试析我国地方政府行政服务中心的发展现状与运行方向-以西安市为例

试析我国地方政府行政服务中心的发展现状与运行方向-以西安市为例目录摘要 摘要随着我国探索行政管理制度改革工作的不断深化与发展，为了将改革趋于民主化，便民化，满足构建服务型政府的需要，从而更好地为人民服务，行政服务中心开始在我国建立。它是促进政府职能转变、推行政务公开、提高与改善工作效率、方便群众办事的有力平台和保障，同时也是构建服务型政府的重要环节。因此，研究行政服务中心的建设过程与发展现状，并对行政服务中心未来的发展进行思考，有着相当重要的作用。本文将我国行政服务中心的建设与发展方向作为核心内容，先对行政服务中心的基本情况进行了介绍，再对行政服务中心在我国建设的背景情况与发展现状进行了阐述。在具体方面，以西安市行政服务中心为实例，对行政服务中心的建设与发展进行具体分析，发现其运行过程中取得的成效与存在的问题。通过对问题的分析，为行政服务中心未来的运行方向提出相关建议，进而为推动行政服务中心的不断完善与发展提供参考。【关键词】服务型政府行政服务中心人事管理权

AbstractWiththedeepeninganddevelopmentofourcountry'sexplorationofthereformoftheadministrativemanagementsystem,theadministrativeservicecenter,asanewthing,playsakeyandpositiveroleinpromotingthetransformationofgovernmentfunctions,promotingtheopennessofgovernmentaffairs,improvingandimprovingworkefficiency,andfacilitatingthemassestohandleaffairs.Therefore,theresearchontheconstructionprocessanddevelopmentstatusoftheadministrativeservicecenterisnotonlytheinheritanceofthepreviousresearchresults,butalsoprovidesguidanceandreferenceforthefuturedevelopmentoftheexistingadministrativeservicecenter.Thispapertakestheconstructionanddevelopmentdirectionoftheadministrativeservicecenterasthecorecontent.Firstly,thebasicsituationoftheadministrativeservicecenterissummarized,andthebackgroundanddevelopmentstatusoftheconstructionoftheadministrativeservicecenterinChinaarediscussed.Atthesametime,takingXi'anadministrativeservicecenterasanexample,thispapermakesanempiricalstudyontheconstructionanddevelopmentoftheadministrativeservicecenter,andfindsouttheachievementsandproblemsinitsoperationprocess.Throughtheanalysisoftheproblems,thispaperputsforwardrelevantmeasuresforthefutureoperationdirectionoftheadministrativeservicecenterinChina,soastopromotethecontinuousimprovementanddevelopmentoftheadministrativeservicecenterinChina.【Keywords】OpennessofgovernmentaffairsAdministrativeservicecenterPersonnelmanagementright

绪论行政服务中心作为我国各地区政府在改革过程中的重要成果，同时也是民主政治的发展趋势，未来它在我国服务型政府建设的过程中将扮演越来越重要的角色。经过近年来在我国的不断发展，它在许多方面得到了创新与实践。但由于建设经验不足，再加上建设缺乏相关的理论参考，所以对其所面临的问题进行分析，并提出切实有效的解决方案，从而分析其发展前景，是很有必要的。其次，对我国行政服务中心的建设与发展情况进行分析有着很重要的实际意义。一方面可以从行政服务中心过去的建设中得到宝贵的经验，为其后续的建设提供借鉴与参考。另一方面，随着时代的发展，行政服务中心在资源配置，行政地位，部分权限不足等方面的问题也开始出现。因此，本文以行政服务中心具体在我国的发展情况与面临的问题为研究主题，对其发展现状进行思考，就面临问题提出有关合理建议，帮助其高效有序的发展。一、我国行政服务中心的基本概况（一）行政服务中心的涵义行政服务中心是指在服务型政府这一理念的指导下，以优化行政审批服务流程为核心，以集中式的政府职能为组织方式，并以先进的技术为手段在一个相对集中的办公地点为个人或其他组织提供一体化服务的新型行政服务机构。李军鹏.公共服务型政府研究[M].北京大学出版社，2004.2与以往政府部门的运行模式进行比较，行政服务中心的运行方式有了很大的创新，其表现形式为：以提高办事效率为目标，采用“一站式”的服务方式，将以往的分工进行了有效的整合。作为在探索行政审批制度改革过程中的产物，行政服务中心已经成为了构建服务性政府的核心组成部分。（二）我国行政服务中心产生的过程自二十世纪八十年代以来，随着我国国民经济以及民主政治的发展，构建以公众为导向，提高办事效率，并以服务型行政作为核心内容与理念的服务型政府，成为了我国政府行政模式改革的方向。在此背景下，我国各级政府不断总结经验，“一站式”服务为理念的行政服务部门开始应运而生。1999年，我国首个综合性集中式办事大厅在浙江金华成立。段龙飞.我国行政服务中心建设[M].武汉大学出版社，2007.12段龙飞.我国行政服务中心建设[M].武汉大学出版社，2007.12（三）行政服务中心建设的意义经过短短几年的建设，行政服务中心逐渐遍及了全国各地。从目前而言，它已经成为了政府提升其治理能力的重要入手点，也是连接着政府与公众之间的桥梁。将它与以往的行政运行机制相比较，行政服务中心在行政管理过程中有着独特的优越性。在打造服务型政府，提高办事效率，推行政务透明公开等方面也产生了积极影响。1.打造服务型政府以前，政府部门的管理与服务通常都在不同的职能单位，而且在管理方式上重管理，轻服务。行政服务中心对行政审批事项与服务项目进行整合，在改善服务机制的同时，也使原有的行政职能得到了有效的发挥。行政服务中心通过在办事大厅内张贴办事流程，设立服务咨询平台的方式为办事群众提供咨询服务。其中，济源市，宁波市，郑州市等地区的行政服务中心，更是创新了方法，将互联网技术作为依托，以开通微博，微信公众号等方式，将部分事项放到线上进行同步办理，不仅方便了群众，还更好地了解到了群众的具体需求，收集群众对政府工作的满意度。通过这些方式一方面使公众与政府得到了良好的互动，拓宽了公众与政府沟通的渠道。另一方面，公众的良好参与有利于为行政服务中心的改进提供有效的建议，其投诉与评估对窗口工作人员的激励效果明显。姜晓萍，兰旭凌.我国行政服务中心的发展障碍与对策思考[J].中国行政管理，2007.10.22.提高办事效率以前，政府部门机构复杂，互相推诿，办事效率低下等问题时有发生。而地方行政服务中心的建立很大程度上改善了这些问题。例如，河北秦皇岛市行政服务中心设立了集办理房产证、建设项目审批和企业注册登记于一体的“一条龙服务”，并将中介服务机构以及配套行业纳入其中；四川省乐山市设立了招标大厅，囊括了文化教育，法律援助，社会保障等方面。通过对其部分业务职能进行集中，在大厅进行统一办理、集中式服务、一次性收费的办事机制与集中办理机制，使各个部门连接为一个整体，在提供了综合性服务的同时也构建了密切合作的联动机制，从根本上简化了办事程序，节约了办事成本。3.实现有效监督从行政服务中心的另一个方面来讲，行政服务中心不仅仅是政府进行集中办公的窗口，也是政务公开的有效载体。它规范了审批程序并且实现了有效监督。多层次的运行机制，制约了部门的权力，使得审批事项更加清晰明确。通过对法律依据、审批标项目、审批标准、办事结果、审批流程等方面进行及时公开，保证了公众的监督权与知情权，使权力在阳光下运行。通过有关数据显示，许多地方和地区的行政服务中心民众满意度在80%甚至90％以上。行政服务中心在我国的发展情况党的十七大报告提出了“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的具体要求。所以，构建服务型不但是我国行政管理体制改革的方向与趋势，而且还是社会，经济发展的共同要求和目标。而建设行政服务中心是构建服务型政府过程中的核心工作内容。另一方面，加快行政管理制度改革，行政服务中心的建设也必不可少。正是基于这样的需求，以“一站式”为特点的行政服务中心建设工作，在我国地方各级政府得到了快速发展。（一）我国行政服务中心的运行现状1.发展规模不断具体与扩大目前在全国范围内，不仅在陕西省、四川省、吉林省、甘肃省、安徽省等省份建立了省一级的行政服务中心，还在全国各省也普遍设立了市级、县一级的行政服务中心，并且随着不断建立与发展，行政服务中心逐渐渗透到了乡镇，变得更为全面。目前，行政服务网点已基本实现全覆盖，全国县级以上地方各级人民政府共设立政务大厅3058个，覆盖率为94.3%；乡镇（街道）共设立便民服务中心38513个，覆盖率为96.8%。中国政府网.中国政府网.全国综合性实体政务大厅普查报告.http:/xinwen/2017-11/23/content_5241582.htm2.表现形式多样截止2019下半年，我国已经形成了以省、市、县、乡镇为单位的行政服务中心体系。各地根据具体情况，因地制宜，在发展的过程中表现出了多种形式的政务服务部门。部分地区行政服务中心以政府为负责机构，把行政审批业务放到一个大厅，如北京东城区、上海浦东新区等；也有部分地区的行政服务中心是由各单位自己设立，将部分审批事项专门设立在对应的平台，如成都市规划局；部分地区农村与居委会也都成立了便民服务点，为群众代办土地，法律服务，社会服务等事项。它们虽然在名称与形式上不尽相同，但服务公众的理念都是一致的。3.相关制度法规不断完善近几年，各地行政服务中心在本身制度与法规方面的完善方面也进行了逐步探索。在具体方面：四川省乐山市保障其相关部门之间的工作能相互协调，颁布了《关于进一步办好市政府行政服务机构工作的意见》；江西省上饶市为企业开辟联合年检的“绿色通道”；陕甘宁地区的行政服务中心将工作人员对具体事项的处理情况纳入了评议办法中。各地结合实际，制定相关制度，共同促进行了政服务中心的更好运行。（二）目前我国行政服务中心的运行框架就目前在各地建立的行政服务中心来看，它一般由中心管理部门，业务部门，监督部门以及其他部门组成。黄博，刘亚玲.我国行政服务中心的发展现状研究[J].电子科技大学政治与公共管理学院学报，2008.08.3其中，中心管理部门是政府主管部门的派出部门，负责服务中心内部事务以及人员的管理；业务部门是各部门具体设立在中心的办事窗口，负责具体事项的办理；监督部门负责受理监督事项，具体表现为行政服务中心的监督投诉点黄博，刘亚玲.我国行政服务中心的发展现状研究[J].电子科技大学政治与公共管理学院学报，2008.08.3西安地区行政服务中心的发展状况随着行政体制改革深入落实到我国西北地区，西安作为我国西北的领头羊，在战略地位上发挥着带头作用。2007年，西安市纪委提出了“紧贴中心，服务大局，保障发展”的工作理念，市政府对当时西安市在办理行政审批过程中的实际情况进行了调研，通过分析发现西安市和其他经济发达地区，如南京，武汉，其在行政审批和服务方面与它们有着很大差距。针对这样的现状，建设行政服务中心成了当时紧迫的任务。（一）西安市行政服务中心的建设情况行政服务中心作为一种全新的行政审批平台，近几年在我国各级政府得到全面的发展。西安市及各区县政府结合实际工作需要，不断拓展其行政中心职能，使行政服务中心在西安市的建设得到了充分发展。西安市行政服务中心的建设率先由莲湖区2008年7月进行开展与实践。其主体由办事大厅，投资大厅，审批事项大厅所组成，是以“一厅式办公”与“一站式服务”为建立宗旨的综合性行政服务中心。陕西政务服务网.陕西政务服务网.省行政服务中心建设情况./ygzw.htm西安市行政服务中心于2009年4月27日正式成立。作为西安市政府直属的事业机构，主要负责市级部门行政审批事项集中办理和提供组织与监督管理服务。西安市行政服务中心位于西安市凤城八路95号，面积5700余平方米，设立了106个办事窗口。目前共进驻市级行政部门31个，其中包括了市工商局，市环保局，市卫生局，市国税局，市地税局，市民政局，市交通局等单位。设立进驻人员232余名，囊括300余项审批和服务事项的办理。武媛.我国行政服务中心发展现状及路径研究[D].西北大学，2010.23（二）西安地区行政服务中心的工作成绩目前，以“一站式”服务为导向的行政服务中心建设已初有成效，而且已经成为了承载服务型政府建设的重要载体。西安市行政服务中心从2009年成立至今，在运行方式上不断进行完善，不仅在办事流程上进行了优化，还满足了建立服务型政府的需要。主要表现为三个方面。树立了西安市良好的政府形象。据市民回忆，以往西安市政府行政审批过程反复、漫长，“花钱办事”现象司空见惯。市行政服务中心的建立，使审批过程变得更加清晰透明，转变了干部的工作作风，有效杜绝了以往行政审批过程中“吃、拿、卡、要”的现象。驻办事单位的管理得到优化。部门进驻后，具体由中心负责进行管理，一是促进部门的审批业务更加规范与简洁高效；二是可以使部门可以集中针对其自身所应负责的业务，使行政管理不断优化。从根本上解决了办事环节“跑断腿”现象的发生。减轻了工作人员的工作压力。进驻人员在行政服务中心专职进行行政审批业务的办理，工作得到相对集中，工作环节得到了适当的减少，摆脱了以往工作相对错综复杂的局面，进而提高工作人员的办事效率。截止目前，西安市行政服务中心平均每个工作日受理570余件，所有办理事项的承诺时限较法定时限平均缩短至30%以上，部分事项承诺时限压缩至50%以上，按时完成率96％以上，群众满意率99％以上。被省委、省政府命名为省级文明单位，被省政府纠风办授予“人民群众满意省级标兵单位”荣誉称号。西安市政务服务网.信息公开年报.http:/zwgk/xxgk/wzxxgknb1.html四、西安市行政服务中心存在的问题及原因分析作为西安市政府职能进行转变的窗口与平台，行政审批制度改革的具体实践，西安市行政服务中心在政府职能转变，优化政府职能等诸多方面都起了非常关键的作用，然而，随着西安市行政服务中心运行与建设的深入与具体化，在产生积极作用的同时，也必然会面临一些具体和集中的问题，成为了西安地区行政服务中心发展所将要面临的挑战。（一）西安市行政服务中心运行过程中存在的问题1.人事管理存在盲区截止目前，西安行政服务中心办理业务人员大多受到“双层管理”。由于原单位保留着办事人员的劳动人事关系，行政服务中心通过设立管理层对其业务进行考核，在这种背景下就造成了“双重管理”的局面。以市城管局为例，由于原单位办理事项较多且较为复杂，而单位人员缺少，服务中心的窗口工作人员有时会临时被原单位调回会。因而造成其审批岗位的离岗。进而使服务中心部分统一进行协调的工作会被打乱，导致办事质量与效率受到很大影响。另一方面，由于窗口工作人员的实际绩效考核归原单位进行管理，所以行政服务中心对其进行的监督与考核并未起到实质性作用。李文静.我国行政服务中心建设和发展研究[D].西北大学，2011李文静.我国行政服务中心建设和发展研究[D].西北大学，2011.282.服务事项依然较为有限在西安市行政服务中心运行的过程中，很多部门出于自身考虑，将有些特殊审批事项在行政服务中心进行集中办理，所以部分审批事项的处理权限仍在原审批单位。因而行政服务中心还不能提供全方位的服务，其所提供的服务事项仍旧是有限的。据调查显示，31个入驻部门中，仅有市资源规划局、市教育局、市民政局、市人社局市场监管局这5个部门的办理事项基本到位。大多数部门只开放了少数事项的办理，更有甚者，如市工信局仅能提供信用咨询服务，不支持其他事项的办理；市科技局在服务中心只设立了技术合同认定登记的业务，目前，这种问题在行政服务中心较为常见。3.公众的参与程度有待提高作为给群众办事的平台，群众往往会寄予行政服务中心较高的期望。然而实际上行政服务中心管理的资源与提供的服务往往是有限的，而且在具体事项的办理会与理论效率产生一定的差距，于是实现让群众满意较为困难。另一方面，“公共行政中的公民参与管理和决策没有得到应有的重视。”李图强.现代公共行政中的公民参与[M].经济管理出版社，2009李图强.现代公共行政中的公民参与[M].经济管理出版社，2009.9.（二）西安市行政服务中心存在问题的原因1.管理体制不健全随着西安市行政服务中心不断的发展，与之相适应的行政管理体制却还没有形成。过去传统的管理模式与体制仍旧在发挥作用。这也成为了西安市行政服务中心所要面临的问题。“一部分垂直管理部门往往只重视系统内上下级相互的关系，不能给予行政服务中心应该有的支持与协作。”艾医卫，颜道成.地方行政服务中心的成绩问题和对策[J].中国行政管理，2007艾医卫，颜道成.地方行政服务中心的成绩问题和对策[J].中国行政管理，200.审批权限不够行政服务中心本应该对审批事项进行统一管理，统一协调，统一监督。然而西安市行政服务中心在实际运行过程中，由于有一部分审批部门不愿意放权于办事窗口，所以直接导致了服务中心办事窗口对相关审批权限的缺失。对部分审批权限的缺失，导致行政服务中心对入驻部门难以进行协调，进而造成服务事项缺少，没有起到服务公众的作用。以市投资窗口为例，市投资局只给其下放了审批外商投资企业设立及变更的权限，如要审批其他事项，依旧得去原单位进行办理。3.信息化程度不高虽然西安市行政服务中心建立了服务网站，以及相继推出微信，微博，设立专门的账号用来推行“一站式”的审批事项服务但是有相当一部分的公众并不知道如何通过电子政务服务网站来进行审批事项的办理。而且现阶段服务网站的实用性上还有待提高，公民在参与的渠道上有很大的局限。根据西安政务服务网提供的数据，行政服务中心微博，微信的关注量加在一起仅为4383，在与群众互动方面，平均时间为三天，周期相比现场办理较长。从2018到2019两年，行政服务中心网站仅开设了12个新专栏，信息化建设较为缓慢。还有不少网上办事平台内容与实际情况不一致，甚至下载的表格是旧格式，与实际新要求不符，群众网上办事“办不通”。五、西安市行政服务中心发展的前景与方向思考就目前而言，由于审批制度改革过程并不彻底，原有的行政格局尚存，在诸多因素的影响下，行政服务中心建设所取得的成果非常有限。因此，行政服务中心的发展还需要进一步的创新以满足服务型政府建设的需求。通过之前对西安市行政服务中心目前存在的问题与不足方面进行具体分析，进而对西安市行政服务中心继续发展的前景与方向进行一定的探索与思考。（一）规范行政服务中心的管理1.强化服务中心内部的人事管理权为了改变服务中心在人事管理上存在部分缺失的局面，需要在“双重管理”这一管理模式下，对组织内部人事管理的权限进行加强。由于行政服务中心是组织学意义上的组织而并不是法学意义上的组织，在具体的审批服务事项中承担着法律责任与后果的依旧是办理具体审批事项的政府部门。江红义，陶欢英.行政服务中心绩效困境与走向[J].中国行政管理，2007江红义，陶欢英.行政服务中心绩效困境与走向[J].中国行政管理，2007.03因此，为了实现强化行政服务中心的人事管理权力，西安市行政服务中心可以借鉴深圳、成都等地区的经验，将人员归为行政机构中进行统一管理，实现对编制，岗位上合理的设置，工作人员需要服从中心的调遣，监督。2.完善行政服务中心的部门协作机制首先，打破原政府机构之间的界限并实现不同部门与不同层级之间的沟通协作本身就作为行政服务中心的出发点，在实际得到贯彻时，应当实行不同部门，不同办事机构之间的“联合办理制”。汤静容.当前中国行政服务中心的现状、问题与对策研究[D].四川省社会科学院，汤静容.当前中国行政服务中心的现状、问题与对策研究[D].四川省社会科学院，2012.33其次，在具体做法上，应将各进驻31个部门按照具体的办理事项与提供的职能进行划分，类似职能部门彼此工作进行协作，部门之间打破以往的界限，保证窗口审核、盖章、制证三位一体。（二）以建设服务型政府为目标建立服务型政府是行政服务中心设立与运行的方向。“服务”作为现在乃至未来行政服务中心工作内容的核心，无论是服务中心本身还是工作人员，都应以维护与践行行政审批改革过程中的服务型原则。单亚楠.我国行政服务中心建设模式及发展趋势研究[D].黑龙江大学，2015单亚楠.我国行政服务中心建设模式及发展趋势研究[D].黑龙江大学，2015.31（三）加强电子政务，利用互联网技术现如今，互联网飞速发展，人与人之间的信息交互非常迅速。行政服务中心未来要通过完善其自身的网络系统建设与继续发展电子政务工作来与时俱进。而只有建立和完善了信息安全保障，信息进行公开等制度，并突破电子政务在具体建设方面的瓶颈，才能建设实质性保障行政服务中心健康运行的平台。赵永伟，唐璨.行政服务中心理论与实践[M].企业管理出版社，2006.9.20.陕西省政府于2017年1月颁布了《关于加快推进全省“互联网+政务服务”工作的实施意见》明确规划2020年在全省实现相互合作，总体统筹的“互联网+政务”模式。西安市作为陕西省会，在打造清晰明了、适应各个年龄阶段用户进行使用的电子政务服务系统方面以及继续发展其行政服务中心工作方面有了具体要求。在“互联网+政务”这样的背景下，西安市行政服务中心应抓住机遇，更重视电子化办公，在具体方面，应以互联网为媒介，将微信公众号与微博的功能继续完善；在服务中心网站增设留言板并减少回复周期针对群众意见不断进行改进；同时，对内部系统操作与运行人员进行系统性培训，设立专业的网站维护人员，定期进行维护，将信息及时更新至网站，确保电子政务推行的有效化，争取早日实现“互联网+政务”的全面覆盖，从而推进行政服务中心信息化水平的增长。六、结语从行政服务中心这一概念的提出，到行政服务中心的具体建设，已经走过了十几年的历程。随着我国建设服务型政府工作的深入开展，行政服务中心已经成为了我国政府实现其服务功能的重要平台。我国各地区政府针对各地实际情况，纷纷建立了符合当地实情的行政服务中心。行政服务中心这一平台的不断设立与完善，其在服务型政府的建设过程中发挥的作用也越来越重要，并在服务公众与政府职能进行转变上取得了显著成就。体现了我国行政管理体制改革的新面貌。在我