事业单位财政资金绩效评价现状及改进对策探究

《预算法》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等有关文件以及按照中央绩效预算管理总体要求的出台，对事业单位财政资金绩效评价工作的开展提出了更高的要求。受传统管理理念、模式等的制约，多数事业单位财政资金绩效评价往往侧重于事后监督、评估，未能深入事前、事中阶段，因而绩效评价应用效果不够显著。探究如何更好地提升财政资金绩效评价工作质量和效率，对事业单位实现财政资金的高效利用有着积极的现实意义。一、财政资金绩效评价工作相关概述财政资金绩效评价是基于设定的绩效目标，利用合理、适宜的绩效评价指标、标准、方法等，对财政资金支出的效率性、经济性和效益性进行客观评估。基于绩效评价结果，可以有效判断单位财政资金配置是否科学、合理、有效。我国财政资金具有支出范围广、涉及金额数目大等特征，且财政资金管理也关系着国计民生。因此，针对财政资金开展绩效评价于单位本身、于社会都具有十分重要的作用。具体来看，加强财政资金绩效评价的重要意义主要体现在：第一，帮助单位更好地了解财政资金支出情况，发现财政资金使用中存在的问题，深挖财政资金利用低效的关键原因，合理制定整改措施，防控资金管理风险。第二，开展财政绩效评价，可以为财政部门衡量财政资金支出范围和支出额度等提供信息依据，财政部门也可以有针对性地对单位或项目采取增加预算拨款、削减预算拨款的方式，有利于提升财政资金支出效率，实现财政资源合理配置，更好地发挥宏观调控的作用。第三，开展财政资金绩效评价有利于提升财政资金的透明度，使得社会公众能够监督了解财政资金使用情况，防止出现违规违纪问题；同时，让民众对政府更有信心，对政府工作给予积极的支持与合作。第四，财政资金一般用于民生工程，尤其是一些重点设施项目，通过财政资金绩效评价可以反映财政资金在重点工程项目中的投入与产出效果，对于社会发展、基础设施完善发挥着重要作用。第五，财政资金管理通常与事业单位下一年度的预算编制挂钩，通过财政资金绩效评价可以为预算编制提供更充分的数据依据，提高预算方案的科学性与合理性，也能够为推动事业单位财政资金管理体系进一步完善奠定环境基础。二、事业单位财政资金绩效评价现状（一）对财政绩效工作缺乏重视度要想做好财政资金绩效评价工作，应先从思想上强化单位各人员对其的重视，营造人人懂绩效、人人执行绩效的氛围，主动推进和配合财政资金绩效评价工作的开展。但实践中，虽然基本上各事业单位都在开展财政资金绩效评价工作，但单位的一些领导、多数部门人员对财政资金绩效评价的认知还不够全面，主要领导人未亲自规划设计、督导具体评价工作的落实；单位未设立专职、独立的绩效评价小组，财政绩效评价工作由财务部门兼任负责，多是下达到各部门主任，自行评价，导致评价缺乏客观性，专业性不足；对于反馈的财政资金绩效评价报告，也缺乏重视，对评价报告的真实性、准确性缺乏深入分析，容易误导领导决策。另外，部分单位也未落实对财政资金绩效评价的全过程监督，年中财政资金绩效评价常是流于形式，整体评价仍然以事后为主，考评效果受限。（二）绩效评价方法与指标不规范在事业单位开展财政支出绩效评价期间，存在选用方法不合理、选用指标不规范的问题，导致财政支出绩效评价结果不客观。通过分析发现：其一，在评价方法方面，大部分事业单位没有结合自身的工作职责、项目情况等采取差异化的评价手段，包括重视长期评价、忽视短期评价；重视内部评价、忽视第三方评价等，无法保证评价结果的公正性；其二，在评价指标方面，部分事业单位不了解项目法专项指标和因素分配法专项指标构建方式，指标内容未平衡经济效益与社会效益，且指标权重设置过于主观，造成绩效评价指标可操作性不强，影响绩效评价对财政资金使用情况的准确评估。（三）评价结果应用程度低受政策导向，大部分事业单位都针对财政支出绩效评价制定了基本的操作流程，但绩效评价仅停留在评价信息存档、评价结果反馈环节，而且对于财政资金的绩效评价也往往是事后展开，且也没有针对评价报告开展全面分析，及时性和真实性都有所欠缺，评价结果也无法为财政资金管理提供导向作用。具体来说，一方面，财政资金绩效评价与单位下一年度的预算编制联动性不足，事业单位在编制下年度资金预算计划时，基本是以上年度数据基数作为参考，较少考虑绩效评价报告反馈的内容，影响了单位资金配置科学性，也使得绩效评价工作流于形式；另一方面，财政资金绩效评价对部门和员工约束力不足。由于问责机制不完善，单位部门人员对绩效评价结果的反馈并不重视，对于提出的整改要求也落实得不够彻底、及时，经常存在评价部门整改不到位的情况，绩效评价作用在财政资金管理中未得到有效发挥。（四）信息沟通渠道不畅绩效评价工作需要多个部门共同参与，在信息对称的情况下发挥部门协同作用。但目前，大部分事业单位内外信息沟通渠道不畅，信息传递与共享难度大，影响了财政资金绩效评价的效率与质量。其一，财政部门与主管部门、预算单位之间信息不畅。通常情况下，主管部门是财政资金管理责任主体，而预算单位是财政资金使用主体，财政部门在这一过程中发挥着指导和监督作用。以转移支付绩效评价为例，很多县区的财政部门与资金使用单位之间信息沟通不畅，财政部门没有发挥好统筹指导作用；同时，受思想观念、能力等多方面因素的影响下，各乡镇财政资金使用较为混乱，上级单位对下级单位资金使用的了解主要依靠各类报表，信息交互不够及时，也缺乏准确性。其二，事业单位各部门之间信息沟通渠道不畅。在开展财政专项资金绩效评价的过程中，部门各自为政、缺乏沟通，仅通过报表提供了财政专项资金收支数据，难免存在信息不对称问题，导致评价效果良莠不齐。其三，事业单位尚未建立预算绩效管理信息系统，信息技术支撑力度不足，既不利于上级部门对专项资金开展动态监管，也会影响到绩效评价工作的效率。三、事业单位财政资金绩效评价改进对策（一）提高领导人员对财政绩效评价的重视度财政绩效评价工作是否能够顺利开展，不仅需要管理层的支持，还需要其他各部门的配合。因此，事业单位的领导人员必须高度重视绩效评价工作，发挥责任主体意识，在领导组织规划下逐步推进。具体来说，第一，事业单位管理层人员应结合各项政策文件制定财政绩效评价规章制度，下发至执行层人员，并开展培训活动，让执行层人员深刻理解财政绩效评价的重要性，从思想上提高重视度；第二，由于事业单位不仅要对市本级财政支出项目进行绩效评价，还要对中央与省级的转移支付项目做评价，工作体量较大。因此，建议事业单位成立专门的财政绩效评价小组，负责指标设置、配套制度完善、评价报告编制等工作，为绩效评价工作的顺利开展奠定基础；第三，建立问责制度，一方面对不重视财政绩效管理工作的单位领导层问责，另一方面对财政专项资金使用不规范的部门或个人问责，以此来提升财政绩效评价工作的效率和质量。（二）建立与预算衔接的财政绩效评价制度体系依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》，事业单位可以进一步完善财政绩效评价制度，包括绩效评价对象、绩效评价内容、绩效评价标准、绩效评价方法、绩效评价程序、绩效评价结果应用等；同时，在财政绩效评价与预算绩效评价之间建立内在联系，充分发挥财政绩效评价的作用，让财政绩效结果真正服务于预算管理工作。以绩效评价为抓手，进一步加强预算管理，强化对预算资金全方位绩效分析，提升财政资金管理水平，更好地发挥财政资金在促进经济社会发展、保障改善民生、维护社会和谐稳定中的积极作用。事业单位作为财政资金使用主体，应制定细化的资金管理方案，完善预算项目，按照国家和地方财政预算要求组织开展项目绩效评价工作，对评价中发现的问题进行总结讨论并提出改进建议。具体操作如下：其一，大力开展重点支出评价管理、专项资金绩效情况评价和资金监控检查，重点查找和纠正部门在政策执行中发生的问题，强化事前绩效约束和事后专项审计监督意识；其二，大力开展预算执行动态监控检查，发现问题及时整改落实；其三，应充分利用预算软件系统等手段，对各级各部门执行财政支出动态监测信息，及时发现和纠正资金使用中发生的问题，推动财政支出标准化和规范性制度建设，强化预算约束。（三）设置量化的财政绩效评价指标体系为了促进绩效评价全面覆盖事业单位的日常管理与财政专项，事业单位有必要分别从产出维度、效益维度、满意度维度设置量化的财政绩效评价指标，从多个角度考核财政支出项目。但在设置指标时应注意以下事项：其一，保证指标兼具科学性与实用性，既要能够真实反映项目绩效，还要保证绩效指标具有可操作性；其二，采取定性与定量相结合的方式，通常以定量为主、定性为辅，确保指标体系具备可比较性与综合评价性。此外，以支出项目为例，事业单位的财政支出应当包括基本支出和项目支出，不同支出口径下财政资金的使用途径、使用效益也存在一定差异性。因此，在设置指标时，事业单位关注评价口径与评价全过程性，从而建立完整的财政资金综合评价指标体系，实现对各项公共资源统筹管理与优化配置。（四）针对资金使用过程开展全面评价各地财政部门在开展财政绩效评价的过程中，应从事前、事中和事后开展全方位评价。在事前评价环节，财政部门应结合经济业务开展事前论证与调查工作，通过数据分析、同类项目对比等方式研究财政支出项目的可行性，避免出现资金浪费问题；在事中评价环节，财政部门作为监管单位，应安排专人对财政资金项目进行跟踪评价，及时发现不合理的支出事项，在事中做好风险防控；在事后评价环节，分别开展内部评价与外部评价。事业单位财务部门应参与事后评价工作，从财务角度分析财政专项经济效益，为后续类似的经济业务提供指引，提高财政资金配置质量。（五）采取科学有效的财政绩效评价方法在经济水平不断提升的过程中，我国政府职能也不断转变，事业单位需要结合管理需求与实际情况制定科学有效的财政绩效评价方法。一方面，事业单位应坚持长期评价与短期评价相结合的方式，除了年终绩效考核以外，针对重大项目应以月度或季度为时间单位开展短期考核，并及时做好项目纠偏工作，避免年终绩效考核结果与初始绩效目标差距过大。另一方面，事业单位也可以引进信息技术，搭建绩效评价系统，利用系统实现财政专项信息采集、审核、分析等工作，为财政专项绩效评价提供数据基础。此外，事业单位还可以邀请相关领域的专家或委托第三方机构参与绩效评价环节，借助外部评价监督来规范内部评价监督工作，体现评价工作的客观性与公正性。（六）加强对财政资金绩效评价工作的监督加大对财政资金评价过程的监督，在一定程度上能够提高事业单位预算执行率，并保证财政资金能够合理使用。鉴于此，从财政部门角度来说，避免采取抽样法仅针对部分金额较大的项目或社会影响力大的项目开展监督活动，应以全面性为基本原则，对项目分重点、分类型、分批次开展考核与评价；从事业单位角度来说，事业单位能够将监督责任落实到审计部门，在审计对象、审计目标和审计方法已定的情况下，针对财政资金绩效评价工作编制监督审计报告。一旦发现存在项目资金使用不合理的情况，应及时督促相关部门进行整改。同时还需对具体的整改过程进行全面监督，分析相关部门有无认真落实整改要求，评价整改效果，并健全追责机制，将相关责任落实到具体个人，发现问题时及时追究相关人员责任，以此来督促其可以严格执行整改要求；从社会监督角度来说，为了提升财政资金使用信息的透明度，事业单位可以发挥财政信息公开制度的作用，按照规定的时间、方法等向全社会公开评价结果（除涉密信息以外），引导社会舆论监督，提高财政资金绩效评价结果的透明性，建立“内部控制监督——外部评价反馈”的良性循环体系。（七）建立预算绩效管理系统预算绩效管理系统一般由财政部门主导建立，即联动财政部门与事业单位，事业单位可以在该系统中开展预算申请、预算信息录入、预算绩效评价结果查询等工作。首先，事业单位可以录入各预算项目信息，包括专项预算，由财政部门进行线上审批。其次，财政部门将资金拨付到系统中。各级财政部门从中央、省、市、县对资金项目来源进行区分，并录入系统当中。事业单位则需要定期反馈绩效监督报告，为财政部门的监管工作提供依据。最后，事业单位需要做好事后评价，即编制财政资金绩效评价报告，将自我评价结果录入系统。同时，在预算绩效评价系统中，事业单位可以借助该系统及时查询评价结果，既可以解决信息渠道不畅的问题，还能够在事业单位之间实现绩效评价信息共享，及时发现问题、及时解决，极大地提高了管理时效性。（八）提高评价结果应用效果如何利用好财政资金绩效评价结果，是提高财政资金管理成效的重要手段，也是规范财政收支活动的关键方法。对于财政资金绩效考评结果优秀的单位或部门，应在下一年度预算资金安排上予以资源倾斜；对于财政资金绩效评价结果比较差的单位，则应当采取下一年度适当削减预算资金的方式，予以惩罚。将财政资金绩效评价结果与奖惩措施联动，可以调动各单位对绩效评价工作的主动性与积极性，实现对单位人员的约束与控制。此外，财政资金绩效评价结果的应用还应当体现在以下几个方面：第一，事业单位要按照评价结果，对其财政资金管理中存在的问题进行整改，并加强对财政专项资金的管理。事业单位在编制资金预算计划时，应严格落实全面预算管理，在合理利用零基预算、固定预算、滚动预算等的基础上，结合上年度资金管理绩效评价报告，明确不够合理的资金使用环节，以此为依据调整下年度财政资金的计划安排；第二，财政部门要参照绩效评价结果，对财政专项经费进行严格审核，避免费用超