农村治理亟需建立长治久安

农村治理亟需建立长治久安

一、农村基层党组织作用农村管理试图解决政府公共服务的低效问题，强调政府在特定领域拥有权力，鼓励社会组织参与农村管理，形成各方的共识，提高管理效率，增加社会福祉（王建钦，2005）。非政府组织参与农村治理作为社会体制改革的一种尝试,需要强有力的理论支撑,而公民社会理论、多中心治理理论与第三方政府理论则为其提供了理论依据。(一)公民社会的组成公民社会理论的核心是社会与国家的关系,强调公民社会与国家之间的非对抗和非制约性,追求二者之间的良性互动,抑制各自内在的弊病和不足,平衡国家利益与公民利益。因此,可以将公民社会视为公民与国家的中介,其组成要素是各种非国家或非政府所属的社会组织。公民社会与政府共同对社会进行治理,不再呈现出“政府中心”、“等级制”、“命令式”的特征,而是充满合作、沟通的良性互动过程,共同推进社会的有效治理。(二)强调公共事务治理方式现代治理理论中,提供公共服务的主体并不局限于政府,相反,非政府组织可以更高效地提供公共服务,同时,政府应当积极转变公共事务的治理方式,通过对非政府组织的授权和分权让其更多的地参与公共事务的管理,提高公共服务效率,促进公益增长(俞可平,2003)。多个治理中心通过签订协议,从事合作性的活动,形成有效的冲突解决机制,并在相互依存的环境中分享公共权力,共同治理。自治基础上并存的多个权力或服务中心,将给予公民更多的选择权,其相互合作也有利于公共服务的更好供给。(三)通过第三方社会的组织来增加公共权力,以提高公共权力的能力“所谓第三方政府,其主要特征是由民间组织执行政府的目标,完成政府希望完成而没有精力完成的事情,对公共财政的支出具有实质上的裁量权,防止权力滥用,代为政府执行公共权力。社会通过第三方政府的组织来增加政府提供社会福利的功能。”(范丽珠,2003)第三方政府理论不仅强调非政府组织在社会治理领域能够弥补政府的不足,还能弥补市场的失灵。二、非全日制组织应该参与农村管理(一)非组织本身的发展障碍1.非政府组织的不稳定目前,我国对非政府组织的管理,核心是归口登记、双重负责和分级管理,造成了非政府组织在登记资金和人员方面的高门槛,加之存在限制竞争的法律规定,致使大量非政府组织不愿或者不能通过登记而游离于法律之外,成为非法组织。根据学者的调查,除了正式登记在册的非政府组织外,我国还大量存在未经登记的非政府组织,并且其数量大约10-20倍于已登记的非政府组织(黄靖,2010)。2.经济困难,专职人员较少在我国现行的法律制度下,非政府组织获取资金的方式主要有:会员会费、社会捐赠和赞助、组织的活动收入、利息、股息等投资收入以及政府的资助。而目前中国的非政府组织主要存在两种情况:大部分非政府组织不能获得政府资助而陷入资金困境中,无法有效开展社会活动,甚至出现由于没有经费和活动场所,实际上只剩下了一块空牌子的情况;而一部分非政府组织因其活动资金主要来源于政府而形成了对政府的过度依赖,削弱了自主性,甚至成为政府部门的延伸。在世界范围内,非政府组织是创造就业和吸引优秀人才的重要领域。而在我国相反却更多的成为退休人员和兼职人员的活动场所。从而导致非政府组织专职人员较少,现有的专职人员素质较低,缺乏专业技术知识和创新精神。严重影响了非政府组织参与农村治理能力的提升,使其在服务项目的扩展和服务质量方面裹足不前,最终制约非政府组织的进一步发展。3.自我管理滞后导致的治理能力不足虽然我国目前各类非政府组织数量众多,但普遍存在管理不够规范、运行不够高效以及自身建设不足的问题。主要表现在非政府组织的内部治理结构不健全,缺乏正式的决策机构、民主决策的机制和制度,也缺乏完善的财务制度。自我管理滞后造成的治理能力不足必然会制约非政府组织参与农村治理的深度和广度。以5·12地震为例,200多家非政府组织进入灾区参与协同救援工作,为救灾和重建工作做出了巨大贡献,体现了非政府组织在突发性公共危机处理中作用。但是,正如参与救援的罗世鸿所言:“我们总是相信有钱就能搞定一切,有物资就可以帮助别人,但慢慢就发现,这个想法是错的……在紧急救援阶段,国内外的物资源源不断输送到灾区,仅一个镇就超千万甚至过亿吨。这时候,如何分配物资就是对NGO能力的一种考量。”(章剑锋,2009)可以说,公共危机考验了非政府组织的决策、组织和执行能力,也暴露出非政府组织自我管理的滞后以及治理能力的不足。(二)非织造性的丧失非政府组织与政府之间的关系,主要有以下几种类型:依赖关系,表现在非政府组织对政府的单向依赖上,这种关系中,政府发挥绝对的主导作用,非政府组织无论是在生存,还是在发展上所需的合法性、资源获取以及社会功能的发挥都受到政府的制约。这种关系导致非政府组织在主体独立性上的丧失,甚至成为政府公共管理的一个组成部分;竞争关系,也就是说非政府组织是以政府的对立形式而存在,表现出了两种体系之间的竞争关系,成为政府权威和社会权力之间的制衡;相互独立关系,表现出的是两者之间的平等和独立,强调无论是权利、义务或是责任方面的互不干涉;合作伙伴关系,表现为非政府组织和政府之间彼此信任,相互独立又相互协作,彼此起到积极的补充作用,在公共管理和服务的过程中实现良性互动。长期以来,政府一直是我国公共服务和产品的唯一提供者,政府亦以公共利益的实现为己任。导致非政府与政府之间更多的是竞争与防范,非政府组织往往以政府对立面的身份出现,并被视为社会不稳定的因素之一。由此造成要么政府对非政府组织抱着敌视的态度并对其进行管制,要么造成部分非政府组织自主性不足和行政性倾向严重,甚至演化为政府的附属组织或者成为退休官员的第二职场或发挥余热的场所。三、促进非政府组织参与农村管理的有效措施(一)克服非政府组织的发展障碍，提高非政府组织的管理能力1.明确非法机关的法律职责非政府组织面临的合法性困境,虽然问题表现于非政府组织自身,但追溯根源则在于政府监管制度和机制的缺陷。首先,应当降低监管门槛,通过允许非政府组织自由选择登记形式、取消非政府组织登记时的活动资金和人员限制,使现行的大量非法非政府组织获得合法的身份。其次,应当反思非政府组织业务主管部门存在的价值和必要性,对于确实有必要确定业务主管部门的非政府组织,也应当进一步明确业务主管部门的法律职责。再次,变限制竞争为鼓励竞争,废止在同一行政区域内不得存在业务范围相近或者相似的两个或两个以上非政府组织的规定,营造非政府组织之间有序竞争的社会氛围。最后,政府对非政府组织应着重立足于过程管理,借鉴欧美等非政府组织发展较为完善国家的经验,采取“宽进严出”,注重对非政府组织运行过程的监管,将监管重点放在非政府组织的项目运行中,对违法乱纪组织严惩不贷。2.完善非政府组织的筹资能力针对我国非政府组织在资金运作方面存在的问题应当分情况区别对待。首先,对于为数众多的无法获得政府资助的非政府组织来说,获得政府的财政支持和税收优惠支持是必要的。政府应当意识到非政府组织在提供公共产品和服务上独特价值,逐步将非政府组织提供的产品和服务纳入政府采购范围之内。同时,应当完善税收优惠政策,通过税收杠杆引导非政府组织的健康发展,促使非政府组织形成强大的自身造血能力。此外,非政府组织的发展离不开专业人才的引进,专业人才不仅可以给非政府组织带来利润,也可以促进非政府组织实现自己的目标和价值。因此,应当从制度上使非政府组织成为吸引就业的重要领域,通过完善社会保障机制使进入非政府组织就业的专业人才也能获得相应的社会保障,从而免除他们的后顾之忧。当然,非政府组织经济实力的强弱决定了进入非政府组织工作的专业人才获得何种薪酬待遇,所以,完善非政府组织的筹资能力,也是促进其吸收优秀人才的重要因素。目前,政府出台相应的就业鼓励政策,鼓励优秀人才到非政府组织就业显得尤其重要。3.规范非政府组织的规章制度建立和完善非政府组织的自我管理体制,提高其自我管理水平,提升其治理能力,是非政府组织参与农村治理的重要环节。首先,要建立和完善非政府组织的内部管理体制,使自我管理、自我约束、自我发展成为这种内部运行机制的核心,并以此为基础,形成非政府组织的决策机构和民主决策制度。目前,很多非政府组织已经尝试建立一定范围内统一的规章制度,并尽可能的实现细化,试图使非政府组织在成员管理、内部建设等方面都能有章可循和严格规范。在此过程中,应当多关注专家和学者的意见,使工作流程和管理制度既体现针对性又易于操作。其次,通过完善外部监督使非政府组织接受公开的监督与评估,从而进一步规范非政府组织参与农村治理的全过程,确保其公益属性,稳步提高其提供公共产品和服务的能力。(二)在农村地区，非政府组织与政府之间形成了良性互动1.社会支持:自由贸易区的制度背景从目前的社会开放性来看,传统的行政方式已经无法有效满足农村社会矛盾的解决需要。因此,政府需要改进工作理念,在建立责任政府的基础上加强对社会组织的培育,让其在市场经济体制发展过程中实现自我管理。回顾非政府组织的发展历史,西方发达国家对待非政府组织的态度也经历过怀疑和不信任,但最终都持鼓励的态度。始于20世纪80年代的政府改革浪潮为西方非政府组织的发展壮大提供了契机,非政府组织在提供公共服务和产品方面的优势逐渐被政府和社会所认可,最终演化为政府促进和帮助非政府组织发展,二者协作互动,共同更有效地为社会提供产品和服务。英国政府与非政府组织签订的《政府与志愿及社区部门关系公约》以及随后对慈善法案的修订,则充分反映了这一理念。当前,在构建和谐社会和新农村建设的指引下,包括政府在内的全社会成员都应当认识到非政府组织在转变政府职能、提升农村治理水平方面的重要价值。2.治理边界的理性选择明确非政府组织与政府在农村社会治理中的边界,是实现两者良性互动的重要问题。理论上,我们可以借鉴非政府组织成功参与社会治理国家的经验,人为的去为二者划定治理边界,但考虑到任何制度的移植都面临着本土化的问题并受限制于非政府组织的发展水平和政府改革的进程,客观上这种划分没有太多实际意义。因此,通过非政府组织与政府的有序竞争来确定二者的治理边界则成为一种理性的选择。竞争促使政府不断向非政府组织开放农村公共服务领域,大量原先由政府控制的农村公共服务交由非政府组织完成。共同目标支撑着政府去扶持处于竞争地位的非政府组织,并强调在各自的治理领域加强合作,合作沟通,共同提高治理水平。3.建立民间组织互信机制建立政府与非政府组织正式沟通渠道是实现二者良性互动的必要手段。一方面,政府不仅应