政府的环境保护政策研究

政府的环境保护政策研究

近年来，中国经济的快速发展也带来了巨大的环境压力。在市场经济条件下,虽然市场成为社会资源配置的一般方式,但环境污染、生态破坏等问题却离不开政府的宏观调控。本文主要对市场经济条件下政府在环境保护方面的职能问题进行初步的探讨。一、环境污染与环保的关系我国《21世纪议程》指出:要实现经济、社会、资源、环境的可持续发展,必须建立和完善环境与经济发展综合决策机制。这就要求政府在决策过程中,对环境与发展进行统筹兼顾,综合平衡,科学决策,从社会、经济发展的单向度价值取向向社会、经济发展和环境保护多向度价值取向的转变。世界各国工业化的进程表明,随着经济的增长,某种程度的环境恶化是不可避免的。在人类文明的进程中,经济发展与环境的关系可分为四个阶段,一是传统农业社会,无工业污染,环境质量良好;二是工业化初期和中期,工业污染迅速增加,环境质量急剧恶化;三是工业化中期或后期,工业污染缓慢增加,环境质量继续恶化;四是工业化的后期或工业化社会,工业污染不断减少,环境质量不断改善。我国目前正处在第三阶段,经济发展对环境继续造成严重的威胁,环境总体状况仍在不断恶化,污染治理工作刻不容缓。政府在考虑环境与发展的关系问题时应当避免两种极端的观点,即先发展后治理的观点和环境至上的观点,既不能对环境问题漠不关心,任其不断恶化,又不能不考虑目前我国经济发展的现状,一味地强调环境保护而抑制经济的发展。保护环境并不意味着不惜一切代价去实现无污染、零排放。良好环境的价值要用它们的机会成本来衡量。几乎可以肯定的是,很少有人愿意为了良好的环境而忍受经济落后、物质馈乏、营养不良、生活贫困。政府应当兼顾环境与发展,遵循社会福利最大化的原则。在发展的过程中尽可能实现以最小的环境代价来换取最大的经济效益,并以经济发展所获得的资金加强对环境保护的投入,从而最大幅度地提高社会整体福利水平。这样才能在衡量环境与发展的问题上有一个客观的、可操作的标准,使其制定的环保政策更具有连续性。长期以来,我国有关部门在制定环境政策时缺乏科学的政策依据,常常在环保与发展之间左右摇摆,造成了社会福利的巨大损失。如前几年我们关闭了几千家淮河流域的小造纸厂,因为这些厂给周边环境带来了巨大的损害。这显然是一种不经济的现象。如果这些厂应当关闭,那当初为何同意它们兴建?如果兴建这些造纸厂是经过科学论证的,那么现在就不应当草率地关闭它们。这些不经济的现象说明我国的环保工作缺少一个一以贯之的科学准则,更多的是取决于政府意志,这往往造成经济和环境效益的重大损失。在发展经济与保护环境二者之间没有绝对的善恶之分。保护环境是善,发展经济也是善;破坏环境是恶,贫困落后也是恶。我们不能以一种善来抑制另一种善,以一种恶来代替另一种恶。社会所追求的是较大的善,较小的恶。如果这种善恶可以用财富的规模来衡量,那么可以说我们追求的是社会净福利的最大化。当一项生产活动造成污染时,我们所要做的就是比较其创造的福利同污染造成的损失的量。只要其创造的价值大于损失,这一生产活动就应当允许存在。例如,要兴建一座小型的造纸厂,建成后的经济效益表现为利税和工人就业,其经济损失表现为排污引起的环境损害。我们要做的就是比较该造纸厂兴建或关闭引起的损益,而且这种比较应当延续到可以预期的将来。从理论上讲,社会对一项具有正负效应的项目的容许程度应该达到财富的边际效用与污染的边际损害相等的那一点为止。在污染控制问题上,可以通过平衡社会成本收益的方法来确定排污量,即寻找控污的社会边际收益等于控污的社会成本的平衡点,在这一点上社会的净福利效益最大。政府的任务就是采取各种手段,将排污水平控制在这个平衡点上,从而实现经济、社会和环境效益的统一。二、政府应该采取措施解决污染问题1.“国家”还是“社会”环境是一种公共物品,它为人类的生存和发展提供了物质基础,人人都可从自然环境中受益而不能排除他人从中受益。但同时所有人都有无节制地争夺有限环境资源的倾向,这是导致环境质量日益恶化的根源。根据科斯定理,只要产权明确,在交易成本为零的情况下,权利主体之间能够自动地达成协议,实现资源的有效配置。但在解决环境污染的问题上,科斯定理却遇到了挑战。我们如何明确清新的空气、清澈的江河、宁静的环境的产权呢?比如,一条小河边的造纸厂产权有明确的归属,但这条小河却没有明确的归属(或者有名义上的归属,如归集体或国家,但产权的行使效率较低)。由于没有人拥有这条河(或不关心这条河),所以即使造纸厂排出的污水造成河流的污染,也没有人因此向造纸厂索赔。从经济学的角度来看,环境污染是典型的外部性问题,即个人的行为对第三者福利造成影响。只要有外部性存在,社会资源就不能得到有效的配置。虽然市场在资源配置方面发挥了基础性的作用,但在存在外部性的情况下市场却不能实现整个社会福利的最大化。根据经济学原理,某种商品的生产数量取决于其供给曲线和需求曲线,其中供给曲线表示生产企业的边际成本。现在我们可以假设这种商品在生产过程中会产生一定程度的环境污染,这种污染对企业周围的环境造成了损害,但这种社会福利损失的大部分是不会被计入企业的成本的。因为与社会受到的损失相比,污染对企业的影响只占极小的一部分。当存在着负面的外部性时,社会成本高于私人成本,反映社会成本的供给曲线高于反映私人成本的供给曲线,该产品的社会均衡量小于市场均衡量。企业根据自己的边际成本与边际收益决定生产水平,对环境这一类公共产品并不关心。例如淮河岸边的一些小造纸厂,有的年产值仅二三十万元,企业自身有一定效益,也能给所在的乡带来一笔不小的财政收入,但却把高达几十亿元的污染治理费用转嫁到国家和淮河流域的居民身上去了。由此可见,市场机制无法自动地对环境资源进行有效的配置,这时就需要政府的介入。如前文提到的河边造纸厂对小河造成污染的问题,政府可以通过“改进产权制度”将小河在一个时期的使用权承包给个人或组织,只要拥有使用权的时间足够长,就会激励人们为了捍卫自己的利益去与造纸厂谈判或抗衡。利用一些人去与另一些人抗衡,最后达到保护环境的目的,这就放大了政府政策的作用,以较小的政策投入获得了较大的结果。2.对企业污染的管控尽管政府是以强制性为特征的,但这并不意味着政府只有强制地改变人们的行为,来达到保护环境的目的。实践证明,大多数情况下强制或管制的方法效率是低下的,它最大的缺陷在于在政府与企业的“博奕”中,存在着明显的信息不对称。企业出于其利益最大化的考虑,往往会故意夸大控污的成本,以减少其在环保上的投入。而政府由于对企业的生产状况、控污成本、控污技术等缺乏了解,一般只能采取“一刀切”的方法控制企业的污染水平。但不同企业的技术水平不同,有些企业在达到政府规定的污染排放标准以后,即使只要增加很少的成本,就能减少更多的污染,由于缺乏激励,企业没有动力这样做;而对于那些设备陈旧、技术落后的企业来说,要达到政府制定的标准可能要付出极高的代价,造成资源的严重浪费。同时,“一刀切”的控制标准,可能造成某些污染的治理过度,而某些污染却治理不足,从而导致社会福利的损失,这就与我们兼顾经济与环境的宗旨背道而驰。当然,我们不否认在少数情况下,管制的方法是行之有效的。如对一些可能造成严重危害的剧毒污染物,政府可以通过立法的形式,严格禁止其排放,在这种情况下政府的强制是经济的和有效的。政府可以采取的更为有效的方法是通过政府的行为改变几个经济变量,从而改变经济当事人的成本收益计算,使他们自动做出有利于环境保护的行为。这样做可以使政府减少管理成本,以最小的成本来实现最大的收益。对于控污企业来说,则可以实现以最小的投入来实现规定的排放标准,或以同样的投入来取得最佳的控污效果。三、推行排污许可证制度排污收费制度是目前我国控制污染的主要制度。通过征收排污费使外部性内在化,生产者在进行生产时不得不认真考虑污染造成的损害。如果征收的税费标准能够准确反映社会福利的损失,新的供求会自动地实现新的均衡,使得生产的数量被减少到一定的水平上(社会最适量),从而实现社会的最大福利。但据有关专家测算,目前我国排污费的收费标准是大大低于污染的边际损失的,这种收费标准不能使污染的外部性完全内部化,从而导致污染状况进一步恶化。所以环保部门在制定排污费收费标准时应进行科学的论证,尽量使其能够准确反映污染对社会福利造成的损失。据央视国际网络报导,国家环保总局决定,从今年10月开始,我国在部分地区试行新的排污收费管理办法,以解决部分排污单位宁愿缴纳排污费也不愿治理污染的问题。新的收费标准将在原来基础上提高1到2倍。排污许可证制度是目前国际上比较流行的运用市场机制控制污染排放量的一种更为有效的制度。它是以改善环境质量为目标,以污染物总量控制为基础,规定生产者可在一定范围内排放某些污染的制度。排污许可证制度使环保部门可以将精力集中于对本地区的污染可容纳总量、类型等情况进行调研,从而抓住重点,用较少的投入取得最大的效益。我国从1996年开始实施污染物排放总量控制,试行排污许可证制度。2000年《中国环境状况公报》显示:到2000年底,全国12种主要污染物排放总量比1995年平均削减10~15%,实现了污染物总量控制在1995年水平的规划目标。实践证明,排污许可证制度的实施取得了良好的效果。污染许可证制度的出现是一种制度创新,是防止环境恶化的有效措施。政府在试图保护环境的同时,还创造了一种稀缺的资源——污染权。在污染许可证的分配上,除了由政府主管部门审批外,还有一种更加市场化的方法——通过拍卖取得污染许可证。这种方法可以避免在许可证审批过程中的权力因素的作用,减少腐败产生的可能性,而且能更合理地配置资源。在许可证拍卖市场上,必然是控污成本较高的企业以较高的代价取得许可证,而控污成本低的企业更加经济的选择是尽量减少污染水平。如某地有A、B两个排污企业,每年各排放污染物1000吨,给当地的环境带来很大危害。政府经过科学论证,决定将污染的水平控制在年排放污染物总量为1500吨。两企业控制污染的成本是不同的:A企业控污成本为100元/吨,B企业控污成本为1000元/吨。如果政府规定每个企业各减少污染750吨,这时的控污总成本为100×750+1000×750=825000元,如果A企业减少污染1000吨,B企业减少污染500吨时,控污总成本等于100×1000+1000×500=600000元,在污染总水平不变的情况下,成本实现了最小化。然而这种有效率的资源配置不会自动发生。A企业没有足够的激励去减少1000吨污染,因为政府只要求它减少750吨污染,它没有必要为了多控制的250吨污染增加25000元的成本。而对B企业来说,要控制750吨污染的成本相当高,但由于这是政府强制性的命令,企业不得不遵照执行。而采取拍卖污染许可证的办法就可以解决上述问题。环境主管部门可以将500吨污染许可证通过拍卖市场进行拍卖,这时A、B两企业都有足够的激励进入市场进行竞价。当许可证的价格高于100元/吨时,A企业由于考虑到许可证的价格已经高于其控污的成本,就会退出竞争,而B企业则能以100元/吨的价格取得500吨污染权,结果显然是有效率的。通过拍卖污染权许可证,可以实现资源的有效配置,同时政府还可以用拍卖许可证的收入来