我国高校生源地资助贷款实施现状与思考

我国高校生源地资助贷款实施现状与思考

1999年，中国开始实施国家贷款政策。这一政策有效地解决了许多贫困学生在大学里的问题，并受到了大多数贫困学生的欢迎。然而,在2003年国家助学贷款的实行过程中,由于部分进入还贷期学生的贷款偿还出现拖欠,国家助学贷款遭遇银行停贷难题,许多高校无法获得新的国家助学贷款,贫困生资助工作重新面临巨大压力。在此种背景之下,2004年6月重新修订后的国家助学贷款政策出台,新政策在风险消除、还贷期限等方面做出较大的调整。正是在这次政策修订中,中央首次正式要求各省、自治区、直辖市人民政府“积极推进生源地助学贷款业务”。所谓生源地助学贷款,简而言之,就是由学生家庭籍贯所在地金融机构直接将贷款发放给学生家庭,进而帮助在校大学贫困生完成学业的一种助学贷款模式。事实上,生源地助学贷款早在几年前已经在部分省市开始自主实行,并显示出独特的优越性和顽强的生命力。本文将围绕生源地助学贷款的开展情况、当前存在的问题以及进一步发展的前景进行分析,以期对生源地助学贷款的开展有所帮助。一、政府政策方面,政策设计尚不完善,地方相关部门也不够积极发展生2004年中央第一次正式提出积极推进生源地助学贷款之前,生源地助学贷款在部分省市早已“悄然”运作。就目前的开展状况而言,可以概括为三个特点:1.各地“步伐不一、内容各异”在国内较早实施生源地助学贷款的省份有浙江、江苏、河北、辽宁等,新近刚刚颁布相关政策并准备积极实施的还有贵州、山东和湖北等省。由于生源地助学贷款主要由各省市政府自主实施,因而在政策内容上差异较大,主要表现为贷款对象、还贷时间、贷款额度、担保方式、贴息方式等方面的政策规定各不相同。比如资助对象的规定,河北和辽宁两省主要是面对农村学生,而城市学生则缺乏相关政策,然而在其它如浙江、江苏等省份,资助对象则没有做出如此限定而是面对全体贫困生。又如江苏、辽宁和山东等省的生源地助学贷款则规定,贷款发放对象必须是进入本省高校学习的学生,而浙江和河北等省则没有这个要求。详细情况见表1:应该说,各个地方生源地助学贷款政策的差异正体现了“生源地”的特点,体现出因地制宜的原则,符合生源地助学贷款的发展方向。但是不容否认的是,生源地助学贷款在政策规定上仍存在许多需改进之处,比如担保贷款对农村家庭而言可能不太符合实际情况,他们大多数可能因为没有符合规定的担保物而无法贷款等。2.政策“规定单一、创新不足”各省的生源地助学贷款,其政策条款基本上是全盘依照当时环境下的国家助学贷款政策而制定的,因而在资助对象的条件、贷款期限和金额、利息补贴等方面与国家助学贷款政策大同小异。比如山东省的生源地助学贷款政策明确表示“生源地国家助学贷款是我省参照国家助学贷款开办的一项新的助学贷款业务”,因而其政策在担保方式、贷款金额、利息补贴方式、还贷期限等的要求和国家助学贷款政策方面如出一辙,基本上没有变化。这种对国家助学贷款政策的简单模仿,主要有两方面的原因造成:一方面是由于中国人民银行等部门出台的政策是各金融机构开展助学贷款业务的指导性文件,各省市要遵照执行;另一方面,地方金融部门为“便于行事”、“少找麻烦”而忽视结合本省的实际情况作出适当的调整与补充。但无论如何,这种缺乏创新的行为都不利于大学生资助工作的深入开展。实际上,中国人民银行等部门并未对生源地助学贷款做出细致入微的操作指导意见,只是鼓励各地积极开展生源地助学贷款。中国人民银行和银监会在2004年8月发布的文件中要求“已经开办生源地助学贷款业务的省市,要认真总结经验,完善管理办法,为高校贫困新生顺利入学积极提供生源地助学贷款支持,有效扩大生源地助学贷款的覆盖面,提高政策实施效果。尚未开办生源地助学贷款业务的省市,要结合各自实际情况和高校贫困新生的贷款需求特点,尽快研究制定适合当地实际的生源地助学贷款管理办法,积极推广生源地助学贷款业务”。由此可见,中国人民银行的指导性文件为各个地方结合本地区实际开展生源地助学贷款留下了充分的政策空间,只是地方相关部门的工作没有充分深入而已。3.政策“影响较大、仍需完善”在某种意义上讲,生源地助学贷款涉足的是国家助学贷款“不愿涉足的空间”,主要是为了解决省属地方院校的贫困生贷款难的问题。而生源地助学贷款在地方政府的大力推动下,效果也极为显著。截止到2002年5月份,浙江省有15670人签订了国家助学贷款合同,银行实际发放贷款8380万元。而同期浙江省生源地助学贷款放贷2984万元,帮助3801户困难家庭的孩子完成了学业。从生源地助学贷款占学生贷款总数的26%的数量可以看出,生源地助学贷款具有重要影响,在浙江省学生资助工作中起到了举足轻重的作用。但是,由于生源地助学贷款在许多地区要求担保,而一些困难家庭尤其是农村地区的经济困难家庭无力提供担保,金融机构面对行业规定却也爱莫能助,这在很大程度上限制了生源地助学贷款对贫困生的帮助。二、学生的资助困难1.农村市场法定型金融存在的问题主要表现为:农村中介组织中的信贷问题,以农村事务所为很多省份把生源地助学贷款业务主要委托给农村信用合作社,虽然有操作便利、易于追贷等优点,但同时农村信用社自身存在的问题又对生源地助学贷款产生不可忽视的负面影响。一方面是目前的农村金融体制改革,可能会对生源地助学贷款业务造成一定的负面影响。在1994-2002年间四大商业银行以及农村信用社在农村地区的营业机构呈现萎缩态势,根据全国11个省100个县的调查显示,百县金融机构总数减少1,945个,年均减少243.1个,其中农村信用社年均减少35.2个,农行减少134.1个,工中建三家银行减少79.6个。地方金融机构营业网点尤其是农村信用社营业机构的大量撤并会对生源地助学贷款造成较大负面影响:一是贫困学生申请助学贷款不方便,二是金融机构对申请人的审核和回收等贷后管理的成本增高。另一方面,农村信用社自身存在诸多问题需要得到解决。根据人民银行成都分行西南四省区联合课题组对西南四省(云南、四川、西藏和贵州)的13个地州市的调查,现今农村信用社存在的问题主要表现为四个方面:第一,历史遗留问题多,自身包袱重。由于体制性、管理性原因以及政策性因素,农村信用社普遍效益较差,历年累计亏损大,同时股本金少,增资扩股困难,抗风险能力较差。第二,信贷资金短缺,主要表现为筹资能力较弱、超负荷运行、存贷比例普遍超标以及存款增长难以满足贷款需求。2001年,11个被调查地区中有9个地区的农村信用社存款增幅低于贷款增幅,2002年上半年,有10个被调查地区的农村信用社还出现存款减少、贷款增加的情况,资金供求矛盾更加突出。第三,存量信贷资产质量较差,增量信贷资产质量难保障。多年来农村信用社受行政干预、农行摔包袱、自身经营不善、管理不严等影响,加之自然灾害频繁,对农业生产影响较大,导致农村信用社贷款质量恶化,不良贷款率居高不下。截至2001年末,全国农信社不良贷款比重达44%,呆滞、呆账贷款分别达到31%(3,713亿元)和8%(981亿元);46%的信用社亏损,58%的信用社已经资不抵债。第四,农村信用社的法定特殊地位及其履行的服务职能与政策优惠不尽相称。目前,农村信用社无法享受国有商业银行剥离不良贷款,财政弥补保值贴补支出等优惠政策,使长期以来积累的历史包袱难以自行消化。2.原生地检测贷款业务是否要与农村市场信用合作生源地助学贷款配套环境不充分,主要表现为在农村信用社的业务定位以及农村信用社开办助学贷款的相关政策落实方面有两个难题需要解决:第一,关于农村信用社业务范围的定位。2001年,朱镕基总理在九届四次全国人民代表大会上提出,农村信用社要坚持为农业、农村、农民服务的方向,加强经营管理,充分发挥在农村金融中的主力军和联系农民的金融纽带作用。因此,生源地助学贷款业务能否由农村信用社开展值得进一步探讨。第二,关于生源地助学贷款的配套政策制定。从上文知道,农村信用社的历史遗留问题较多,存在较为严重的信贷资金短缺问题;同时农村信用社的业务范围主要限于农村、农业和农民的发展问题,因而如果要依托农村信用社开展助学贷款,就需要在政策上对助学贷款业务做出详细的规定。比如对助学贷款本金来源、单独业务核算、单独设账、呆坏账核销等应做出专门的政策的规定,以保证生源地助学贷款的顺利开展。比较而言,农村信用社业务范围的定位是关键,它关系到生源地助学贷款的持续发展与否及成败。3.第三个困难：学生贷款的实施阶段不完整生源地助学贷款实施环节的关键问题是利率确定和担保,前者体现贷款是否具有助学性质,后者关系到贷款的回收及可持续发展。单独设帐,单独核算由于相关政策的欠缺和农村信用社工作人员认识上的误差,对生源地助学贷款业务一律视同一般性信贷业务管理,未单独设帐、单独核算,业务操作很不规范。贷款利率非但没有优惠,反而有不同程度的上浮。如江西永新县,农村信用联社执行的是在同档利率的基础上上浮40%,而农行则上浮10%。这样,一方面增加了学生及家庭的利息负担,使其望而却步;另一方面违背了助学贷款利率优惠政策的初衷,从严格意义上讲无法体现助学贷款的政策性和优越性。原生地模拟中担保合同担保难虽然相关政策规定:生源地助学贷款方式既可采用信用贷款,也可采用担保贷款,但在实际操作中银行根本不愿意接受信用贷款。因此,学生申请此贷款必须出具由经办银行认可的但保,担保人应与经办银行订立担保合同,担保方式可以是保证担保、抵押担保或质押担保,但申请贷款的学生,特别是农村的困难学生,大多数是因为家境贫寒或因遇到突发事件,其家庭能提供质押或抵押的可能性极小。同时,乡村的房产等基本上是不足值的,按照有关规定不能作为抵押物。如果贷款,贷款质量无法保证。因此,生源地助学贷款因为担保困难,仍有相当部分需要贷款的学生无法得到贷款。总的来说,生源地助学贷款中担保规定不合适、利率没优惠、商业化倾向明显,并没有充分体现助学贷款的优越性,其表现一是担保抵押规定对农村家庭不合适;二是执行商业贷款的利率,且利率不一,造成了学生家庭负担不公平和对助学贷款政策的误解。三、俗成绩存在的问题如上文所述,生源地助学贷款实施以来,既取得了不俗成绩,也存在诸多问题。笔者认为,生源地助学贷款上述问题的解决需要三个方面问题的澄清、认识和改进,这在很大程度上影响到生源地助学贷款的发展前景。1.原生地检测贷款在整合资助项目中的作用目前,我国的贫困生资助需求很大,许多学生因为贫困无法参加高考而失去上大学的机会,或者即使参加高考获得录取通知书也没有到高校报到注册,更有大量的贫困生在大学校园中艰难度日,这从每年开学时媒体的大量报道中可以见到。同时,我国也存在多种形式的资助项目,有国家的、有社会的、有企业的、有个人的,但要使这些资助项目充分发挥作用,较好的办法就是对这些资助项目进行整合,这就要求不同的资助项目应该有不同的定位,生源地助学贷款同样也不能例外。生源地助学贷款在学生贷款资助项目整体中应该扮演什么角色?在整个资助体系中应处于何种地位?这些都应该有明晰的认识和明确的定位。只有这样,才能使生源地助学贷款具有更具针对性的政策规定,对贫困学生作出更大的帮助。同时,生源地助学贷款如何与国家助学贷款协调,也是我们开展此项业务需要解决的问题之一。比如2003年河北省为高校新生下达的生源地助学贷款指导性计划额度是1.156亿元。然而国家助学贷款在河北省自2000年实施以来,河北省财政累计下达指导性计划额度也不过1.7亿元左右。由此可以看出,虽然生源地助学贷款在弥补国家助学贷款的不足,但是在一些省份和地区却又起着主体作用。因而,对生源地助学贷款的角色进行定位是很有必要的,尤其是如何与国家助学贷款相互协调与补充。2.对原生地单位农村采用主体地区主要开展论贷款品种的设计上文提到,定位明晰是让生源地助学贷款能提供有效资助的重要前提。除此之外,有效的政策还需要考虑学生、地区、金融机构等方面的特点。换句话说,生源地助学贷款需要结合地方金融机构的业务特点,而地方金融机构也要照顾到学生借贷群体与其它借贷客户的不同之处,由此出发制定相应的具体措施。生源地助学贷款应该考虑如何体现经办机构(主要是农村信用社)的特点及其与四大国有商业银行的不同;考虑如何结合地区经济特点设置灵活的贷款种类(比如经济收入的特点,一些以农业为主的地区,由于受季节和天气影响较大,可能只需要几个月的贷款,也可能是数十年的贷款,是否有这种灵活性的贷款政策);助学贷款的经办机构在还贷期限以及贷款额度上如何兼顾地区以及个人差异(比如城乡差异、地区差异、专业所需学费差异等)。这些方面都关系到生源地助学贷款的实施效果。3.中央各部门有责任推动原生地联合行动,解决资金缺乏的困难问题生源地助学贷款虽然由地方政府操作实施,但是中央政府在推进生源地助学贷款中是否应该承担一定的责任?应承担什么责任?地方政府及其基层机构的责任又是什么?部分地方政府虽然在不遗余力地推进生源地助学贷款,但是不同地区政府的财政能力显然是不一样的,他们遇到的困难也因此而不同。中央政府应该如何解决一些地方政府财力不足的困难?同时,大学生就业的灵活性和流动性特征,很难衡量与计算地方政府是否因为此种“投资”而有巨大收益,这无疑会阻碍地方政府的积极性。从这两个方面来看,中央政府都有责任推动生源地助学贷款的实施,一方面中央政府要平衡各地财政能力差异,另一方面在于平衡各地的高等教育外部收益差距。1生源地助学贷款同样面临风险问题,