关于公共政策制定中的公民参与问题研究

目录前言 1一、公共政策制定中公民参与的主要形式 1（一）公民调查 1（二）公民会议 2（三）公民听证会 2（四）专家咨询 2（五）关键公众接触 3（六）网络参与 3二、公共政策制定中公民参与形式的选择维度 3（一）参与的必要性 4（二）参与的主动性 4（三）参与的代表性 5（四）参与的公平性 6结语 7参考文献 8摘要公民参与公共政策制定的重大价值功能已为人们所认识，这些价值功能的实现程度要受多种因素影响，公民参与形式无疑是其重要因素之一。当前的公民参与形式主要有公民调查、公民会议、听证会、专家咨询、恳谈会、关键公众接触、由公民发起的接触、旁听、网络参与。从必要性、主动性、代表性、公平性、有序性和时效性维度来分析公民参与形式，有助于公共政策制定中正确地选择公民参与形式，增强公民参与效果。关键词：公共政策；公民参与；公民参与形式；公民参与形式选择 AbstractTheimportantvaluefunctionofcitizenparticipationinpublicpolicymakinghasbeenrecognized,therealizationdegreeofthesevaluefunctionsisinfluencedbymanyfactors,andcitizenparticipationformisundoubtedlyoneoftheimportantfactors.Thecurrentformsofcitizenparticipationmainlyincludecitizensurvey,civicmeeting,hearing,expertConsultation,Communion,keypubliccontact,citizen-initiatedcontact,auditandnetworkparticipation.Analyzingtheformofcitizenparticipationfromnecessity,initiative,representativeness,fairness,orderandtimeliness,itishelpfultochoosetheformofcitizenparticipationcorrectlyinpublicpolicymaking,andenhancetheeffectofcitizenparticipation. Keywords:publicpolicy,citizenparticipation,citizenparticipationform,citizenparticipationformchoic哈尔滨金融学院本科生毕业论文（设计）我国商业银行存款结构变化及营销策略分析前言公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，其实质是公共权力机关为着一定目的而进行的社会资源配置和社会价值的分配。公民参与已成为现代国家政治生活和公共政策制定过程中不可或缺的部分，公民参与公共政策制定有利于提高公共政策的质量和公共政策的可接受性的价值功能已为人们所认识。但这些价值功能的实现程度受诸多因素影响，有效的公民参与形式无疑是其中非常重要的因素之一，它直接关系到公民参与结果的有效性。明确目前公民参与公共政策制定的主要形式，分析公民参与形式有效性维度，才能在公民参与实践中选择有效的公民参与形式，进而增强公共政策制定中公民参与的有效性。一、公共政策制定中公民参与的主要形式公共政策制定中的公民参与是指没有担任公职的普通公民或不以公职身份参与的国家机关工作人员，通过一定方式去影响公共政策制定过程的行为。公民参与形式是指没有担任公职的普通公民或不以公职身份参与的国家机关工作人员借以进入政策制定过程，与政府进行交流、沟通或互动，以此影响或决定政策制定的具体组织方式和方法。结合公民参与的理论与实践，笔者归纳梳理出目前我国公共政策制定中公民参与的九种主要形式：公民调查、公民会议、公民听证会、专家咨询、关键公众接触、由公民发起的接触、民主恳谈会、公民旁听、网络参与。（一）公民调查公民调查又称民意调查，指公共管理者通过一定规模的问卷调查或访谈，向公民了解他们对公共服务质量或有关政策议题的看法与态度。其特点表现为调查是由公共管理者发起，接受调查的公民范围广，能够获取较为全面的信息。但由于政府与公民间的沟通存在单向性和单次性，双方缺乏充分的思想动态交流，从而难以得到有深度的、持久的信息，而且公民调查结果的有效性在很大程度上有赖于样本规模的适当性和调查方法的科学性。（二）公民会议公民会议指公共管理者或公民组织通过召开社区开放性会议，邀请公民参与政策制定过程，让一般公民能够在具备充分信息的情况下对议题进行广泛与理性的辩论，以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。其特点表现为开放性强，向所有居民开放，公民容易进入。但是，如果公民会议组织不当就会存在一些缺陷：一是如果会议规模大、时间有限，公民的真实意见难以表达，公民与政府间沟通和对话的深度将受到限制；二是存在代表性缺失（会议成员构成的代表性缺失和会议成员意见的代表性缺失）的风险；三是通过会议难以对政策形成实质性的影响力。（三）公民听证会公民听证会指当公共管理者制定直接涉及公众或公民切身利益的公共政策时，组织会议听取利害关系人、社会各方的意见，通过对话或协商来平衡各方利益，达成一致与合作，以保证政策的合法合理。公共政策制定中听证制度的建立，有助于满足公民的知情权、诉求权，有助于规范公共政策制定程序、促进公共政策的公开透明、提高公共政策质量，有利于减少政策执行过程中的阻力以及因利益沟通机制不畅所导致的政策执行中的变形与扭曲。听证会的基本特征表现为：一是听证人常常由各方利益关系的代表组成；二是允许听证代表充分、深度地表达意见和观点；三是参与过程设有较完备的对话、协商和表决等机制；四是听证结果能够对政府政策产生较明显的影响力，是一种有深度的公民参与形式。（四）专家咨询专家咨询是公共管理者在制定公共政策的过程中，依靠相关领域的专家个人或专家群体进行政策咨询、政策论证活动，以提高公共政策的质量。随着公共政策问题的广度、深度、难度不断加大，专家咨询成为决策过程不可缺少的一环，也成为公共政策科学化、民主化的突破口。对专业性、技术性强的重大决策事项，要认真进行专家、技术咨询和决策评估。专家咨询的基本特征表现为：参与主体是相关领域的专家学者；参与主体为决策主体提供智力支持，两者是“谋”与“断”的关系。（五）关键公众接触关键公众接触指公共管理者通过小型会议、电话访谈或登门拜访等方式向有组织团体的领导人了解情况、征询意见和建议。这种方式由公共管理者发起，是公民参与的最基本形式。关键公众接触的优势在于参与目的明确，参与范围小，信息沟通比较集中，容易获得有深度的信息。缺点是参与对象大多来自于民间精英，且代表有组织的团体利益，那些没有组织起来的分散的公民的利益难以得到表达，关键公众的意见的代表性可能会有所欠缺。（六）网络参与随着互联网技术的迅猛发展，网络在政府与公众之间架起了一座互相沟通的电子桥梁，提供了政府与公民对话的新渠道，为公民参与政策制定开辟了广阔的空间。网络参与具有无时空限制、开放性、公开性、包容性、互动性、方便快捷等优势，在我国公民参与公共政策制定中发挥着重大而积极的作用。网络参与可以促进公共政策制定的透明化和公开化，有利于民意的上达，有利于政府与公民的互动。通过电子选举、公民电子投票、电子民意调查等形式，可以将有关信息迅速反馈到政府部门，并提供相关信息以满足公众的查询；通过电子邮件、网站留言板、领导人信箱、市民建议论坛等形式，可以加强政府与民众的沟通；在一些事关公民切身利益的重大政策制定上，可以通过组织“网络听证会”促使公众与政府官员直接对话。通过多种形式的电子参与使政策制定的参与范围尽可能扩展到一切具有网络终端的民众，从而提高民意在政策制定中的分量。二、公共政策制定中公民参与形式的选择维度目前我国公共政策制定中的公民参与形式越来越丰富，每种形式都具有自身的特点和适用性条件。下面从六个维度来分析我国主要的公民参与形式，以期对有效选择参与形式有所裨益。（一）参与的必要性公民参与并不必然对所有政策问题的解决都带来积极效果，公共政策制定中的公民参与具有双重效应，有时低度参与或无参与对政策问题的解决或许更有好处。因此，公民参与的必要性应该成为选择公民参与形式的首要维度，这是之后决定有无公民参与，以及确定公民参与的广度、深度、频度的重要依据。公民参与必要性要以公民参与目标为衡量尺度，根据公民参与目标的不同，选择适宜的参与形式。一般来讲，公共决策者引入公民参与的目标及相应的参与形式选择主要有四个方面：第一，以确立公共政策问题为目标的公民参与形式。公共政策问题的确立是公共政策过程的逻辑起点，对公共政策的回应性有着重要的意义。由于可支配资源的有限性以及决策者的有限理性，因此需要借助公民参与来正确确认政策问题，以确立公共政策问题为目标的公民参与形式可以选择由公民发起的接触、网络参与、公民调查和关键公众接触。由公民发起的接触能在较大范围反映公民的意见，同时体现公民意见的强烈程度，网络参与和公民调查能获取关于政策问题的广泛信息，同时可以采用关键公众接触作为补充，以此获得关于政策问题的深度信息。第二，以确保公共政策方案的科学性为目标的公民参与形式。公共政策的科学性是指政策方案要符合事物的发展规律，引入公民参与必须能弥补决策者的知识不足，给决策者提供智力支持。因此，以确保公共政策方案的科学性为目标的公民参与形式主要选择专家咨询。第三，以确保公共政策合法性为目标的公民参与形式。公共政策的合法性是指法律层面的政策内容合法和政策制定符合法定程序，尤其是有些公共政策制定有公民参与的法定程序要求。因此这些参与形式一般是制度内的，如专家咨询、听证会、旁听等。第四，以保证政策可接受性为目标的公民参与形式。政策的可接受性指公民对政策的认同、支持和配合状况。政策的可接受性程度既来源于政策问题确立、政策议程建立环节对公民需求的回应情况，也来源于政策制定结果与公共利益的契合情况。因此，为了提高公共政策的可接受性，需要多样化的公民参与形式。（二）参与的主动性根据参与行为是否由公民自身首先发起，可以把参与形式分为主动参与和被动参与。主动参与指参与主体基于自觉、自愿参与到公共政策制定过程。被动参与指参与主体并非出于自觉、自愿，而是通过他人或外力的引导、劝说、动员、甚至威胁等方式参与公共政策制定。一般来讲，主动参与在一定程度上反映了参与主体对参与对象的高关注度，参与动机强，且具备一定的参与条件。主动参与由于其自觉自愿，因此参与行为的真实性和真诚性较高，从而有助于提升参与行为的有效性。美国学者福克斯和米勒从话语视角，认为公共政策的制定实际上是管理者与公民之间、不同公民之间的话语交流、辩论甚至对抗的过程，话语的正当性是确保公共政策质量的重要条件。话语的正当性根据有自主参与、真诚、切合情景的意向性、具有实质意义的贡献。公共政策制定中公民主动参与最切合话语的正当性，因此主动参与的有效性相对较高。不同的参与形式其主动性程度有所不同。相对来讲，主动性程度高的参与形式有：由公民发起的接触、网络参与、旁听；主动性程度低的参与形式有：公民调查、专家咨询、关键公众接触；主动性程度居中的参与形式有：公民会议、恳谈会、听证会。可以通过改进会议召开的启动机制来提高公民会议、恳谈会和听证会的主动性程度，比如规定要求召开公民会议、恳谈会和听证会的公民达到一定数量就可以启动会议。（三）参与的代表性按照公民是自己亲自参与还是委托他人或推选代表参与，可以划分为直接参与和间接参与。直接参与指公民、团体和组织在公共政策制定中以自己的名义直接进行参与。间接参与指公民、团体和组织在公共政策制定中经过一定政治程序选举或指定自己的代理人，将自己的意志委托代理人，由代理人代为参与。由于公共政策问题是涉及大多数人的问题，受公共政策影响的对象数量多，构成复杂，尤其是层次越高的公共政策其政策对象越是复杂。因此，所有政策对象都参与公共政策制定，在大多数情形下既无必要，也不可行。现实中常常是公民通过委托他人或推选代表间接参与公共政策制定。福克斯和米勒在《后现代公共行政——话语指向》中指出，政策中的话语形式有三种类型：一是少数人的对话，这代表了精英政治，这种类型的政策对话往往处于独白性的操纵，其对话的正当性正逐渐丧失；二是多数人的对话，多数人的对话不利于形成一致的公众意愿或政策行为，而且有陷入无政府状态的风险；三是一部分人的对话或一些人的对话，它是真实的话语或至少是最接近真实话语的对话形式，一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，而这恰恰决定了后现代公共行政政策对话中的价值取向由少数人的对话或多数人的对话转向一些人的对话或部分人的对话。部分人的对话就是出于参与效果和参与条件的考虑对参与主体进行数量上的限制，这种限制一般采用推选代表来间接参与。可以说，参与的代表性是间接参与有效性的瓶颈，尤其是参与那些有着多元甚至相互冲突的利益诉求的政策制定。参与的代表性体现在三个方面：代表身份、代表构成比例以及代表意见。身份的代表性要求与公共政策有着密切联系的不同利益群体都要有自己的代表，尤其是弱势群体要有自己的利益代言人；代表构成比例指要根据不同利益群体的规模合理分配代表名额，使代表的人数与其规模成比例；意见的代表性是指代表在参与过程中的意见、建议和诉求必须与其所代表的群体一致。在我国主要的公民参与形式中，由公民发起的接触、网络参与的代表性较低，具有一定代表性的公民参与形式有公民调查、公民会议、恳谈会、听证会。公民调查的代表性在很大程度上有赖于样本规模的适当性和调查方法的科学性。选择公民会议、恳谈会和听证会时，要通过精心组织和完善机制来确保其代表性。（四）参与的公平性公平是公共行政实践的基石，是维持社会群体团结的黏合剂，是增强政体合法性和社会稳定的重要保证。公民参与公共政策的制定过程也就是对既定的利益格局进行全局的或者局部的调整，以保障社会整体的公平正义，它对特定形态下的利益分配方式起着决定作用。可以说，公民参与方式的公平与否，直接决定着公共政策是否可以保障其利益配置的公平度。公共政策的公平性只有通过受到影响的公民参与才能确定。亚里斯多德认为，公平只能通过政治共同体内部的政治对话来确定。但由于“一些行政决定充满着如此技术和复杂性的问题，受到影响的公民需要克服很大的困难和花费许多时间才能理解做出决定的过程，更不用说参与决定做出的过程”，但是这不应该成为排斥公民参与的理由。事实上，进入21世纪以来，我国以人为本的科学发展观与构建和谐社会的总目标为地方治理中的公民参与提供了有利的政治环境，社会转型导致的多元利益主体扩大了公民参与的社会基础，我国公共政策制定过程中的公民参与呈参与热情日益高涨、参与动机维权化、参与能力逐渐增强的态势。因此，为了确保公共政策的公平性，政府应该吸纳与政策问题密切相关的公民参与制定过程，尤其要吸纳弱势群体的直接参与。由于弱势群体“缺少发展各种公共能力的文化资源和机会，他们更难使他们的理由具有公共说服力，他们的需要和主张很难体现在决策中”，因此，公共决策者要努力创造条件保障弱势群体的参与，而不是代其行使。参与的公平性在一定程度上能促进公共政策制定结果的公平性。公共政策制定中参与的公平性包含两层含义：一是保证不同的公民群体（组织化或非组织化、强势群体或弱势群体）有平等的进入机会；二是确保参与过程中不同群体有均等的利益表达和利益诉求的机会，而且决策者要认真地回应不同群体的利益表达和利益诉求。正如美国学者博曼在阐述协商民主时所说，有效参与协商的条件是“所有协商各方都相信他们的要求得到了充分的表达，他们的理由得到考虑，即使最终没有什么结果”。因此要根据参与的公平性维度来完善公民参与形式。公平性应该成为公民参与形式最重要的维度之一。公民调查、公民会议、听证会、专家咨询、关键公众接触、恳谈会等参与形式的公平性程度有赖于公共决策者的精心组织和相关制度的完善。比如公民调查，可以利用现代通信、信息技术等手段来拓宽调查范围，而且问卷设计内容要切合被调查者的实际情况。结语综上所述，公民参与形式多样，其适用条件各异。必要性是公民参与形式选择的大前提，结合公民参与目标来确定参与必要性程度，在此基础上正确选择参与形式。公民参与形式都具有程度不同的主动性、代表性、公平性、有序性和时效性维度，而不同类型、不同层级的公共政策的制定对这些维度的要求也会因时、因地而有所不同。因此，对于不同的公民参与形式而言，没有最好，在公共政策制定中只有把公民参与维度和公民参与目的有机结合起来，切合公民参与形式的适用条件，才能收到最好的公民参与效果。一般来讲，在一项公共政策制定中往往是多种公民参与形式互为补充。参考文献1]羊许益.网络环境下的公共政策：政治参与的视角[J].社科纵横，2018，33（03）：38-40.[2]孙彩红.公民参与城市政府公共政策的实证研究——基于五个城市政府网站数据的分析[J].行政论坛，2018（01）：107-113.[3]杨云峰.公民参与城市管理的路径探析[J].宁夏社会科学，2018（01）：67-73.[4]张紧跟.公民参与地方治理的制度优化[J].政治学研究，2017（06）：91-102+128.[5]贾帮飞，张洋洋.公共政策执行中横向政府间博弈困境研究——基于社会资本视角[J].现代商贸工业，2017（34）：137-139.[6]刘然.张康之《走向合作的社会》述评[J].理论探索，2017（