋唐时期的中央行政体制（一）隋代的三省六部制

尚书、门下、内史三省长官职同秦汉时代的丞相。三省互相牵制，决策机关是内史省，长官是内史令；审议机关是门下省，长官是纳言；处理日常政务的机构是尚书省。尚书省置令一人、左右仆射各一人，下设吏、礼、兵、度支（后改称民部）、都官（后改称刑部）、工部六曹。（一）隋代的三省六部制执行尚书省门下省审核颁布决策内史省工部度支（民）部都官（刑）部兵部礼部吏部皇帝内史舍人四人给事郎四人左、右丞各一人内史侍郎二人黄门侍郎二人左、右仆射各一人内史令二人纳言二人尚书令一人内史省门下省尚书省隋炀帝时中央机构主要官员设置六部：尚书一人、侍郎一人、郎四人如吏部：吏部尚书、吏部侍郎、选部郎（一）隋代的三省六部制三台（御史台、谒者台、司隶台）、十一寺（太常、光禄、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太府、国子、将作等）卿一人、少卿一人、丞。如太常寺：太常卿、太常少卿、太常丞或称三台、五监（都水监、国子、将作等）、九寺（太常、光禄、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太府）（一）隋代的三省六部制

唐朝中央和地方行政组织均沿袭隋制并有所发展。在中央，仍以中书（隋内史省改名），门下、尚书三省为中枢政务机关。中书省掌决策，长官是中书令，次官是中书侍郎。门下省掌审检，长官是侍中，次官是黄门侍郎。四、隋唐时期的中央官制（二）唐代的三省六部制

尚书省掌行政，长官原为尚书令，因唐太宗李世民在做皇帝前曾任过此职，故以后不再设置，实际长官是左、右仆射，仆射之下又有左、右丞各一人做为副手。尚书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部四司，共二十四司。各部主、次官为尚书、侍郎，负责处理全国军、政、财、文、兵、刑、钱、谷一应政务。（二）唐代的三省六部制《大唐六典》开元时官修政书，记载了以三省六部为核心的规范官制唐三省六部二十四司一台九寺五监示意图皇帝中书省门下省尚书省御史台内侍省殿中省工部刑部兵部吏部户部礼部都水监秘书省将作监少府监军器监国子监大理寺卫尉寺太仆寺宗正寺司农寺太府寺太常寺鸿胪寺光禄寺六部每部直辖四司共二十四司北省南省都省中书门下草拟诏令审核颁布议政执行政事堂注：六部与九寺五监及秘书省之间的箭头只表示政令承受关系，不表示上下级统属关系。

宋官制分“官”、“职”、“差遣”三种。“官”指“尚书”、“员外郎”等各种京官名称，“职”指一些文士所带的如“××学士”之类的名称。官员的官名与职名只表示其官衔和俸禄的高低，不代表其担任什么实际职务。一个官员除有官、职名外，还必须有“差遣”之称才有真正的实权。差遣职称前通常加有“知、判、权”之类的字眼，如地方上的知州等。既为“差遣”，便都是皇帝的临时派出官，至多三年就一换，而且各种级别的人都可以担任，这样有助于抑制官僚树立私人势力。五、宋元时期的中央行政体制（一）宋代职差遣北宋官员职衔构成示意图职事官职官知、权、提点、提举、判本官正官阶官寄禄官清要官职名学士、待制、修撰等仆射、尚书、侍郎等差遣北宋官员

辽太宗取得幽云十六州后，在中央设置南面官（以其官署设在皇帝牙帐之南）、北面官（官署设在皇帝牙帐之北）的双轨统治机构。南面官依据“汉制”统治汉人及渤海人，杂用汉族地主知识分子和契丹贵族；北面官以“国制”（辽朝制度）统治契丹人和其他少数民族，机构比较简单，是根据契丹部落的传统建立起来的，一律任用契丹贵族。北、南枢密院分别是北、南面官的最高机构。北枢密院以下北面官制，大量保存契丹部落旧制，包括北、南大王院、大惕隐司（管皇族事务）、大国舅司（管后族事务）、夷离毕院（管司法）、大林牙院（管起草文书）、敌烈麻都司（管礼仪）等。南枢密院以下南面官制，则设有中书省、御史台、大理寺、翰林院等汉地传统机构。（二）辽代元朝统治机构示意图皇帝枢密院中书省御史台宣政院大宗正府怯薛行省行台六部侍卫亲军都指挥使司蒙古军都万户府宣慰司都元帅府万户府宣慰司路总管府殿中司内察院内八道肃政廉访司察院肃政廉访司府州县（都省）（中台）明太祖坐像1380年（洪武十三年），以“谋不轨”罪名杀左丞相胡惟庸，罢中书省，分相权于六部。六部尚书执行皇帝的命令，直接对皇帝负责。其后，进一步宣布不许再议置丞相。秦汉以来行之一千余年的宰相制度，从此废除。六、明清时期的中央行政体制（一）明代

但六部主要仍是执行机构，决策事务皇帝一个人是忙不过来的。据载洪武时曾“八日之间，内外诸司奏札凡一千六百六十，记三千二百九十一事”。于是从文学侍从之臣中选人帮助。1380年同年，设置四辅官。洪武十五年，设置殿阁大学士。明成祖即位后，从翰林院官中选解缙、胡广等人，入直文渊阁，称为内阁学士，得以参预机务。内阁之名及阁臣参预机务由此开始。此时阁臣，品位比较低，且不置属官，不得干涉诸衙门执掌，诸衙门奏事也不得相关白，阁臣仅备顾问而已。仁宗、宣宗以后，担任阁臣者，地位渐高。内阁票拟逐渐成为制度。票拟是指一切内外章奏送到内阁，由阁臣先看，并提出处理意见，写在纸条上，与章奏一道呈给皇帝。票拟成为内阁最重要的职掌。内阁职在“佐天子出令”，即以票拟之权，辅佐皇帝处理政事，这是同于古代宰相职权的地方。但内阁不能统领监督百官、指挥诸司，又是大不同于古代宰相职权的地方。正统初，英宗（朱祁镇）9岁登极，太皇太后委政内阁，令大学士杨士奇等对题奏本章拟出处理意见，交皇帝裁定。开创了明朝的“票拟”制度。但是，阁臣中只有位高望重的首辅（又叫首揆）才有票拟权，次辅、群辅只能参论而已。于是，为了谋当有权势的阁臣，特别是首辅，朝臣之间展开明争暗斗。

明初规定宦官不得识字念书，但从宣宗开始宦官可以做皇子的陪读，宦官干政又有了文化上的条件。在正统以前，皇帝皆亲自视政，宦官还不敢擅权。正统以后，皇帝多昏庸无能，宦官便乘机弄权。明代宦官有二十四衙门，即十二监、四局、八司。其中司礼监掌奏章机要，历来由皇帝心腹宦侍担任。随着票拟制度形成，皇帝的最后裁决意见，由司礼监秉笔太监用红笔批写在奏章上称“批红”。于是，秉笔太监成了皇帝代言人，甚至利用职权，改动内阁票拟。史称“内阁之票拟，不得不决于内监之批红，而相权转归之寺人”。批红成为宦官专政之关键。←←←内阁→→皇帝→司礼监→通政司→→→→票拟↓内阁皇帝批红内阁票拟内阁批红司礼监司礼监司礼监司礼监司礼监通政司执行执行上奏上奏明中期后票拟、批红权力运行示意图皇帝理政时皇帝不理政时

清代中央政权机构多仿明制，但又有自己的特点。清改内三院（内国史院、内秘书院、内宏文院）为内阁，作为中央最高行政机关。中央机构实行满汉复职制。清代内阁设大学士满、汉各2人，协办大学士满、汉各1人，学士满6人、汉4人。内阁的实际权力比明代小。清中央的执行机关是六部。各部职责和明朝基本相同。六部皆设尚书为长官，左、右侍郎为副长官，俱满、汉各1人。（二）清代清代内阁名义上是最高行政机关，但它并不是真正的权力中心。议政王大臣会议和后来的军机处，才是真正的最高权力机构。清初，凡军国大政，皆交由议政王大臣会议决定。议政王大臣会议亦称“国议”，权力很大。其成员概由满族贵族组成，汉人不得参预。这种满族贵族专制的形式，不仅和皇帝独揽大权相抵触，而且也不利于清朝进一步争取各族特别是汉族上层的支持。所以康熙皇帝时又在宫内设南书房，简择词臣才品兼优者充任。南书房设立后，皇帝谕旨多命南书房翰林撰拟，从而削弱了议政王大臣会议的权力。（二）清代南书房原址雍正七年（1729），对西北蒙古用兵，军报频繁，在雍正寝宫养心殿附近的隆宗门内设立了“军需房”，协助皇帝处理军务，1732年正式改称军机处，承旨办理机务，取代议政王大臣会议，剥夺了诸王预政的权力。参加军机处的军机大臣，由皇帝在满、汉大学士及各部尚书、侍郎中选定。其名称有“军机大臣”、“军机大臣上行走”等。为首者称为“领班”，亦称“首枢”。军机大臣，俗称大军机，有军机章京，俗称小军机。军机处官员掌管军国机要，起草诏令，但并非正式衙门，军机大臣亦非实官，仅是内廷差使，平时在朝中值日，随时准备皇帝召见，皇帝出巡也必须跟随，没有独立性，完全是皇帝私人办事机构，但又是国家最高决策施政中心。军机处的建立标志着君主专制在中央机构体制上达到了最高峰。理藩院是清代创设的一个专门管理边