浅谈如何发挥非政府组织在重大灾害救助中的作用

浅谈如何发挥非政府组织在重大灾害救助中的作用

一、应急救援—导言中国已经进入非组织发展阶段。根据民政部门《2008年民政事业发展统计报告》的数据,2008年在我国登记的各类非政府组织共有23万个,比上一年增长了8.5%。“汶川大地震”发生后,非政府组织立即成立了“NGO四川地区救灾联合办公室”,组织开展救援工作,并动员大批志愿者投入到抗灾减灾的活动中。在“汶川大地震”中,非政府组织参与了物资发放,物流运输,信息搜集等各个方面的救援工作,成为了以政府为主导的救助体系的重要补充力量。政府是进行灾害救助的核心力量,肩负着救灾的直接责任,具有组织开展救灾工作的先天优势。但是政府自身在资源分配、人员结构、组织体系等方面存在局限性,仅仅依靠政府的力量确实很难做到危机应对的高效、快速、协调、灵活。而且灾害救助工作又具有复杂性和艰巨性。因此,充分动员社会力量,鼓励非政府组织参与灾害救助是救灾工作的客观需要以及发展的必然趋势。二、国家机构参与灾难救助的问题在我国,非政府组织参与灾害救助工作还处于初期阶段,存在较多问题,主要表现在四个方面:(一)志愿者维权现状志愿者群体为社会做出了贡献,自身的正当权益理应受到法律保护。但我国法律并未对非政府组织,志愿者以及志愿服务对象之间权利与义务关系做出明确规定,志愿者维权处于一个尴尬境地。2008年6月,某志愿者在为四川灾区运送捐赠物资途中发生意外,需要巨额的医疗费用,却被告知因为缺乏相关规定而不能得到民政部门的补助。随着建设公民社会的推进以及民众参与志愿活动热情提高,在未来的救灾工作中志愿者权益保护问题将会更突出,不利于形成科学合理的灾害救助制度。(二)人民心理救助救灾工作是一个系统工程,需要科学的计划和有效的管理。而大量非政府组织缺乏对救灾活动有效的管理,救灾工作存在混乱无序的现象。例如,在灾区人民心理救助方面,一些非专业的非政府组织和志愿者盲目参与心理干预,由于缺乏相关的专业技能,心理干预并没有取得应有的积极效果。甚至还有部分非政府组织的志愿者打着“公益”旗号谋取私人利益。在成都NGO备灾中心就出现了个别志愿者借工作之便利侵吞救灾物资的现象,在社会中造成了极坏的影响。救援活动缺乏管理,一方面,造成了社会资源的浪费,降低了救灾工作的效率;另一方面,损害了非政府组织在社会民众中的形象。(三)内部管理结果“汶川大地震”发生后,人们参与志愿服务活动的热情空前高涨。一些志愿者在没有做好充分的计划和准备的基础上,盲目参加救援行动,结果不仅不能有效开展救援,甚至连自身安全都成为了问题,一定程度上影响了灾害救助工作的有效开展。而且,在救灾工作后期,一般性救灾岗位出现人力资源过剩的现象,很多志愿者都找不到合适的岗位,造成了资源的浪费。过剩的志愿者给灾区也造成了压力,以至于四川省政府相关部门发出公告“劝退”志愿者,呼吁没有专业救援特长的志愿者不要盲目前往灾区。(四)社会影响非织造社会的因素我国非政府组织大多处于初期的发展阶段,能够动用社会资源很少,社会影响力较弱,限制了非政府组织救助活动的开展。在这次地震救灾工作中,兴起了一批“草根NGO”组织,由于缺乏多样化的资金筹措手段,非政府组织往往预算不足,甚至出现了志愿者“自掏腰包”,用自己的积蓄作为救援活动经费的现象。从长远看,这种现象阻碍了非政府组织发展壮大,不利于形成非政府组织参与灾害救助的良性循环制度。非政府组织社会影响力较弱还表现在其缺乏广泛的,深层次的社会认同。在发生公共危机时,多数民众捐款首先考虑的是政府部门而不是非政府组织。民众对于非政府组织能否把募捐到的资金真正用于救灾工作中也存有质疑。三、分析阻碍非政府组织参与灾害救助的制度因素非政府组织参与灾害救助面临的困境与一些制度性因素紧密相关,这些因素产生了非政府组织参与灾害救助的困境。(一)志愿者合法权益保护机制不完善我国缺乏规定志愿工作的全国性法律。灾害救助活动中非政府组织,志愿者,志愿服务对象三方的权责利关系尚不明确,非政府组织及其志愿者在灾害救助活动中的法律身份不清晰,志愿者合法权益保护机制不完善。虽然部分省市制定了有关志愿服务制度的地方性法规,对志愿者合法权益做出一定规定,但是这些规定内容各异,有的甚至相互矛盾,而且受限于管辖范围其作用相当有限。2007年实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是我国政府危机管理方面统一的立法,该法在总则中仅规定了公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应当对工作,无明确关于非政府组织参与的合法依据,从而使得立法的权威性和约束力不足。(二)间的非政府组织被拒之,无法发挥其应有的效能第一,登记管理机关,业务主管机关两个单位为了规避对非政府组织的登记和管理的潜在责任存在相互推让责任行为。大批活跃在民间的非政府组织被拒之于合法登记的门槛之外,要么登记为企业法人,承受身份、税收、对外合作等方面的困境,要么就是转入地下,“非法”运行,使其难以在社会公共事务中发挥其应有的效能。第二,该条例还规定了申请注册登记的社会团体在资金、会员数量、场所等方面的条件,为很多非政府组织组织设置了相当高的门槛,很多民间的非政府组织由于不符合这些硬性条件而不能登记。(三)社会参与及参与动力不足除了年审之外,我国缺乏科学可行的监督机制、问责机制和激励惩戒机制来规范和管理非政府组织。这样对非政府组织发展造成了不利影响。第一,贡献较大的非政府组织难以在救灾活动中脱颖而出得到社会的奖励和舆论支持,缺乏从事志愿服务的外在动力。第二,部分非政府组织在救灾过程中假借“公益,奉献,服务”之名行非法谋取私利,破坏了非政府组织参与灾害救助的正常秩序,也给非政府组织长远发展带来不利影响。今后一个很长的时期,科学健全的反馈监督机制将是制约我国非政府组织进一步发展的重要因素。(四)社会救助活动参与机制欠缺非政府组织与政府之间缺乏基于互信的合作机制。第一,部分政府官员受传统官僚思想影响,对非政府组织的作用存有质疑,客观上对于其参与灾害救助活动有一定的抵触情绪。第二,部分非政府组织在开展救灾活动的过程中缺乏同政府部门沟通与交流。非政府组织之间也缺乏相互合作,存在“各自为政”的现象。在“汶川大地震”的灾后救援过程中就发生了非政府组织的支教志愿者因为未向官方汇报而被“请走”的事件。在灾害救助的活动中,合作机制的缺失造成救灾活动效率低下,阻碍了正常救灾活动的开展,不利于形成非政府组织参与灾害救助的科学机制。(五)社会治理机制不完善,影响非政府组织长期发展内部制度的健全程度是决定非政府组织能否高效地参与灾害救助的关键因素。我国很多非政府组织处于发展的初期阶段,内部制度存在很多缺陷和不足。第一,财务制度的不完善,容易滋生腐败,让人们对非政府组织的公益性产生质疑,影响非政府组织筹资手段的发挥;第二,监督制度不完善则容易造成非政府组织内部民主缺失,难以形成高效的团队,降低决策的科学性;第三,激励制度不完善,就不能激发内部人员工作热情,吸引优秀的人才加入,影响非政府组织的长期发展;第四,志愿者培训制度不完善,大量非政府组织的志愿者未接受过专业培训,缺乏专业技能和理性救灾意识。志愿者虽然有提供志愿服务的意愿,却不能胜任组织安排的工作,尤其是一些专业性很强的工作。总之,非政府组织财务制度,监督制度,培训制度等内部制度的建设,将直接影响其救灾工作水平,当前非政府组织内部制度的不健全降低了救灾活动的效率。四、非政府组织在灾难中的援助作用(一)规范志愿者维权首先,明确非政府组织在灾害救助中的地位和角色,创造其参与灾害救助的法律依据,并依法加强对非政府组织管理。其次,规定志愿者在实施志愿服务过程中的权利和义务,保护志愿者合法权利,建立志愿者维权机制。法律的制定将使更多的人在思想上接受志愿服务的观念,对于进一步推进非政府组织的志愿服务制度建设具有重要意义。(二)进行业务主管打破非政府组织双重管理的局面,适当放宽参与志愿服务的非政府组织注册登记条件,降低登记门槛,促进非政府组织法制化进程。对涉及到社会福利、社会救助慈善类的组织,民政部可以作为他的业务主管,在登记注册方面尽可能简化手续,在他们成立初期还要给予必要的扶持和支持。深圳市在修改社会团体登记条例的试点工作中,就简化了慈善类、公益类、社会服务类组织的登记注册手续,同时规定凡是民间组织能够从事的社会服务,政府不再举办,以促进非政府组织发展。(三)成立专门的民间组织监管委员会首先,政府应该建立全国统一的志愿者管理体系,组织相应的培训和资格认定,完善志愿服务登记备案制度。同时设立专门的机构对非政府组织进行管理,改变“重登记,轻管理”的现象。可以考虑在现行的民政部门民间组织管理系统基础上,筹建一个独立于民政部门之外,直接隶属于国务院的民间组织监管委员会。其次,在加强对非政府组织的监督管理基础上,建立志愿服务活动的反馈系统,采用科学合理的测评手段评价非政府组织及其工作,并对优秀的非政府组织、突出的志愿者予以荣誉上以及物质上的肯定。(四)积极发挥非政府组织的作用,积极寻求政府部门帮助救首先,政府应转变观念,正确认识非政府组织参与灾害救助的必要性,为非政府组织开展救灾活动提供支持和便利。同时,非政府组织也应该积极了解救灾工作的需要,积极配合政府对救灾工作进行有益补充,主动向政府主管部门汇报工作进度,努力争取政府部门的信任。其次,加强与国际、国内相关组织的交流与合作,借鉴其他成功志愿者组织先进的管理经验和组织体系,提高自身综合服务能力。(五)加强社会民众认同和监督非政府组织需要建立科学的制度体系。目前对于非政府组织参与灾害救助影响较大的制度主要有四个方面:首先,健全财务管理制度,制定严格的经费管理程序,对经费使用情况进行公示,