政府促进共享单车可持续发展研究

一、长沙市共享单车发展现状从政府出资建点建立的有桩公共自行车到企业承包单车再到企业推出的互联网共享单车，作为时代的“新宠儿”，共享单车风靡星城，成功俘获了长沙市民的骑行梦。在共享单车的参与下，长沙市的交通结构发生了明显的改变，共享单车已经成为上下班高峰期继地铁、公交外的第三大短途接驳工具。方便快捷、健康低碳、节约时间等优势让共享单车被越来越多的市民接受，根据长沙市规划勘测设计研究院2018年3月发布的《2017长沙市共享单车出行报告》显示的，长沙市摩拜的出行次数在1.3亿以上，20-30岁的用户占绝大多数[2]。早期小组科创调查数据显示（样本容量428），长沙市民大部分对共享单车的出现持满意态度，80%的群众都使用过共享单车，其中每周使用1-5次的用户在一半以上，共享单车已经成为长沙市民上下班、上下学、外出游玩、换乘的主力军，成为名副其实的第三大交通出行方式。2015年初摩拜创立并作为首家共享单车登陆长沙，紧跟其后共享单车企业百花齐放，ofo、酷骑、哈罗等众多品牌蜂拥而至。2017年共享单车规模空前增长，竞争激烈。伴随着共享单车的突然来袭，一系列的问题也在不断滋长：各类风险投资蜂拥而上，抢占市场，盈利前景不明，投资风险增大；共享单车企业普遍面临利润低、发展难的困境；市民随意骑行，乱停乱放，甚至有人恶意破坏、据为已有。已有问题尚未解决，新的烦恼还在不断增加：企业过多停放与不均衡停放使得区域发展不协调，超出城市承载量，侵占公共空间，浪费公共资源；资金去向不明，用户押金难退。时至今日，如下表1所示，多家共享单车企业因资金断裂、盈利困难而相继倒闭，如悟空、小鸣、酷骑单车等[3]。表1共享单车倒闭企业名单Table1Listofsharedbicycleclosureenterprises名称成立时间停止运营时间倒闭原因简述悟空单车2017年6月2017年6月运营资金不足，资金链断裂，押金已退町町单车2016年12月2017年8月资金链断裂，老板跑路小蓝单车2016年11月2017年11月运营不善，资金链断裂，押金未退3Vbike2017年2月2017年6月车被偷光了，投资方撤资，押金未退酷骑单车2016年11月2017年9月押金难退，被相关部门清理小鸣单车2016年7月2017年11月押金难退，引发用户集中退押金，资金链断裂小鹿单车2016年12月2017年10月受政策影响，可以退押金在竞争氛围的驱动下，行业投资使共享单车市场逐步向良性竞争转变，然而这场没有硝烟的资本角逐依然没有落下帷幕。根据中国产业信息网的数据显示，如下页图1所示，共享单车用户规模走势逐渐趋于平缓[4]，共享单车的前景堪忧，一系列的负外部性成为影响其可持续发展的重要阻力。破解这些难题，需要社会、企业、市民的共同努力，更需要政府发挥主导作用，关注焦点问题并采取可行性措施，实现长沙市共享单车的可持续发展。二、政府促进共享单车可持续发展举措（一）国内城市为促进共享单车可持续发展采取的措施1、政府政策支持为促进共享单车可持续发展，国内多数城市出台了共享单车管理办法，从投放到考核再到发展，政策涉及方方面面，为共享单车可持续发展指引了方向。如上海市政府先后出台四部相关标准规范，其中三部对共享单车的技术和质量进行严格控制，只有符合要求的单车才可以投入使用，现阶段进行2018年政府规章立法项目《上海市互联网租赁自行车管理办法》（草案）征求市民意见，紧跟市场及实际情况的变化，上海市建立了完善的政策保障体系。2018年10月郑州市城管局印发《关于互联网租赁自行车服务质量考核办法(试行)》，委托独立的第三方机构从资料报备、信息化监管、车辆管理、运营服务、社会评价、附加项六大项对共享单车企业的各项数据进行考核。当月考核得分排名最后的企业，由城管部门与企业进行约谈，交流整改措施；每季度三个月排名最后的运营商减少5000投放额，相关部门限令企业整改，超出车辆在半月内封运离开郑州，不得进行二次投放；考核排名第一的运营商，在不超出城市容纳量的前提下政府可适量增加配额车辆。办法实施后严格执行，共享单车企业的清退整改工作略有成效，共享单车在数量和质量上都得到了长远的发展。图12016-2019年中国共享单车用户规模走势Fig1TrendsinChina'ssharedbicycleusersin2016-2019建立多方管理平台政府的态度决定共享单车的未来，多数共享单车企业注重与政府的关系，在入驻城市之前会与政府部门进行沟通、交流发展规划，运行过程中加强合作、共同管理。如上海市搭建了由政府、共享单车运营商、行业协会、停放管理协会四方沟通交流平台，制定各种应急预案，定期讨论共享单车问题，使上海市共享单车有良好的环境支持，同时为其他城市共享单车管理提供了经验教训。北京市则通过互联网数据建立共享自行车监管和服务平台，掌握共享单车实时数据，在管理的同时促进其可持续发展。明确停放规则随着共享单车行业免押服务的陆续上线，释放了对用户的信任，市民对共享单车的使用率和满意度都大大提升，随之带来的投放与停放问题也愈演愈烈。为促进共享单车的发展，郑州市结合公共交通体系率先推出运用大数据解决停放问题的“单车之家”，小蜜电动车指定特定的停车区域，违停或乱停将不会停止对用户计费，单车利用虚拟停车区引导和规范用户文明停车。通过大数据分析，明确用车停车高峰时间段及区域，加强调度和管理，提高单车使用率的同时缓解乱停乱放问题。针对停放问题，上海市交通委专项专治，交通核心设立禁止投放、骑行、停放区域，责令企业撤离质量没有达标的问题单车，自行调运不符合停放规定的车辆，若发现企业没有回应或回应不够，相关部门将代为清理，清理费用由企业承担。如上海黄浦区政府与企业商定投放数量，没有允许不得随意增加单车投放量。（二）长沙市政府为促进共享单车可持续发展采取的举措2019年3月，交通运输部发布《交通运输新业态用户资金管理办法（试行）征求意见稿》，明确共享单车等运营企业原则上不收取用户押金，确有必要收取的，提供资金存管方式供用户选择，以此解决消费者与企业的资金纠纷[5]。长沙市政府积极响应国家号召，根据交通运输部等十部的指导意见及长沙市的实际情况，出台《关于促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见（试行）》，明确交通运输部、城管执法部、规划、消防等九大部门责任，规范企业行为，加强资金监管，引导用户文明，多方合力共同保障共享单车的持续发展。由于企业盲目竞争，长沙市对共享单车的管理在2017年4月底就已铺开。相关部门制定措施，在地铁站、学校、医院等重点区域划分非机动车停放处，规范共享单车的停放，针对停放较为严重的区域，长沙市城管执法局限令共享单车企业30分钟内整改，如未实行既纳入不履行业务企业进行执法处罚。2018年6月，政府为规范共享单车的投放及停放问题，在人流量大、交通核心等划定禁停区域，依托企业平台，准确标注禁停区域与调度费，二者合作进行禁停区电子围栏试点管理。为促进共享单车持续发展，长沙市规划勘测设计研究院与摩拜单车合作，整合城市各大数据资源，协力打造大数据监管平台，为智慧城市提供管理和技术支持。粗略统计，目前长沙设置一千多个非机动车停放点，各个区县陆续大力修建自行车道，城管部门与共享单车企业建立工作群，对前期入驻和后期运营进行实时沟通与管理，为共享单车持续发展提供了良好的环境支持。在政府的有效管理和监督下，各个单车企业在长沙市地铁站、学校、医院、交通枢纽等重点区域都设立专门停车区域，一定程度缓解了乱停乱放问题。共享单车电子围栏管理尚不成熟，学校附近普通单车堆放仍旧比较严重，有专门人员对乱停乱放的单车进行回收管理，较之前有明显的改善。严格的准入和规范的管理使长沙市共享单车逐渐走向规范化，企业之间盲目竞争与投放暂时得以缓解，但是已有投放量已远远超出长沙市城市承载量，企业盈利困境尚未解决，对于共享单车的管理办法还急需落实，实现共享单车可持续发展任重而道远。三、政府在促进共享单车可持续发展中存在的阻力及障碍因素分析（一）政府在促进共享单车可持续发展中存在的阻力通过对比长沙市与国内其他城市在共享单车可持续发展方面采取的措施，发现长沙市政府对于促进共享单车的持续发展主要存在以下四大阻力：政府认知不足、财政压力大、城市资源有限。1、政府认知不足（1）指导意见不健全，单车可持续发展缺乏政策支持。首先，长沙市政府出台的关于共享单车的文件不多，大多是参照已有规范制定，太过笼统没有因地制宜的独特性。相对于促进，长沙市政府的指导意见更倾向于管理规范，缺乏鼓励引导性政策，对促进共享单车可持续发展意义不大，并且相关政策有一定的滞后性，落实不到位，很难跟上共享单车的发展步伐。其次，长沙市政府制定的管理规范大多倾向于政府内部相关部门和企业，缺乏对社会公众的行为监督。（2）市场监管缺失，单车持续发展压力大。由于市场监管缺失，共享单车市场存在不确定性，导致随之产生了负外部效应。其发展初期各大运营企业为抢占市场激烈竞争，过度无序投放的单车造成社会资源闲置浪费，不仅影响市容市貌和公共交通发展，还造成单车企业利润不高、濒临破产，根据科创数据如图2所示。自2007年公共图2共享单车出现的问题条形图Fig2Barchartofproblemswithsharedbicycles自行车问世以来，我国政府即实行准入和监督政策，但是对于共享单车的市场规范，政府仍处于观望状态，害怕新事物出现“一管就死”的局面，不敢管又不会管，没有及时鼓励企业，稳定市场，最终导致了共享单车市场失灵，负外部性显著的困境。缺乏政府监管，共享单车市场自身无法调节，使一些服务较好、质量更高的单车企业在资本角逐中逐渐没落，丧失竞争优势甚至破产。2、政府财政压力大长沙市政府资金有限，大部分来源税收，政府部门的财政支出须符合工作要求，不能过多干涉企业发展，如图3，根据长沙市财政局近年的财政收支情况可知，公共预算收入和公共预算支出基本持平，大部分财政预算用于公共服务类，涉及市政公共事业，用于鼓励中小型企业发展的专项资金较少。共享单车由于盈利模式模糊、利润低、缺乏资本注入，加之政府难以对共享单车企业进行补贴，由表1可知，截至2018年，小鸣单车、酷骑单车等7家共享单车企业相继倒闭，共享单车前景堪忧。图32016-2019年第一季度长沙市公共预算收支折线图Fig3ChangshaCityPublicBudgetIncomeandExpenditureLineChartfortheFirstQuarterof2016-20193、城市空间资源有限，共享单车发展空间不足共享交通体系的发展需要城市空间的支持，共享单车的发展离不开合理的城市规划。截至去年长沙市共享单车的投放量已超过50万，市政规划的停放区数量与其投放量不匹配，极少交通干线明确设置自行车道，居民区、旅游景点（如橘子洲）明令禁止共享单车入内，高校选择性地接纳共享单车。由于缺乏空间资源，“单车坟场”陆续出现在长沙周边，如长沙县松雅湖公园内、岳麓区后湖水沟、竹塘西路、四方坪社区公园，甚至高校内各大品牌单车乱七八糟地堆放不计其数。一系列要求使共享单车没有赖以发展的环境，“被迫”大量侵占市政道路，占用公共空间，政府不能根据城市环境承载量及时合理地更改城市规划，使共享单车持续发展陷入困境。（二）造成阻力的障碍因素分析1、政府部门管理职能缺位习总书记明确强调，“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象[6]。首先政府相关部门职能缺位，导致政策不完善、保障不健全，使共享单车持续发展缺乏指导性建议，是阻碍共享单车可持续发展的重要原因。其次共享单车的管理涉及政府部门较多，从长沙市试行的指导意见可知，城管部门、公安局、交通局、小区居委会等都有涉及，造成管理过于扁平化，各政府职能部门出现寻租行为，导致多重执法或无人执法。面对盲目的市场竞争，长沙市政府没有很好发挥市场监管的职能，没有明确规定企业在市场准入、市场运营、市场退出方面的责任机制，致使共享单车如图2所示，乱象丛生。政府部门职能缺位，执行力度不够，各种促进共享单车发展的规范政策没有得到较好的落实，造成共享单车乱象丛生，难以持续发展。明确政府职能2、政府执行效率低在公共管理时代，多数政府官员、学者已提出结合整体性治理理论、协同管理机制引导市民实现共享单车的共治共享，然而实际中很少付诸实践。长沙市政府处于传统管理模式，独揽大责，没有充分发挥广大市民的主观能动性，忽视市民责任，理论执行效率低。再如长沙市已出台的共享单车指导意见中明确标注不鼓励共享电单车的发展，实际中电单车却遍布长沙各个主城区。政策执行效率低，造成共享电单车严重泛滥，长沙市政府相关部门难逃其责，长此以往造成政府行动力低下，严重阻碍共享单车的持续发展。3、政企合作缺乏政企合作缺乏严重阻碍共享单车可持续发展，企业的长足发展需要依赖企业自身的优势，更需要与政府合作，得到政府的鼓励和支持才是共享单车可持续发展的关键。由于政府财政阻力，导致利国利民的共享单车无法得到政府补贴，利润不高，未老先衰，政企之间无法达成密切合作。通过与已经破产倒闭的悟空单车和酷骑单车对比，哈罗单车和摩拜单车发展至今最大的优势是寻求政企合作，得到政府的鼓励和指导。为了让这一绿色环保、低碳便捷的交通新业态可持续发展，政府应当大力促进政企合作。4、政府城市规划不合理由于资源有限，共享单车没有足够的发展空间，单车坟场的出现，一方面因为政府工作人员随意收缴堆放，另一方面因为城市规划不尽合理。不合理的城市规划，导致许多区域、交通线禁止共享单车进出，允许使用的地区市民过度使用，造成了新时代的“公地困境”。作为决策和管理的主体，政府应当发挥城市管理职能，合理规划城市空间，在完善城市管理的同时促进共享单车持续发展。四、政府促进共享单车可持续发展的建议（一）政府促进共享单车可持续发展的方向1、切实履行城市管理职能，加强对公共产品的管理政府是进行一切管理活动的主体和核心，运用行政、经济、社会等职能对涉及公共利益、公共安全及共同目标的实现进行决策、组织、指挥、协调、控制，其宗旨就是为人民服务，提供公共产品和公共服务、进行城市管理是政府的重要职能。根据经济学家萨缪尔森、布坎南、奥尔森等对公共产品的界定，公共产品具有非竞争性和非排他性[7]，严格意义上共享单车属于私人提供的准公共产品，通过公共产品理论可知，政府是公共产品的主要提供者，政府需要对公共产品及其他公共设施给予支持和资金投入。根据调查分析发现，“缺乏管理，人员不足”是长沙市民认为共享单车问题普遍存在的原因，针对共享单车的乱象，市民从多角度提出了多种解决措施供政府参考，从一定程度上反映了市民希望政府参与共享单车的管理，通过政府举措引导共享单车更好发展，方便市民出行。2、宏观调控，解决市场失灵、负外部性显著等问题党的十九大报告指出，要深化供给侧结构性改革，推动互联网、大数据、人工智能的发展，在共享经济等领域培育增长点，形成新动能。作为互联网租赁自行车，共享经济的典型代表，共享单车这一类中小型企业的持续发展需要政府的支持与鼓励，为社会创造更大的价值。共享单车属于准公共产品，企业的盲目竞争，造成共享单车市场失灵，使原本方便快捷、绿色环保的共享单车出现一系列负外部性问题，增加社会成本，造成资源配置不合理，降低社会福利。根据市场失灵理论，完全竞争的市场机制难以自我修复，无法达到帕累托最优，需要借助政府“有形的手”对市场经济进行宏观调控，通过政府干预弥补共享单车市场失灵带来的问题，保障共享单车市场健康发展，从而促进共享单车的持续发展。3、政企合作，实现双赢总体来看，长沙市共享单车呈现哈罗、摩拜、ofo三足鼎立的局面，三大共享单车企业的长足发展需要依赖企业自身的优势，更需要与政府合作，得到政府的鼓励和支持才是共享单车能持续发展的关键。单从与政府间合作来看，无论是数量还是质量，摩拜单车都要强于ofo小黄车。摩拜单车与全国多数城市达成战略合作，从北京到上海，从广州到长沙，有共享单车的地方摩拜单车一定排在数一数二的地位，在长沙摩拜单车是第一家划定停放区域的单车企业，也是第一家与长沙交通规划研究中心合作打造长沙市综合交通大数据及决策平台。摩拜内部设有政府关系主管的职位，CEO王晓峰十分注重政府与企业关系，它每入驻一个城市都会与政府进行密切沟通，达成战略合作协议，通过建立良好的政府合作模式，积累政府资源，两者合作共同促进共享单车的发展。反之ofo较少谈及与政府的合作，这也是ofo小黄车押金难退、逐渐没落的原因之一。后来居上的哈罗单车，更是十分注重与政府的合作。随着共享单车口碑恶化，哈罗单车首先确定单车治理原则，主动与政府沟通，共享数据平台，和政府配合共同进行管理。哈罗单车与多地政府达成合作，共同打造智慧出行示范城市，助力城市交通体系升级改造，同时与中国交通频道签订独家战略合作协议，双方合作共同建立智慧交通体系。凭借自身优势和不断总结发展，哈罗单车与多个城市达成独家合作，政府在准入方面提供最大优惠的同时帮助企业运营推广，使哈罗单车成为多地政府指定公务单车（如洛阳，温州）。从共享单车运营商转变为智慧交通合作者，哈罗单车的成功验证了整个共享单车行业需要政府的支持和引导才能发展的更好。（二）政府促进共享单车可持续发展的具体建议共享单车的出现本来是一件好事，但随其发展口碑恶化，多数人认为共享单车弊大于利。其实共享单车本身并没有错，各种乱象突显了公众素质问题和管理不当问题，鉴于以上分析，政府应承担相应责任，矫正市场失灵，消除负外部效应。一方面需要进行非正式制度引导，长沙市政府应当敏锐感知共享单车的社会价值和发展趋势，鼓励引导运营企业进行技术创新、降低运营成本，充分建立良好的市场发展环境，实现社会福利。另一方面需要加强正式制度规范，在积极引导的基础上，针对市场失灵、负外部性显著等问题，长沙市政府应当采取规范性措施，在制度层面进行约束，促进共享单车可持续发展。1、健全政策体系，保障共享单车发展方向在国家政策的正确领导下下，更好运用发挥已有的共享单车指导规范，同时长沙市政府机关要结合区域特点完善相关的公共规则体系，主要侧重“奖惩”方面，运用激励理论调动企业和公众的积极性、创造性，辅以惩罚制度。首先出台关于共享单车质量、技术、维护方面的政策规范，提高单车骑行的安全性；其次紧跟市场变化及发展趋势制定严谨的共享单车考核方案，对不符合考核要求的共享单车实行清退，对管理相对完善的运营企业实施补贴奖励，通过降低运营成本促进其持续发展；最后完善行政处罚体系，将用户不文明行为加入信用黑名单或纳入行政处罚，通过完善法律保障体系引导消费者规范用车。2、强化市场监管，净化共享单车发展环境在规范市场不良行为的同时，要避免陷入“监管陷阱”，扼杀了共享经济创新效应[8]。长沙市政府应发挥宏观调控功能，调节市场失灵，削减负外部性，相关部门加强市场监管，对共享单车进行适当监管，合理限制，防止落入“监管陷阱”。第一严格市场准入机制：长沙市政府应设置统一标准，严格市场准入。标准要涉及安全、投放、维护、定位等多方面，企业入驻前各区工商局严格审查，从企业资质、信用程度、危机处理全方位把关，淘汰劣质运营商。在严格市场准入的同时避免寡头格局的出现，政府部门给新的单车企业提供更多的机会，使共享单车市场在不断的竞争变化中越发完善。第二规范市场运营机制：投放方面，长沙市政府根据市民需求和环境承载量，明确规定共享单车投放总量，合理划分禁停禁放区域，避免资源浪费。押金方面，政府主导银行建立押金监督机制，维护鼓励信用免押。维护管理方面，凭借自身力量共享单车企业无法持续生存，可以借助政府力量，成立第三方监督管理机构，政府牵头主导，企业配合运行，政企联合配备专业人员对停放、维修进行管理。同时第三方机构负责对共享单车企业的考核监督，发现企业违反规范的不自律行为给予警告整改，屡教不改者政府部门给予处罚；积极配合政府工作，合作推行智慧交通系统的企业，政府可促进宣传，适当给予补贴。用户诚信方面，为促进共享单车持续发展，解决短途交通接驳问题，政府需要根据第三方机构反馈，把违反法规政策，偷车毁车、随意停放等用户不文明行为纳入诚信黑名单，降低企业运营成本。第三完善市场退出机制：长沙市政府设置必要的退出机制,针对无法继续经营、破产倒闭的企业，需要对车辆处理问题进行预设，防止侵占公共空间，影响市容市貌，影响市场运营。政府应防范共享单车的退出损害用户利益情形,要求运营商全部按时返还押金后方可退出，避免类似于P2P借贷平台“跑路”事件的发生。3、政府实行补贴，保证共享单车持续运营政府态度是决定共享单车可持续发展的关键因素。摩拜创始人胡玮炜曾公开表示失败了就当做公益，不可否认共享单车本身的公益色彩，加强政企合作，通过政府补贴降低运营成本，