国外城市土地收益制度及其借鉴

国外城市土地收益制度及其借鉴

城市土地收入制度的合理性不仅关系到城市土地资源的合理配置，而且关系到城市土地收入在财务收入中的比例以及对财务收入的贡献率。我国现行的城市土地收益仍存在着许多不合理因素,需要进一步改革。国外一些城市在土地收益制度方面已取得成功经验,对完善我国的城市土地收益制度有一定的借鉴意义。城市土地养老制度的国际惯例1.出售公有土地在美国、加拿大,各级政府都有自己的土地并成为其财产,通过市场,按市场价格将土地所有权出售给其它级政府或其它政府部门,获取地价收益。在一些国家,政府可以根据经济发展需要,以市场价格将公有土地出售给私人或私人企业。如美国在独立后即有计划地出售国有土地给私人,私人先申请,经法院审核、总统专职秘书签名即可购买到联邦政府土地。当然,个人也可以出售土地,获取地价收益。在美国,个人之间可以买卖土地,买卖价格一般根据土地财产价值估计,发生买卖纠纷则通过法律手段解决,政府只是登记、收费;个人还可出售土地给政府或与政府交换。当然政府为保持一定比例的公有土地,有时也征用甚至无偿获取私有土地。在俄罗斯,土地制度改革完成以后,作为土地所有者的公民、法人可以将土地出售、转让、交换、赠与、遗赠,也可以抵押、入股、出租。2.土地出租运输土地的规定可采用土地租赁土地改进方式出租土地使用权是发达国家获取土地收益的最常见方式。在新加坡,法律明确规定不准出卖国有土地所有权,但可以出租土地使用权。政府可将一定年期的土地使用权出租给土地使用者,获取租金收益。使用期限内,用地者可以转租土地,期限届满,政府将无偿收回土地及地上建筑物。如用地者需继续使用,可向政府申请,但需要重新核租。在澳大利亚的堪培拉,政府不出售但可出租土地所有权。在以色列,《基本法:以色列土地》规定,作为集中管理国有土地唯一机构的以色列土地管理局一般不出售土地,不能转让土地所有权,只能通过出租形式获取租金收益,而且一般只出租已规划用地供租用者开发建设;租用人在征得土地管理局同意后可转租。在美国,公有土地出租很普遍,私人也常出租土地,获取租金。在夏威夷桔子县(OrangeCounty)、加利福尼亚州以及一些高密度中心城区,土地并不是不能买卖,然而地主出于税收方面的考虑也愿意出租土地;租地者也认为租赁使用土地若干年的费用可能比购买价低,而且通过承租土地,可将生产物、改良物所有权与土地所有权分离,可以实现生产物、改良物的单独销售而不承担土地的资本利得税,交易涉及的资金额度也小。在英国,大的土地持有机构如皇室、政府、机构投资者以及以土地资产为主的财团,并不经常出售手中的土地所有权,特别是城市中心商业用地、较大城市的办公用地和住宅用地、交通方便的工业用地,而是将土地出租给开发商,由开发商进行房地产开发后再投入房地产投资市场,采用大地产、小房产的动作方式,因为此举不仅让其保持土地所有者的地位,能直接控制土地开发、使用,能有效调控房地产交易的价格和租金,还能获取最大的土地收益和其它收益,租期届满还能无偿收回土地及地上建筑物,并重新出租或它用。土地的他项权利也可以单独出租。在加拿大哥伦比亚省,公有土地地下管线的埋设权可以出租;在美国,土地所有权的效力范围包括地表及地下,乃至地核部分,政府可以分别出租国有土地地上权、地下权和通行权,同一块土地上会有几个承租者在不同的部位上使用,通讯、输电、输油等管线需要通过国有土地的地上或地下时必须向土地管理局通行权处申请批准并支付租金,联邦政府获取了大量的土地租金收入。出租土地可以约定期限,并且可长可短。美国大中城市许多有价值的地段多采用长期租赁方式,大规模商业用地期限最少65至75年,最长99年;住宅用地出租期限通常是99年,期满可续办用地手续。但在华盛顿州,港口用地一般为30年,小规模商业用地为55年。在英国,土地租赁期限十分灵活,历史上曾经盛行999年的期限,19世纪和20世纪初广泛使用99年的期限,20世纪60年代以后迎合机构投资者的需要将商业、办公用地的期限确定为125年,90年代以后又延至150年,对其它非机构投资者或用地者的期限则是各不相同。土地租赁期限还可根据租赁双方的需要,在租约远未到期时加以调整,如纽卡斯尔市政府为提高其拥有的一商场的股权出售价格就将已使用20多年的原99年租期延至125年。租期届满,土地承租人有权申请再延期50年。在以色列,土地管理局出租土地租期为49年,到期可以延长49年。在新加坡,娱乐场所用地为15～30年,文化教学用地为30年,工业用地一般为30～60年,住宅用地通常为99年,期满可续租。出租土地也可不约定租期。在澳大利亚昆士兰州,公有土地出租不限期者占16%(主要是政府机关和政府兴办的事业用地),出租尚未规划或正在重新规划的土地也可不约定期限。出租土地可以一次收取租金,也可以分次收取。在英国,土地所有人可以出让土地,一次性收取出租期内的地租,也可以采用固定地租年租制,以年为单位计算和收取地租且在租赁期内不调整地租,但随着第二次世界大战以后通货膨胀的出现和加剧,土地所有权人获取的出让金、地租的实际价值越来越小,因而转向青睐变动的年租制,按年计算和收取地租、定期调整地租,有的也采用出让年租混合制、提前收取部分地租,余下部分按年计算和收取,定期调整地租。在以色列,实行年租金制度和资本估价制度,要求租用土地者向土地管理局交纳土地价值80%的“初期租金”,以后每年再交纳土地价值1%的年租金,也可要求提前支付整个租用期49年的年租金,资本估价率按5%计算。出租土地的租金数额可以是固定的,按出租土地的面积、等级核定,也可以是变动的,可以酌情调整租金额度或分享比例。在澳大利亚昆士兰州,政府所有土地的租金标准以土地估价为依据,并根据经济发展状况调整比例。如在1993年的租金一般是地价的1%～6%,工业、商业、住宅用地的租金为4%～6%。在美国圣地亚哥市,政府按照使用土地的经营性质和经营收入确定应缴租金,如停车场按毛收入的50%、渡船泊位按毛收入的25%、旅馆客房按毛收入的6%、旅馆小酒吧按毛收入的3%收缴,并且每四年调整租金比例;在华盛顿州,公有土地主管部门则采用另外两种方法确定应收土地租金,一种是分成式租金,即规定最低租金,另从用地的毛收入或利润中提成,另一种是固定的起始租金加定期调整,即在固定起始租金的基础上,再按某种公式或标准指数加以调整,通常是每五年调一次。完善我国城市土地收入制度的假设1.土地租赁的现状及问题根据《土地管理法》第五十四条的规定,建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得。在实践中,各地政府也正是通过土地出让,即土地批租(grantofland)获取土地收益的,虽然在一些地区和领域也采用了年租制,短期出租等灵活方式获取土地租金收益,但所占的比重和使用的范围都非常小。从某种意义上说,我国现阶段是通过土地批租这一单一形式获取城市土地地价收益的。土地批租虽能使土地所有者在短期内获得一大笔土地出让金,用于城市发展建设,但现阶段我国的土地租赁体系存在一些弊端。(1)不利于盘活城镇存量土地。城镇现有的国有土地,多数是原来无偿划拨的,就全国来讲,约占城镇土地总量的85%左右。国有大中型企业,是划拨土地占用量最多的单位,要让这些企业一次交纳若干年的出让金,是不可能、不现实,也是无法实现的。(2)不利于构建合理的地价体系。由于土地出让制要求购买者将几十年的地租贴现,一次性以土地出让金的形式支付。这不仅增加了用地单位的资金压力,而且由于我国土地资源的特别稀缺性,在竞争机制的作用下,使得土地价格大幅上涨,远远超过了实际经济增长速度。(3)不利于城市的可持续发展。几十年的土地批租不仅抬高了地价、房价,而且放弃了几十年的土地经营权,放弃了几十年因城市扩容和公共设施改进等社会进步带来的级差地租的增加额。换句话说,也就是当届政府花了下届政府的钱,使得下届政府在城市开发建设中可利用的资源和资产受到极大限制,不利于国家可持续发展战略的实施。一个国家的经济发展是多方面、多层次的,经济发展对土地资产这一生产要素的需求也必然是多方面、多层次的。因此,在我国现阶段构建完善的土地租赁体系就显得十分必要了。(1)定期定租一次收缴式,即土地批租制。它主要适用于向宾馆、酒店、商场等商业用地和高档住宅、别墅等建筑用地供给土地。(2)定期不定租年缴式,又称长约年租制。它主要适用于对拥有原划拨土地的国有企业改制过程中进行土地使用制度改革,以盘活城镇存量土地,以及降低普通住宅建筑用地价格,以降低商品房建筑成本,拉动普通住宅消费。(3)不定期定租年缴式,又称普通年租制。当土地使用者无法确定需要使用土地的期限时或土地正在规划使用或未找到合适用途,只能临时处理时,可采用不定期定租年缴式收取租金。因为未约定租期,国有土地经营部门可以随时收回土地使用权,用地者也可以随时退租。(4)不定期不定租收缴式,属纯粹的零租性质。国有土地经营部门根据市场行情和用地者情况按年、季、月甚至是天收取租金,可随时更换用地者,用地者也可随时放弃土地,另寻土地,但不能转租土地。2.对于非主体企业的土地,可以采取特许土地租售制土地划拨是原来计划经济时期的主要供地方式,随着我国社会主义市场经济的确立,土地有偿使用制度的推行,其本应该退出历史的舞台,但国家出于一些特殊领域用地的考虑,仍在一定范围保留了该供地方式。随着改革的不断深入,土地市场的不断完善,我们有必要对其进行更深层次的改革。设立特许土地租赁制度取代土地划拨制度。特许土地租赁制是指一些国家法律法规有特殊规定,并符合科学规划,经过严格审批及听证的用地,可以在租赁期限,租金标准和租金支付方式上给予优惠照顾的土地租赁制度。(1)对于国家机关和军事用地,可采取长租期,收取象征性租金(如1元/亩)的方式出租土地。(2)对于城市基础设施和公益事业用地,可采取长租期、低租金的方式出租土地,具体租金标准根据各公益事业的经营情况核算确定。(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地,可采取长租期、不定租的方式租用土地,其租金标准可以根据各产业在不同发展阶段的经营状况给予灵活调整,而且以上几种用地到期后可以续租。采用特许土地租赁制至少体现了以下几方面的优点:第一、使人们树立了土地有偿有期限的使用观念;第二、既扶持了公共事业和特殊行业的发展,又为土地管理随经济发展进行不断调整保留了空间;第三、有利于促使用地单位节约使用土地,提高土地利用效率。对于原来已经划拨出去的土地使用权,也可以对其进行分步骤改革。第一步,将原划拨土地改为特许租赁土地;第二步,针对不同的用地情况进行进一步的调整。具体的用地调整包括:(1)国家机关和军事用地维持原状。(2)城市基础设施和公益事业用地,可根据其盈利能力进一步细分,并作出相应调整。(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地,可根据其发展阶段,盈利能力,作出相应调整。(4)原国有大中型企业用地,可以根据不同情况予以调整。可以采用长约年租制或土地作价入股的方式推动国有企业改制。(5)此外,对各企事业单位占用的原划拨土地,还可根据其具体使用情况进行细分,将原来一整块地块分为若干小地块,对不同地块采取不同的租赁改革。在上述政策调整中,我们要不断推动有偿使用制度改革,增加城市土地收益,但在收益分配过程中,要给原划拨单位留足一定的利益,作为激励,促使其加速原划拨土地的公开入市流转,抑制土地黑市,提高土地利用效率。3.通过方式分配土地收益从国外的经验来看,政府具有两种身份。一是土地所有者与社会管理者,参与土地收益的分配。土地使用者和经营者以地租的形式将一部分土地收益上缴给土地所有者——政府,这种分配是建立在政府与社会纯收入创造者之间利益等价交换基础上的契约关系。二是政府还要对社会进行管理,提供公共产品,弥补市场失效,也要根据税收价格,征收税收。因此政府凭借着两种不同身份获取财政收入的地租与土地税要求分别征收,实行租税分流。4.土地收益分配制度影响土地市场现在,我国不少城市出现了土地收益分配制度不利于土地市场发育的现象。从某种角度而言,这与政府具有土地所有者和社会管理者双重身份的矛盾有关。作为土地所有者,追求利益最大化,希望在土地交易中收足地租;但作为社会管理者,则应超脱于市场,界定和保护产权,并平衡各方利益,以促使土地市场发育,提高土地配置效率。当这两种身份合二为一时,矛盾便产生了。从土地所有者利益的角度安排土地收益分配制度,以社会管理者政府的身份推行土地收益分配制度,一项从土地所有者利益出发的土地收益分配制度便被强制推行了。而其他利益主体(土地交易者)由于不能和政府相提并论,因而不具备与土地所有者讨价还价的谈判能力,只能被动接受可能不利于他们的土地收益分配制度。尤其是,当政府部门作为一个利益集团,能在土地交易管理中获利时,政府部门“地主化”、“公司化”的倾向将越加明显,土地收益分配制度安排中又增加了“部门利益最大化”这一约束。如果说将“蛋糕”给土地交易者留足一块以鼓励其做大“蛋糕”,从长远看对国家(土地所有者)有利,对政府部门却未必有利。短期行为往往会使个别决策者做出尽可能多收土地收益的决定。因此,由于土地收益分配制度的供给者国家具有土地所有者和社会管理者双重身份,使得土地收益分配制度的安排有可能出现不利于土地市场发育的现象。这一问题其实已引起一些学者的关注,他们认为政府的社会管理者身份更具本质性,因而呼吁国家应有限度地分享土地收益,以刺激土地使用者提高土地配置效率的积极性。然