论盐铁与官营事业

论盐铁与官营事业

为了解决财政困难，增加税收，汉武帝实施了以桑弘羊为主的盐铁官营、烟酒专项资金、平衡、拍卖等重大政治政策。本文认为官营政策虽然扩大了财政收入,但同时也给西汉政权更大规模的挥霍创造条件,反而由此带来了更为扩大的财政危机,最终导致“使社会一时走上共同破产而已”。而笔者认为其背后的动力就是西汉政权的经济人冲动。本文为讨论方便仅以盐铁官营政策为例。一、“吏道杂而多端,则为官废”据《史记》平准书和《汉书》食货志的记载:由于开疆拓土、战事频繁,赈灾等花费巨大,导致“府库并虚”、“大司农陈臧钱经用赋税既竭,不足以奉战士”、“县官大空”的局面。为了应对这一局面,汉武帝采取了一系列的政策,其中包括:“入羊为郎”;“有司请令民得买爵及赎禁锢免减罪”;“天子乃损膳,解乘舆驷,出御府禁臧”;“更造钱币以澹用”;“盐铁专卖”;“算缗、尊卜式”;“均输”;“吏得入谷补官”;“告缗”等一系列措施。而这一系列效果如何呢?“入羊为郎”;“有司请令民得买爵及赎禁锢免减罪”的结果就是或许应付了当时一时之急,但是另一个后果就是“吏道杂而多端,则官职秏废”。“天子乃损膳,解乘舆驷,出御府禁臧”当然是没多大的恶果的,但是毕竟也非长久之策。“更造钱币以澹用”结果不但是“吏民之犯者不可胜数”“商贾以币之变,多积货逐利”。而且违背货币规律的举措最终必然以失败告终。即使通过以上措施等到“其明年,大将军、票骑大出击胡”时仍然“是时财匮,战士颇不得禄矣。”在此种情况下“使仅、咸阳乘传举行天下盐、铁,作官府,除故盐、铁家富者为吏。”但是这段时间包括桑弘羊的“稍稍置均输以通货物”、“始令吏得入谷补官”的政策从《汉书》“初,大农斡盐铁官布多,置水衡,欲以主盐铁。及杨可告缗,上林财物众,乃令水衡主上林。上林既充满,益广”的记载来看盐铁政策在初期并没有收到太大的效果。而“算缗、尊卜式”也是当局者的一厢情愿,结果是“百姓终莫分财佐县官”。接着出台的政策是有杨可主持的“算缗”,其结果是“杨可告缗遍天下,中家以上大氐皆遇告。杜周治之,狱少反者。乃分遣御史、廷尉正监分曹往,即治郡国缗钱,得民财物以亿计;奴婢以千万数;田,大县数百顷,小县百余顷;宅亦如之。”“而县官以盐、铁、缗钱之故,用少饶矣。益广关,置左右辅。”到此时可以说已经基本上解决了当时的财政困难。甚至但是的财政储备可以很从容的解决山东大灾“是时山东被河灾,乃岁不登数年,人或相食,方二三千里。天子怜之,令饥民得流就食江、淮间,欲留,留处。使者冠盖相属于道护之,下巴、蜀粟以赈焉。”但是毕竟“告缗”这种直接掠夺“豪民”的政策不具有长期实行的条件,所以很快就“以除告缗,用充入新秦中”。二、“开均输以足民财”我们在《盐铁论》中大夫桑弘羊的发言中也隐约可以看到这些官营事业的目的:“各运筹策,建国用,笼天下盐铁诸利,以排富商大贾,买官赎罪,损有余,补不足,以齐黎民。”一是筹措国用。“匈奴背叛不臣……边用度不足,故兴盐铁,设酒榷,置均输,蕃货长财,以佐边费。”指出了财政困难的原因和扩大财政收入的用途。二是排富商大贾。“今放民于权利,罢盐铁,以资暴强,遂其贪心,众邪聚集,私门成党,则强御日以不制,而并兼之徒奸形成也。”汉书中也有记载:“汤承上旨,请造白金及五铢钱,笼天下盐铁,排富商大贾”同时也有吸取历史教训的因素。就盐铁官营而论,在盐铁会议上桑弘羊提出了一段历史“文帝之时,纵民得铸钱、冶铁、煮盐。吴王擅鄣海泽,邓通专西山。山东奸猾咸聚吴国,秦、雍、汉、蜀因邓氏。”“异时,盐铁未笼,布衣有朐邴,人君有吴王,皆盐铁初议也。吴王专山泽之饶,薄赋其民,赈赡穷乏,以成私威。私威积而逆节之心作。”来为盐铁官营政策辩护。三是以齐黎民。“故盐铁、均输,所以通委财而调缓急”;“是以先帝建铁官以赡农用,开均输以足民财”。同时官营事业主办者还希望可以做到“赋敛不增而用足”。三、“流”以“放”在“筹国用”方面与“告缗”配合可以说效果是巨大的,从《史记》和《汉书》记载中可以看出到废除“告缗”政策以后又遇上了“明年,南粤反,西羌侵边。”“因南方楼船士二十余万人击粤,发三河以西骑击羌,又数万人度河筑令居。初置张掖、酒泉郡、而上郡朔方、西河、河西开田官,斥塞卒六十万人戊田之。”“汉连出兵三岁,诛羌,灭两粤,番禺以西至蜀南者置初郡十七,且以其故俗治,无赋税。”“而初郡又时时小反,杀吏,汉发南方吏卒往诛之,间岁万余人”的情况下尚且可以维持“费皆仰大农。大农以均输调盐铁助赋,故能澹之。”前述两项政策的实施基本解决了当时的财政困难,但是这个时候的国用已经与匈奴、边费关系不大了。据《资治通鉴》卷:世宗孝武皇帝中之上元狩四年(公元前119年)“于是以东郭咸阳、孔仅为大农丞,领盐铁事”并且同时“卿又请令诸贾人末作各以其物自占,率缗钱二千而一算;及民有轺车若船五丈以上者,皆有算。匿不自占,占不悉,戍边一岁,没入缗钱。有能告者,以其半畀之”。并与当年“令大将军青、票骑将军去病各将五万骑,私负从马复四万匹,步兵转者踵军后又数十万人”讨伐匈奴。这次出征的结果是大将军“捕斩首虏万九千级,遂至窴颜山赵信城,得匈奴积粟食军,留一日,悉烧其城馀粟而归。”并迫使“单于之遁走”;票骑将军“获屯头王、韩王等三人,将军、相国、当户、都尉八十三人,封狼居胥山,禅于姑衍,登临翰海,虏获七万四百四十三级。”获得了空前的胜利。世孝武皇帝中之下元狩六年(公元前117年)“上既下缗钱令而尊卜式,百姓终莫分财佐县官,于是杨可告缗钱纵矣。”也就是说从以上的记载可以看出至少在公元前117年的时候盐铁政策还没有为征讨匈奴的战争提供强有力的支持。“排富商大贾”这一目的由于“告缗”的强力推行,目标群体在此时已经衰弱,所以也就无法从历史事实中来予以证明,其作用也就只能停留在理论层面;而“齐黎民”这一目的也只见其害,例如卜式即言“郡、国多不便县官作盐铁器,苦恶价贵,或强令民买之”。四、“告”的失败及后续的应对据《资治通鉴》卷第二十记载:世孝武皇帝中之下元封元年(辛未,公元前一一零年)冬,十月,下诏曰:“南越、东瓯,咸伏其辜;西蛮、北夷,颇未辑睦;朕将巡边垂,躬秉武节,置十二部将军,亲帅师焉。”乃行,自云阳北历上郡、西河、五原,出长城,北登单于台,至朔方,临北河,勒兵十八万骑,旌旗径千馀里,以见武节,威匈奴。遣使者郭吉告单于曰:“南越王头已县于汉北阙。今单于能战,天子自将待边;不能,即南面而臣于汉,何徒远走亡匿于幕北寒苦无水草之地!毋为也。”语卒而单于大怒,立斩主客见者,而留郭吉,迁之北海上。然匈奴亦詟,终不敢出。至此,我们可以看到最晚在公元前110年匈奴的威胁已经基本解除,甚至“南粤反、西羌侵边”的问题也基本解决了;通过“告缗”的实施也导致“商贾中家以上大氐破”。所以说此时盐铁官营政策产生的原因已经不存在了,环境也发生了变化。但是,我们从《史记》和《汉书》的记载来“而桑弘羊为治粟都尉,领大农,尽代仅斡天下盐铁。”“名曰“平准”。天子以为然而许之。”“弘羊又请令民得入粟补吏,及罪以赎。”来看盐铁官营政策并没有随着“告缗”被一并取消,单单从名目上看官营事业是继续发展了,加强了。根据马非百在《盐铁论简注》的注释盐铁扩充于元封元年(前110年):计盐官凡二十七郡,为官三十有六;铁官凡四十郡,为官四十有八。桑弘羊主持盐铁时期,加上平准、以及以后的酒榷官营事业的收入是大幅提高。这些收入一方面是“天子北至朔方,东封泰山,巡海上,旁北边以归。所过赏赐,用帛百余万匹,钱、金以巨万计,皆取足大农。”另一方面是“一岁之中,太仓、甘泉仓满。边余谷,诸均输帛五百万匹。”五、经济人假定—西汉政府的经济人扩张冲动为什么官营事业加强了?固然有当时历史条件下认为官营事业可以做到“民不益赋而天下用饶”但是也并不是没有反对意见的在盐铁会议上就有文学指出“天下之利止有此数”且“利不从天来,不从地来,一取民间”。所以其主要原因不在此而是在于西汉以皇帝为首的政府经济人行为带来的扩张冲动。所谓经济人假定,即是指:作为一个人,无论他处于什么地位,其人的本性都是一样的,都以追求个人利益,使个人的满足程度最大化为最基本的动机,亦即假定人都具有经济人特点。而国家(政府)仍是一种人的组织,在这里作决定的人和其他人没有什么差别,经济人当人们必须在若干取舍面前进行选择时,他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法。在根据美国经济学家布坎南的公共选择理论:政府也是经济人,所以必然带来政府机构自我膨胀。它包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。之所以会出现这种情况,在布坎南看来,是因为政府官员也是个人利益最大化者,他们总是希望不断扩大机构规模,增加其层次,扩大其权力,以相应地提高其机构的级别和个人待遇,同时也使他们去制定更多的规章制度,增加自己的俸禄和享受。(一)汉武帝求仙、封禅我们姑且以公元前110年为一界限,这么划分的原因在于此时武帝的历史功勋已经达到了一个高度,并且此时“国用”也比较充足,所以我们可以把此时看做一个原点。在此之后我们来看武帝干了些什么呢?通过《汉书》、《资治通鉴》《史记》记载来看主要的事有:堵塞黄河决口,东伐朝鲜、重新征服西南、东南,继续西北用兵,巡游天下,封禅求仙,镇压农民起义。就个人品性而言,据史书记载来看汉武帝也并非特别热衷追求自身奢靡生活的帝王。但是皇帝作为传统社会的最高统治者,在世俗权力方面已经达到顶峰,在元封元年(前110年)这个时间可以说汉武帝已经对整个国家、社会的方方面面握有绝对的支配力。但是一方面还是要不断地巡游全国,以期望不断地扩大自己的影响力。另一方面汉武帝要追求的是做真正的天下之主,不但要威震天下还要天下臣服。所以要不断的东征西讨。作为中国历史上的有为君主,世俗的追求已经远远无法满足其内心的冲动,所以无可避免地去追求千古一帝与得道成仙。就以堵塞黄河决口而言,尚有“制诏御史:‘昔禹疏九江……朕临天下二十有八年……’”,对于封禅一事上更是处处与黄帝相较。对于求道成仙也是不遗余力,这方面在《史记》卷一二孝武本记里有太多记载。为了达到这些目的,无疑是需要强大的财力支撑才可以。(二)官僚阶层的盛行导致官营政策继续扩大“博望侯既以通西域尊贵,其吏士争上书言外国奇怪利害求使。天子为其绝远,非人所乐旆,听其言,予节,募吏民,毋问所从来,为具备人众遣之,以广其道。”“其吏卒亦辄复盛推外国所有,言大者予节,言小者为副,故妄言无行之徒皆争效之。其使皆贫人子,私县官赍物,欲贱市以私其利。”“使者争言西域皆有城邑,兵弱易击。”“于是天子遣浮沮将军公孙贺将万五千骑,出九原二千馀里,至浮沮井而还;匈河将军赵破奴将万馀骑出令居数千里,至匈河水而还;以斥逐匈奴,不使遮汉使,皆不见匈奴一人。乃分武威、酒泉地置张掖、敦煌郡,徙民以实之。”这一段史料就很能说明问题,为了个人的飞黄腾达,荣华富贵,官吏们总是会想办法推动政府的扩张行为,因为在扩张过程中更容易获得更大的利润。而从盐铁等官营政策的执行者来看,扩大官营的范围与规模才能更利于获得更大的权力,相应的利益也就越大。虽然桑弘羊自称“俸禄赏赐,一二筹策之积,浸以致富成业”今天我们已经无法考证桑弘羊的致富是否仅仅是靠自己的天赋与勤劳还是有别的什么原因,但是在整个官营系统里怕是难以避免“因权势以求利,入不可以胜数也”。这些方面必然导致官僚阶层形成一股来推动政府膨胀、扩张,增加财政支出,同时扩大官营事