解决当前农村财政困难的几点思考

解决当前农村财政困难的几点思考

市政府的财政困难不仅是市政府的负担不起的，也是一些影响农村基础设施建设、农业和农村综合改革、农村资金管理和省政府直接管理等。此外，从制度的角度来看，这与农村主体功能的发展和行政体制的改革密切相关。对于县乡财政困难,笔者认为不能只从财政的角度去分析,要从更广阔的视角来研究。财政困难的基本定义就是财政收入不能维持政府的基本支出。我们所说的“解决财政困难县的自身问题”也就是从这个层面上而言的,即财政收入能保证基本的政府运转。至于县乡是否能给农民提供足够的公共服务并没有考虑进去。如果将这些因素考虑进去,财政困难就会更加深刻。我们可以设想倘若政府的基本运转都不能维持,那么农民能从政府中得到什么呢?农民还能指望得到公共服务吗?从这个方面考虑,县乡财政困难意味着农民没有从地方财政中获取应有的公共服务,即公共财政的阳光是没有照到农民身上。在城乡分治的体制背景下,公共财政的阳光只限于城市之中,农民被挤身在外。所以,县乡财政困难意味着我们这个社会的大多数(8亿农民)就没有充分享受到财政补助,农民所有的事情主要是农民处理,农村的基础设施建设、农村教育、农村的医疗都没有得到财政的充分支持。因此,从上届政府开始就提出让公共财政的阳光普照农村,在这之前,在县乡财政困难最突出的时候,我们还没有充分关注到这个问题。进一步看,这种财政待遇上的不平等实际上意味这整个社会的不平等。所以县乡财政困难的问题不仅仅让我们看到我国在现阶段的城乡对立和紧张关系,而且看出社会和经济两个方面都产生了断裂。一、他揭露了各区的金融困难(一)从政府角度上看,表现为两大群体我国走有中国特色的社会主义道路,但存在“二元结构”:城市和农村。两者是不平等的,这种不平等是在一种长期的制度安排(即城乡分治)的结果下形成的,这种不平等的存在反映了中国社会断层这一现实,反映了城市居民与农村居民、城市社会与农村社会之间不平等的待遇。而现实中的不平等也很多。如果城市居民对待农民工的态度是一种不公平的待遇,而农民工就会增加对城市厌恶,这两种心态就造成两类群体的对立甚至敌视。整个社会的两大类人群没有平等,那么这个社会的大多数人心里就会存在敌对情绪。上届政府以来,这种情况得到缓解,但真正消除则任重道远。对农村医疗和农村义务教育等方面的补贴大大改善了农民的生活环境,也让农民感受到党中央国务院对农民的关心。因此,在各种民意调查中,农民对中央政府的评价和信任度都是最高的,但对地方政府尤其是乡镇政府的信任度较低。因此,乡镇政府官员和农民之间的紧张关系也有所凸显,这种对立紧张关系实际上也是县乡财政困难的一种折射,成为一种深层的社会矛盾,所以县乡财政困难是社会的断层。(二)农民就业状态的问题从经济层面看,县乡财政困难又折射出整个国民经济循环的中断。在生产和消费的循环的过程中,生产出来的卖出去,消费者为得到实物将货币交给生产者,生产者以此进行再生产,否则无法运转,整个国民经济无法循环。在城乡分治这一背景下,县乡财政困难实际上折射出国民经济循环的中断。原因如下,过去在计划经济时期,国家实行调拨粮食,农民在封建观念的影响下,认为“皇粮国税”都是理所当然的事情。另外,农副产品以固定的价格调拨给城市,国家通过行政手段将农村的资源配置到城市。这种国民经济的循环是靠行政强制手段来维持的。改革开放之后,城乡分治的体制并没有打破,但高度集权的计划经济被打破,现在以强制的行政手段配置农村的资源,农民是不能接受的。因此,这时国民经济的循环在城乡这一层面上就出现中断。最明显的就是农民的收入水平较低,其消费水平亦受到限制,整个农村市场就永远是个潜在市场,不能从一个潜在市场变成一个消费能力强的现实市场。回顾1997—1998年的国民经济发展状况,我们不难发现这一问题。1997年经济的滑坡,很多人归因于东南亚的金融危机,其实金融危机只是一个导火索,根本的内因还是在自身经济运行中的弊病。我国在1998年之前,经济增长主要靠城市居民,经济改革的重心在城市,城市居民的可支配收入大大增加,城市居民对家电的需求十分强劲,这种强劲的需求拉动了整个家电工业的发展,带动了整个国民经济的快速增长。因此,经济增长的一个动力就是靠城市居民的需求,而城市居民的消费需求也来源于国家的减税政策,那时提出的国民收入向个人倾斜主要是向城市居民的倾斜。另一个经济增长动力就是出口。但到了90年代中期,城市居民的这种需求开始递减,金融危机又影响我国的出口,因此出现了经济的滑坡。此时政府试图拉动农民的需求,实行“送货下乡”,但效果并不明显,原因在于虽有货下乡,但农民没有钱买,无力消费。因此,我国形成了农村居民想买却没钱、城市居民有钱不想买的尴尬局面,整个经济的需求处于极度低迷。经济增长依靠三大动力:投资、消费和出口。大多数人消费不足时,经济增长就缺乏了原动力。因此,1997—1998年经济的下滑实际上反映出我国城乡经济之间的断裂,农村广大的消费市场没有成为国民经济增长的动力。工业化是在城市里进行的、国民经济的增长也是孤立在城市中的、经济指标的衡量也只是看工业看城市,很少关注到社会成员的大多数,很少关注8亿农民对中国经济的增长、对现代化的重要意义。农民消费受到其收入水平的限制,而收入较低又有多种原因造成,其中之一就是劳动力流动性的限制,没有统一的劳动力市场,农民被束缚在土地上,只能依靠收益甚微的农业生产。笔者曾经研究过一些关于农民就业的问题,发现农民就业状态不改善,整个现代化建设就难以实现,城乡协调的发展难以实现,全面建设小康社会也就面临巨大困难,把大多数社会成员排除在外去实现的现代化不是真正的现代化。目前,中国城乡差距悬殊。因此,农民的就业状态是关键问题。而农民的就业状态包括农民的就业能力、是否能平等就业、社会能否为农民提供更多的就业岗位三个方面。如果能给农民提供更多的就业岗位,农民的就业能力增强了,并且能保证农民平等就业不受歧视,那么农民的收入就能增加,进而城乡就可以协调,国民经济就能发展。通过上面的论述,我们可以看出,县乡财政困难折射出来的是农业与工业、农民与市民、农村与城市之间的紧张对立关系、矛盾冲突;折射出了中国社会的断层和国民经济循环的中断。县乡财政困难问题解决不好,那么以上的三个层次、两个方面的状况就得不到改善,中国的经济和社会都不协调。因此,县乡财政困难作为一个基层、局部问题却直接关系着整个国家的稳定和发展。县乡财政困难是在县乡财政分治背景下形成的,是一种中国社会的、经济的矛盾交织。因此,我们解读县乡财政困难不能只从技术的角度分析地方政府收支问题,而应放在国民视角下分析民生、经济和社会的诸多问题和矛盾。二、从体制中找问题的提出县乡财政困难的主要原因在于城乡分治。城乡分治持续了几十年,是根深于我国体制的一大弊病。有人说县乡财政困难是经济发展造成的,县域经济发展慢,由此造成县乡财政困难,仿佛经济落后和县乡财政困难有着许多重合。由此很多人提出了缓解县乡财政困难主要是发展地方经济,甚至很多政策文献中指出解决县乡财政困难首先要加快经济建设的步伐,只有发展经济、壮大财源才能解决困难。但是为什么经济蛋糕越做越大、财政蛋糕越做越大,但县乡财政却有困难?可见经济欠发展并非主要原因。因此,县乡财政困难不能从经济方面找原因,要从体制中找问题。体制有很多形式,我们主要从财政体制来分析。笔者认为财政体制存在以下三个缺陷。(一)财政体制要素不匹配财政体制的三个要素是事权、财权和财力。在调研过程中,不难发现财政体制实际上就是三要素的组合,以前过分强调财权和事权,而忽略了财力,没有将其作为财政要素来看待,其实在现阶段它是比财权更重要的财政体制要素。财政体制中存在双重的不确认:三要素的不确认和三要素组合的不确认。政府有多少事权、财权、财力都是不可预期的,是不明确的。因此,财政体制的三要素长期处于不确认的状态,而且政府级次越低,这种不确定性越发明显。在这种状态下,事权由中央政府的各个部门掌握,事权可以下移,并且这种下移不是随着财权的下移而下移,由此导致事权与财力不相匹配。“中央请客地方付钱”实际上就体现了要素的不匹配。如果要做到一级政府的事权财权财力相互匹配的话,那么就要保证中央各个部门之间协调好,哪个部门下放事权就应该相应地下放财权。但各个部门之间的权力和责任在变化,导致体制三要素的不稳定。(二)分税制建设中坚持的财权事权匹配理念理论上的分税制是中央政府和省政府之间的分税。但实际操作中,省以下各级政府也开始分税种。在分享中,上级政府权力较大、优先占有税源充足的优良税种,而下级政府只能被动接受剩余下来的税种。因此,这就形成了好的税种上移、税源不足的税种下移的分税制局面。财权上移在有困难的情况下是必须的,尤其是在发展不平衡的情况下,只有财权上移才能均衡地区发展,因此财权上移是一种政策手段,本身不存在问题,主要的问题是财权没有及时地下移。财权之所以没有下移,与分税制建设中坚持的财权事权相匹配这一理念有关。表面上看,我国每级政府都有自己的事权,并且有相应财权和税源,貌似分税制是规范的、合理的,与国际上的分税制是一致的。但是在实际的运行中,却存在诸多问题,因为地方政府有财权并不意味着地方政府拥有财力,在经济发展快的地区,上级政府给予的财权可以实现地方政府的财力,但在经济发展欠缺的地区,上级政府给予的财权并不能形成相应的财力,对于地方政府来说无异于画饼充饥。这种情况下,财权事权相匹配就毫无现实意义。在坚持这一理念时,改革忽略了财力这一重要因素,造成了在研究县乡财政困难时过于片面狭窄。有的人甚至认为只要完善地方政府的税种建设、将优质税种归为县乡就可以解决地方财政困难的问题,而没有考虑到县域乡域这一范围内是否具备发展条件。而中国地域广阔、各地方发展情况参差不齐、各地区所拥有的资源禀赋也不尽相同,要求所有地区统一发展,是不可能的。因此,实现每级政府财权事权相匹配也是不易实现的。分税制只能在中央政府和省级政府之间使用,过分强调分税制,尤其强调省级政府以下的分税制是不合理的。因此,将县乡财政困难归因于分税制的不完善值得商榷。对于省以下的各级政府,强调财力和事权的匹配才是解决问题的关键。因此,笔者主张省以上的体制全国统一,但省以下的体制应实行多样化发展。科学技术是可以移植的,但制度是不能移植的,因为制度是内生的,是在历史、文化的土壤里成长出来的,移植过来的制度是不能久存的。我们要考虑中国的国情、考虑中国的传统、历史和文化,这样创造出来的制度才能根深蒂固。(三)完善辖区财政责任机制我国现行财政体制的特点都是以本级为中心、本级为重点,本级政府只顾本级财政,辖区财政责任机制是缺乏的。这种辖区责任缺乏体现在纵向和横向两方面。前者是指省级政府对市级政府、市级政府对县乡级政府的纵向财政平衡责任;后者是指各个省、市、地方之间的横向财政平衡责任。我国在公共治理方面的辖区责任机制相对较健全,比如说问责制度,尤其是安全生产方面开始有所重视。但财政方面缺乏这种辖区责任,导致各地方政府只顾自己的财政职责,而对于下级尤其是县乡级财政没有相应的责任机制。我国省域范围相对比较大,如果省级政府缺乏横向和纵向财政平衡的辖区责任,仅仅搞本级财政平衡,那么要彻底解决县乡财政困难是不可能的。如果财政责任机制没有建立起来,业已解决的县乡财政困难还是要反弹的。有些人主张行政层次的扁平化,但是行政层次扁平化不能单纯地建立在简易分税制的基础上,并不是基于税种不足与在过多级次政府间分配而推行的。如果是为了分税而将行政层次扁平化,那么逻辑就完全颠倒。财政体制只是整个政治体制、行政体制的一个组成部分,不能代表整个体制。笔者并不反对财政机构扁平化,但扁平化改革一定要有以下两个前提:一是明确扁平化改革的目标。有人称扁平化的目标在于缩减机构成本,提高行政效率。行政机构扁平化一方面会减少管理环节,节约成本,提高效率;另一方面扁平化会使得机构管理的幅度加大,管理成本又会增加。到底扁平化能否减低行政机构运行成本,就要看两者力量之间的对比权衡。由此看来,简单地将扁平化的目标锁定在降低机构成本上是不尽合理的。二是行政机构扁平化就需要各级政府建立辖区财政责任机制。也就是说,各级财政不能只以本级为中心,而要对下级财政也负起责任。如果省级政府能够有内生的辖区财政责任制,那么省级政府就不仅着眼于本级财政建设,还会着力解决县乡财政问题,协调辖区内横向和纵向的财政平衡。如果离开了这两个前提,行政机构扁平化改革就是没有意义的。三、合理设置财政体制,发挥其作用财政体制的三个缺陷是导致我国县乡财政困难的根本原因。因此,要彻底