税制改革后地方政府财政收入状况分析

税制改革后地方政府财政收入状况分析

一、方政府性债务的分类地方政府债务是指地方机关、事业单位和地方政府为基本和公民服务直接借钱的债务，以及地方政府机构为基本和公民服务提供担保的债务。地方政府性债务分为直接债务、担保债务和政策性挂账,直接债务又分为一般债务和专项债务。其中,一般债务是指没有对应收入来源的债务,如用于义务教育、卫生防疫和疾病控制等举借的债务;专项债务是指有对应经营性收益或制度性收入来源项目举借的债务,如由交通部门统借统还建设的高速公路、用土地出让金作为还款来源的城市基础设施项目、高等院校和医院等事业单位质押收费权举借的债务等;担保债务是指机关单位为非基础性、公益性项目提供担保形成的债务。二、地方政府债务形成的原因地方政府债务形成原因主要有体制方面的原因、政策性原因和管理方面的原因。(一)体制上的障碍1994年我国实行分税制改革,在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系,初步建立了分税制财政体制,但是这一体制在提高了中央财政收入的同时,也挤压了地方财政收入增长空间,再加上中央与地方之间的事权划分不清晰,地方政府面对有限财力和无限责任之间的矛盾不得不负债维持运转。(二)基层财政改革政策的重要内容为“增加了财政的投入,发展资金”,为“保工资、保运转、保稳定”的财政需要,必须围绕“中心、分税收减免等政策、农村税费改革制度及国家要求对计划生育、社会保障、公共医疗卫生和义务教育等投入的增加,使本来经济总量小、收支矛盾突出的地方财政特别是基层财政,不仅无力加大对一些民生项目和重点建设的投入,而且为“保工资、保运转、保稳定”需要,不得不依靠从省里调度资金过日子,为满足日益增长的社会事业和经济发展支出需要,不得不走上举债道路。(三)“事实工作”一方面受行政考核体制负面诱导的原因,一些地方政府为了出政绩往往通过各种途径和方式向金融机构贷款搞建设,轻率上马“形象工程”、“政绩工程”。另一方面,社会经济的发展、财政收入的增长,使部门单位和领导干部缺乏艰苦奋斗思想,享乐攀比之风盛行,且财政供养人员增长过快,导致财政支出居高不下,财政支出缺口逐渐增大,各级地方政府不得不四处举债。其次,地方政府缺乏债务风险意识,债务管理水平较低,缺乏有效的债务偿还机制,甚至有些地方政府债务管理混乱,债务数据不准确,从而加大了地方债务风险。三、地方政府债务风险的形成和影响(一)风险的形成和影响地方财政困难产生的大量政府性债务,对当前整个政治经济社会的协调发展和全面实现小康社会目标都是不利乃至有害的。1.目前县级财政举步维艰的状况县乡财政收入的比重在全国财政收人中已占到20%,县域经济提供的GDP已占到全国的50%以上,人口也在80%以上,目前县乡财政举步维艰的状况预示着整个财政大系统的基础实力受到影响,如果这一问题不解决,随着县乡财政困难程度的不断加大,整个国家财政稳固的基础将会进一步受到削弱和动摇。2.政府职能的实现财政是国家维持其生存和实现其职能的重要工具,没有稳固的财政就没有政权的正常运行,政府职能的实现也无从谈起。近年来,相当一批县乡财政长期入不敷出,依靠借债度日,政府不仅无力办理公益事业、支持经济和社会发展,就是最基本的人员工资、公用经费亦难以有效保障。3.基层政权工作面临阻力县乡负债、赤字连年、工资欠发、财政困难等等,乍看起来只是一般性的经济问题,但实际上它的负面影响远远超出了经济范畴。在全国许多地方,由此而引起的社会问题日益突出。据调查,凡负债较重的乡镇,收费也多,干群关系也较紧张,各项改革难以推进,基层政权各项工作阻力重重。特别是一些经济发展较为落后的地区,近年来由于财力紧张,财政投入不足,县乡基础设施建设速度明显滞后,同城市和先进地区的发展差距越拉越大,“三农”问题也越来越突出。(二)以推进基层财政困难的措施破解基层财政之难鉴于县域经济在我国的重要地位,以及当前我国部分县乡财政严重困难的实际情况,国家对基层财政困难问题决不可轻视,要将解决县乡基层财政困难问题纳人国家财政的总体发展规划,并通过健全体制、完善政策、强化管理等综合手段的运用,制定出切实可行的脱困目标和步骤,逐步缓解和改变现实基层财政困难局面。1.以应农为本,发展或加强农业,稳定农业税收发展是硬道理,县域经济发展是解决县乡财政困难的关键。因此,基层财政部门要牢固树立发展经济的思想,积极采取措施,培植主体税源。其一,要加快调整农业结构,坚持“宜农则农,宜牧则牧,宜工则工,宜商则商”的原则,发展应税农业,稳定增加农业税收。其二,加强对县级国有经济的管理、盘活县级国有资产存量,通过提高国有经济的运行效益来增加财政收人。与此同时,也要加强对私营企业的税收征管,扭转其对财政收人贡献率远低于占GDP比例的局面。2.转移支付制度的目标转移支付是贯彻国家政策意图,平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项有效措施。分税制条件下,中央对地方特别是对县乡的财政转移支付,应主要用于弥补主体税收收人不足以提供基本公共品和服务时的财政收支缺口,而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收人阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。因此,当前和今后一段时期我国建立规范科学的转移支付制度的目标和方向,应是增加中央财政对中西部地方财政的转移支付和省级财政对贫困县乡的转移支付力度,以矫正当前的不均等。从现实情况看,以纵向平衡为主并与均等化相结合的目标为最优选择。在现行税制结构条件下,解决经济不发达地区县乡财政缺口的一个最重要的办法就是依靠转移支付。3.以定量产生方式管理债务清理核实基层财政债权债务,消化存量,控制增量,是解决当前县乡财政困难的必由之路。可考虑采取以下措施:一是按照统一的标准、口径、内容对县乡财政债务进行清理核实,核清债权债务主体、分清偿债义务和清偿责任。二是先易后难分步逐项消化债务存量。先是按照形成原因分项剥离债务。后是建立县乡政府偿债基金。可从年预算安排增量部分的5%、综合财力结余8%左右中提取基金,并将全部不良资产、抵债物资的收益并入该基金以便有较稳定的消化债务基本资金来源。三是健全机制,防止新增不良债务。要在基层建立健全严格的债务管理制度,对县乡确需兴办的公益事业应根据财力许可进行科学论证听证公决,并实行责任追究,不得以政府财政名义举债;要进一步建立健全资产管理制度,形成“产权明晰、责任明确、民主监督、科学管理”,的县乡资产管理体系;把化解消除不良债务列人政绩考核重要内容,营造“减负就是增收、减不良债务就是政绩”的氛围;尽快改进项目投资管理办法,对在县乡投资的项目或工程,县乡财政配套资金数额要尽可能减少,乡镇一级取消配套。4.调整和优化财政支出结构着力推进县乡基