湖北省京山县政府债务现状分析

湖北省京山县政府债务现状分析

一、石门市政府的债务现状(一)债务量表行使高效荆门现在辖五县：靖山县、沙阳县、中祥市、东宝县和楚刀县，共有57个市政府和街道办事处，总面积1.2万平方公里，总人口299万人。截至2007年底,全市各级政府债务余额58.7亿元,剔除粮食供销政策性挂账,债务后余额为32.4亿元(以下债务余额均不含政策性挂账债务),占当年GDP的7.7%,其中:直接债务18.3亿元,占债务总额的56.5%,担保债务14.1亿元,占债务总额的43.5%。全市债务余额中,市级债务13.4亿元,占债务总额的41.4%;县(市、区)级债务10亿元,占债务总额的30.9%;乡镇级债务9亿元,占债务总额的27.7%(见表1)。1.上年度金融机构借款截至2007年底,荆门市向中国人民银行借款3.06亿元,向国家开发银行担保借款12.56亿元,向商业银行借款1.68亿元,向非银行金融机构借款0.23亿元,向上级财政部门借款5.92亿元(其中:外债转贷1.92亿元、国债转贷1.43亿元、农业综合开发借款0.61亿元、其他1.96亿元),向其他单位及个人借款7.16亿元,其他1.78亿元(见图1)。2.偿债资金来源2002～2007年,荆门市共偿还政府性债务8.42亿元,其中2005年、2006年、2007年分别偿还1.47亿元、1.49亿元、3.2亿元。从2005～2007年偿债资金来源情况看,预算内外资金安排3.21亿元,项目单位自有收入安排1.49亿元,举借新债、偿债准备金及其他资金安排1.46亿元。可以看出,政府财政性资金目前是全市偿债资金的主要来源,项目单位偿债能力相对较差。3.债务量:民法国内法上的债务数量较少,且实际债务的达到20.截至2007年底逾期的直接债务余额为5.5亿元,占全部直接债务余额18.3亿元的30.05%,占全市财政支出比重的13%;若将担保债务考虑在内,那么全市2007年逾期债务为6.2亿元,占全部政府性债务余额32.4亿元的19.13%,占当年财政支出14.6%。其中:教育部门、财政部门逾期债务分别为2.17亿元和1.46亿元,占全部政府逾期债务的58.5%,主要是“普九”债务、财政周转金、农业综合开发借款、化解地方金融风险专项借款等,到期债务拖欠情况较为严重。2007年底,全市未到期债务26.2亿元,占全部政府性债务余额32.4亿元的80.86%,占当年财政支出比重61.8%。其中未到期直接债务余额为12.8亿元,占全部政府性债务余额的39.48%,担保的未到期债务余额为13.4亿元,占全部政府性债务余额的41.3%(分年度债务本金到期情况见表2)。其中:教育部门、城市社区部门、财政部门债务分别为1.4亿元、9.1亿元、9.6亿元,主要是“普九”债务、城市基础设施建设、外债转贷和化解地方金融风险借款。4.债务支出2007年底荆门市地方政府债务余额合计为32.4亿元,具体分项情况如下(见图2):(1)政府一般性债务5.14亿元,主要包括乡镇政府基本建设及举借的债务,支付乡镇综合配套改革成本,改善农村文化、卫生条件以及其他社会保障等举借的一般性债务,以乡镇级债务居多。(2)支持工业经济发展债务2.7亿元,主要是兴办企业、重点企业技改、中小企业担保贷款等债务。(3)城市及小城镇建设债务12亿元,主要用于城市及小城镇基础设施建设,城市水气管网建设以及城市防洪、治污、开发区建设等。(4)支持农业生产建设债务2.7亿元,主要用于支持农林水事业发展、农田水利建设、农业综合开发等方面支出。(5)环境保护债务0.58亿元,主要用于市水泥总厂治污迁建、国家造林项目等。(6)教育债务4.33亿元,其中“普九”债务1.87亿元。(7)交通建设债务0.75亿元,主要用于县乡及通村公路建设。(8)解决地方金融风险专项借款3.9亿元,其中城市信用社存款兑付3.06亿元,农村合作基金会清兑0.84亿元。(9)其他债务0.3亿元,主要是粮食风险金借款。(二)预防和解决市政府债务风险的主要措施1.规范举债程序为加强政府债务管理,荆门市政府制定了《荆门市政府债务管理暂行办法》,成立了以市长为主任的债务管理委员会,规范了举债程序,明确了举债责任。京山县推行政府债务报告制度,出台了《京山县政府债务管理办法》,对县直各部门及乡镇政府债务的举借、使用、偿还和监督从制度上全面进行了规范。2.偿还项目及项目实施按照“政府主导、业主负责、市场运作、分类偿还”的原则,荆门市对开行贷款项目进行分类,明确偿债主体及渠道,确保偿债来源落实。政府投资的项目用政府基金偿还;自来水厂、天然气项目等经营性项目由企业负责偿还;政府授权的开发建设项目由城投公司通过城市经营收入、土地收益等负责偿还;县域经济发展等区里项目由区政府筹资偿还。沙洋县以省审计厅“普九”债务和乡镇债务检查为契机,对全县政府性债务进行了全面清理核实,规范借债手续,落实偿债责任,化解政府债务风险。3.政府为承担保证主要是按照公共财政的要求,将公益性项目及部分项目中应由政府承担的债务,分年测算并纳入财政预算偿还,如卫生、水利、畜牧等项目。近年来,荆门市本级每年安排偿债预算1000多万元,专项用于政府债务偿还。4.设立资产处置清收制度,开展资产清收根据借款对象和项目性质的不同,全市采取行政、经济及法律手段加大债务清收力度。一是实行工作目标考核清收。钟祥市政府把“减债”纳入政府工作及领导个人目标考核,督促部门(单位)清收债权偿还债务,仅2008年就收回借款940万元。二是实行资产处置清收。掇刀区对欠款部门和乡镇采取公开拍卖闲置资产等方式,将所获收入专项用于偿还债务。三是利用经济制裁清收。对欠款久催不还、积压较重的世行贷款国家造林项目、水资源项目,2001年来荆门市两次实施财政扣款,扣款单位涉及8个单位或县市区,扣款金额达860万元。通过扣款严肃了债务纪律,增强了各级领导对偿债工作的认识。四是运用法律手段清收。针对城市信用社贷款、农村合作基金会借款清收困难的情况,全市多次统一行动,在明确债权债务关系,完善法律手续的基础上,由各级政府领导挂帅,组织公安、法院、财政、经管等部门集中清收,对一些恶意欠债不还的单位或个人,充分运用法律手段予以坚决清收。二、复合政府债务的统计分析为了掌握荆门市政府债务的特点,正确评价政府债务风险情况,我们从债务依存度、债务负担率、地方人均负债额、债务偿债率和债务逾期率等五项指标对荆门市政府债务进行了分析,部分资料及理论观点参考了王晓光《地方政府债务的风险评价与控制》(参见《统计与决策》2005年9月),具体情况如下:1.财政支出的计算债务依存度=地方当年债务新增额/地方当年财政支出总额考虑目前荆门市地方政府债务收支均没有纳入政府预算管理,为了与国际通行的计算口径一致,我们将当年新增债务形成的支出和偿还债务本息的支出统一纳入财政支出总额。即:财政支出总额=地方一般预算支出+当年新增债务形成的支出+当年偿还债务本息支出该项指标反映当年财政支出靠债务收入来安排的程度。从图3来看,荆门市近年来债务依存度逐年上升,特别是2006年由于大量举借国家开发银行贷款用于城市基础设施建设,财政支出对债务收入依存度比上年上升11.6个百分点,这反映荆门市地方财力有限,各方面建设资金不足,经济建设和社会发展对债务收入的依赖程度较大。2.债务总量分析债务负担率=地方政府债务累计余额/地方当年GDP债务负担率指标反映地方所承担的债务总量相对于同年地方经济总产出规模的比例关系。目前地方政府债务融资机构分散,合法与不合法的债务并存,总量难以准确把握。但从财政部门现有统计数据看,2002～2007年,荆门市政府债务余额由13.3亿元增长到32.4亿元,年均增长19.5%,负债率由5.7%上升到7.7%,政府债务规模大,并呈逐年快速递增趋势,政府债务总量相对于地方经济总产出比例也在不断上升,地方政府负担日益加重(见图4)。截至2007年底,荆门市2区3县(市)债务总额高达18.98亿元,县(市、区)平均3.8亿元,乡镇平均1561万元,县县有债务,乡乡有包袱。3.地方财政收入地方人均负债额=当年地方债务余额/地方辖区内人口总数地方人均负债额指标反映地方居民人均债务负担情况和地方债务的合理状况。据统计,2007年荆门市人均地方财政收入435元(不含上级补助收入),比2002年增加159元,年均增长9.5%;2007年人均政府债务余额1085元,比2002年增加642元,年均增长19.6%,高出人均财政收入年均增幅10.1个百分点。可以看出,荆门市政府债务近年增长较快,举借政府债务对改善城市基础设施状况、促进荆门市经济和社会事业发展起到了积极作用,但其使用成效还未完全体现到财政收入增长上来,尤其是人均财政收入仍然处于较低水平,财政收入总体质量不高。4.政府债务偿债风险债务偿债率=当年地方还本付息额/当年地方财政收入总额考虑目前荆门市政府债务收支均没有纳入政府预算管理,为了与国际通行的计算口径一致,我们将当年新偿还债务本息来源纳入财政收入总额。即:当年地方财政收入总额=地方一般预算收入+地方基金收入(不含社会保险基金收入)+当年地方偿还债务本息额此项指标主要从政府汲取收入增量情况判断政府债务的偿债风险。根据国际惯例,该比率一般控制在20%以下。从偿债率分析,荆门市近年政府债务偿债率逐年上升,2007年度已达19.8%,接近20%,债务风险逐年加大(见图5)。2002～2007年,荆门市地方财政收入由8.3亿元增长到13亿元(指一般预算收入和基金收入),年均增长9.4%;地方可用财力由15.7亿元增长到39.4亿元,年均增长20.2%;而同期债务年均增速为19.5%,债务总量与地方可用财力呈并驾齐驱态势,地方政府负担日趋加重(见图6)。初步测算,全市每年应偿还的地方政府债务占地方可用财力比重将近10%。说明:地方可用财力=地方一般预算收入+地方基金收入(不含社保基金收入)+上级净补助收入5.地方政府债务债务逾期率=当年到期而无法还本付息债务额/当年到期全部债务额债务逾期率指标反映债务潜在风险正在转化为债务危机的一种状况,是地方政府债务风险最坏的结果,此指标值越大说明债务风险越大。荆门市目前借债主体多元化,不仅包括各级地方政府,还包括其所属职能部门和企事业单位以及一些公益性单位,如学校、医院等,甚至还包括一些具有政府背景的企业单位和部门。同时,由于缺乏统一的债务管理机构和科学的管理办法,部分地方政府对债务总规模不清楚。举债是否过度不清楚,偿债能力如何不清楚,何年是偿债高峰期不清楚等,也就无法进行有效监测和调控。加上缺乏必要的偿债制约机制,导致部分债务人使用政府债务负债资金却忽视承担还款义务。他们或认为建设项目以社会效益为主,最终债务人就是地方政府财政;或认为反正有财政的担保,自己不必考虑偿债。据调查,使用政府债务的项目单位和个人按期还款率普遍较低,地方政府债务更多地依赖本级财政安排和上级财政援助,还不了债务只能延期。从近年来债务逾期率指标看,荆门市当年到期债务还款情况有所好转,债务逾期率有所下降(见图7),但累计逾期债务总额不断增加,债务风险逐年加大(见图8)。截至2007年底,荆门市逾期债务余额为6.22亿元,占债务总额的19.2%,比2002年逾期债务额增加2.19亿元;未到期债务余额为26.16亿元,占债务总额的80.8%。根据借款协议,目前这些未到期债务将进入还本付息期,2008年全市预计应还债务本金1.9亿元,2008年之后每年还款额度均在2亿元左右。按偿债率分析,荆门市2008年地方财政收入计划为15亿元,当年偿债率预计为11.2%(不含利息),加上上年逾期债务6.22亿元,2007年偿债率将达35%。如果项目单位到期债务不能得到及时清偿,上级财政采取财政扣款清收,地方财政就成为债务的最终承担者,因此存在较大风险隐患。通过对上述指标的定量分析,总体来看,荆门市政府债务占财政支出比重较高,未来偿债压力较为沉重,政府债务风险仍然较大,如果不采取措施加以控制,将会影响全市财政的良性运行与经济的健康发展。目前,由于地方政府债务统计口径的不全面和统计方法的相对落后,各地隐形债务基本上未纳入统计范围。据调查,地方债务隐形化趋势明显,地方政府大都想方设法回避《预算法》和《担保法》有关规定,采取巧借名目、遮遮掩掩、间接借贷等方式举借债务,用于地方经济和社会事业发展。由于这些债务隐身性较强,目前大都游离于财政管理和监控之外,其中表现最为明显的是市政建设债务。地方政府为启动项目,或通过组建城市建设投资融资公司搭建筹资平台,或委托商业性银行和公司出面筹资。这些负债尽管不是地方政府的现实负债,但都是以地方信用为基础的,一旦项目效益不好出现问题,其中相当一部分必然要由地方政府承担最后的清偿责任。一般来讲,直接负债政府可以控制,但或有负债政府很难控制,或有负债对财政构成了巨大的潜在风险。三、政府债务风险凸显,地方财政困难,严重影响政府形象客观上讲,举债是特定历史时期的产物,它在一定时期内对促进地方经济和公益事业发展起到了积极的作用。但并不是所有的举债都是合理、合法和必需的,由于缺乏严格的监管,举债的随意性加大。地方政府巨额负债,对今后地方政府正常运转和地方各项事业的发展产生不利影响。突出表现在以下几个方面:一是加剧了地方财政困难程度。由于地方财政新增财力大部分用于偿还债务,导致地方财政无法正常保证其他支出项目,无法执行中央和省出台的系列财政支出政策。要保证和执行,只能又举借新债,形成恶性循环。而地方政府债务都以财政“兜底”,使本来就步履维艰的地方财政雪上加霜,加剧地方财政困难。二是制约了地方经济和公益事业发展。随着市场经济和公共财政体系建设的不断完善,地方政府在加强基础设施建设、改善投资环境,推动经济发展方面的作用日益凸显。而沉重的地方政府债务大大限制了地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入,使经济发展的外部环境难以改善,延缓地方经济发展,制约了地方财政收入的增长。同时,由于债务的举借程序不规范,随意性大,债权难以回收,偿还不及时,地方政府信用降低,加大了地方经济发展和公益事业建设中合理举借债务的难度,影响今后的可持续发展。三是破坏了地方政府形象。调查中我们了解到,由于债务重,负债单位主要负责人不得不把主要精力放在化缘还债和应付债权人上;有些没法还债的单位,负责人难以安心上班,甚至不敢上班。个别地方甚至还发生了债权人采取过激行为,辱骂部门负责人,堵塞公共交通,封堵机关单位大门的现象,严重影响了正常办公,损害了政府形象。而当无力偿还部分债务时,地方政府也常常本能地选择赖账。由于政府是公共权力部门,债权人追债的成本很高、难度很大,当政府带头赖账不还,对整个社会诚信体系造成巨大影响。四是容易引发社会矛盾。如果政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机,干部职工工资拖欠,国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口,不仅会影响政权运转、群众生活,严重的将会影响社会稳定。同时,地方政府为了偿债,常常会开辟不正常的资金来源渠道,如加重纳税人的税收负担、增加行政性收费项目等,这些行为将直接引发社会矛盾。形成政府债务的原因是错综复杂的,既有促进地方经济和社会事业发展而产生债务等主观的一面,又有配合国家推行积极财政政策客观的一面;既有体制、制度上的硬因素,也有地方领导干部主观和心理等软性因素的影响,但从根本上说是地方经济不发达的综合反映。(一)农业地方政府负担一是因化解金融风险被动负债。20世纪90年代初期,为扩大融资渠道,支持地方经济发展,国家鼓励并批准各地成立了城市信用社、农村合作基金会等地方融资机构,但由于管理体制不顺、法人治理结构不完善、社会信誉低以及业务上的违规经营等原因,经营风险逐年积累,90年代末已存在严重的支付危机。为化解金融风险,国务院和人民银行总行要求地方政府依法对其进行关闭清偿,并向地方政府发放再贷款,专项用于解决关闭金融机构的个人合法债务。由于执行中,中央、省采取了逐级分解转贷的简单化解办法,荆门市因此背上了沉重的债务包袱,负债4.4亿元清理关闭了城市信用社和农村合作基金会,其中城市信用社3.5亿元,农村合作基金0.9亿元。由于这些机构投放贷款绝大多数属不良贷款,虽经清收偿还,2007年底债务仍有3.06亿元,目前全部由地方政府被动承担。二是因粮食企业政策性亏损被动负债。计划经济时期,粮食经营完全由国家监管和控制。进入20世纪90年代,国家为保护农民种粮积极性,出台了保护价收购、敞开收购、资金封闭运行等一系列政策。由于改革的不彻底,虽然农民利益得到较好维护,但粮食企业的包袱却越来越重。荆门市作为国家首批确定的52个重要商品粮基地之一,由于粮食库存多、储备条件差、粮食自然陈化严重,粮食顺价销售难以实现,企业政策性亏损严重。据有关部门调查,仅1998年6月到2004年8月,全市执行国家粮食购销政策,处理陈化粮和执行保护价价差亏损就达11.3亿元,而按照国发17号和省政府鄂政发35号文件规定,这些债务从粮食企业剥离,由地方政府负担。据统计,2007年底全市粮食政策性挂账债务达23.7亿元,占全市债务总额(含政策性挂账债务)的40.4%。三是因各类达标升级被动负债。据调查,“普九”义务教育、计划生育、公路“村村通”工程、普法、农村中小学“两基”等达标活动是形成地方债务特别是县乡债务的重要原因。这些达标工程涉及面广,规模庞大,要求严,任务重,地方政府不得不被动负债。达标活动中比较早,也是比较沉重的是“普九”义务债务。1996～1999年,为了通过“普九”验收,县乡采取向农民集资和向社会借贷款,买设备,建房子,实现村村建校,镇镇达标。随着计划生育基本国策逐步推行且渐入人心,农村人口逐渐向城市转移,农村学龄儿童减少,许多乡镇的村小生源困难,正常的教学秩序难以维持,学校荒芜、设备闲置的现象大量出现,许多乡镇为此欠下巨额债务。农村税费改革后,农村教育集资和农村教育费附加相继取消,使得原定收费还债计划落空,遗留债务最终全部由地方政府承担。据统计,荆门市因普九义务教育达标验收遗留债务达1.87亿元,占债务总额的5.8%。(二)入增长有限,县、县、市的债务量、比兴、老债等新债成为地方财政的“加回”1994年分税制财政体制实施以来,总的特征是财力上移,事权下移,导致地方财政特别是县乡财政自给能力不断下降,收支矛盾愈显突出,财政运行日益困难。为保运转保发展,地方政府债务全面发生和不断累积。一是维持机构运转累积债务。目前我国政府是五级制架构,从国家到省、市、县每级政府都是班子齐全,组织完备,乡镇政府在机构改革前也是五大班子俱有,财政供养人员少则几十人,多则上百人,甚至更多。而地方政府特别是县乡政府由于税收收入增长有限,有些是典型的“吃饭财政”,甚至更困难,只能靠借债维持机构运转。从调查情况看,乡镇政府债务有很大一部分是由于公用经费不足,工资预算留有缺口形成的。2006年底,沙洋县因地方财力收不抵支,历年欠工资及其他费用形成债务达2200万元。二是筹集经济建设资金累积债务。发展经济是缓解地方财政支出压力的根本出路。为了完成上级下达的经济考核指标,创造良好的投资环境,地方政府必须加大基础设施、公共服务等方面的投入,而在财政困难的情况下,只能以举债方式来解决这一问题。截至2007年底,荆门市利用国家开发银行贷款、国债转贷款进行城市道路及河道改造、垃圾处理厂、自来水、天然气管网、公路等方面建设的债务达14亿元,占全部债务的43.2%,且债务呈全覆盖、高增长态势。据统计,2007年全市国家开发银行贷款、国债转贷款债务余额比2006年增加2.59亿元,增长22.7%,目前已经成为市县政府债务增长的“新亮点”。三是旧债繁衍新债累积债务。新债逐年增加已成为各级地方政府普遍存在的现象。在新增债务过程中,由于地方财政收不抵支,一个突出的问题是旧债繁衍新债。以利息支出为例,京山县每年需负担的粮食政策性挂账利息高达2500万元,而该县粮食风险基金规模仅为1730万元,其中地方还需配套410万元,根本无力支付,每年滚动形成新债;该县村级借款由于存在高利贷,利息四年内增长52.4%,年均增长13.1%;镇级利息支出增加279万元,增长13.4%,年均增长3.3%。(三)争取项目补助资金一是农场办社会遗留债务。屈家岭管理区前身为五三农场,承担公检法、教育、卫生等诸多社会职能,由于农场经济基础差,收支矛盾突出。为维持正常运转,不得不举借债务用于公检法机构运转和教育事业发展。管理区成立后,350万元债务全部转化为政府债务由管理区承担。二是各类硬性政策性配套形成债务。如通村公路项目,由于国债项目要求地方提供一定比例的配套资金,一些乡镇为了争取到项目,将上级补贴资金拿到手,想方设法借钱先修路,遗留大量债务。据调查,建设农村公路平均每公里需投资18万～21万元,而实际上级补助资金为每公里10万元,乡镇每修一公里负债近10万元。如东宝区石桥驿镇2002年修建石盐公路形成政府债务达400万元。三是乡镇垫付税费形成债务。税费改革前,农民的负担项目非常多,除农业税、特产税和“三提五统”外,还承担诸多集资摊派,农村普遍存在欠缴税费情况。种田负担重、效益低,导致农村田地大量抛荒,税费悬空,加上部分特困户无力缴纳、个别农户软拖硬抗、拒绝缴纳,致使农村下欠税费越来越多。乡镇村为按期完成政府下达的税费收缴任务,不得不借款上缴。税费改革后,由于“两税两附加”取消,垫付税费所欠债务则留在镇村,乡镇被动负债。据调查,钟祥市因完成乡镇体制税收收入硬性任务结账,导致税改前举债垫缴税款达1905万元。四是乡镇综合改革举借债务。2005年,按照省委、省政府要求,荆门市乡镇综合配套改革全面展开,乡镇事业单位由“养人”变为“养事”,人员身份全部置换买断,重新竞聘上岗。为做好人员买断补偿工作,地方政府在财政困难情况下,为确保社会稳定,不得不借款支付工龄补偿款,仅钟祥市就一次性向省财政借款2000万元。(四)政府支持企业融资当前,发展经济是各级政府的第一要务。但受计划经济残余观念和体制、机制等诸方面的影响,市场作用尚未完全发挥,政府仍然做着许多本应由市场、由企业去做的事情,如参与生产性、竞争性领域投资决策,为企业贷款提供担保,职能的越位导致政府承担了大量应由市场主体承担的风险。如京山县新市镇政府为配套农业综合开发项目,支持镇办企业发展,成立马刨泉农贸公司,采取向银行贷款、社会和个人借款等方式,融资投入有关项目和企业。由于市场和经营方面因素,目前大部分企业倒闭破产,投入资金无法收回,所借债务全部由政府承担。东宝区石桥驿镇利用农业综合开发借款340万元建设皂素厂项目,建设中市场行情发生变化,建成之时便成了倒闭之日,现已厂垮人散,债务全部由政府承担。据调查,2006年底东宝区乡镇政府担保用于新办企业、修建市场遗留政府债务就达1850万元。(五)贷款中条条条不实,不能发挥效益一是债务管理法规不健全,举债主体分散,债出多门。由于缺乏统一的债务管理法规和政府债务归口管理部门,一些部门在从本部门、本单位利益出发,多渠道、多方式举借政府债务,致使财政被动负债。如外国政府贷款由原外经贸部门申报借入,世行贷款中条条项目由行业主管部门借入、条块结合项目由财政部门借入,“普九”债务由各学校借入等。二是借款单位风险意识不强,举债论证不充分,单位债务转嫁为政府债务。受国内建设资金不足的影响,为支持地方经济和社会事业的发展,各级在抓招商引资时,往往重上项目、引资金,而对项目可行性缺乏充分论证和民主决策,仓促上马,导致许多项目先天不足,难以发挥效益。如世行贷款水资源畜牧子项目,由于建设内容种草养畜不符合本地实际,导致项目实施中途夭折,单位无法偿还债务,地方政府负债达450万元。三是债务偿还机制不健全,借款单位拖欠债务,加重了政府债务负担。一部分单位只考虑借钱,根本没有考虑过还债,而且政府对逃债、避债等行为也缺乏有效的制约手段,导致了只借不还、最终由政府买单的恶性循环。四、避免和解决地方政府债务的对策和建议要防范和化解地方政府债务,笔者认为地方政府必须建立健全以下五个机制,多管齐下,综合治理。(一)建立地方政府债务风险预警机制1.建立更完整的风险管理组织这一组织架构应包括以下四个层次。(1)风险管理方面这是债务管理体系的最高权力机构,可以由地方政府的有关领导及专家组成。其主要职责:一是政策审议。研究和审定发展战略、风险控制目标、风险控制原则;审议风险管理的工作方针、对策及措施;审核风险管理政策、规章、制度;协调有关方面工作;其他重大事宜。二是项目评审。研究审议项目单位的申请及风险管理部门的审核意见,结合区域经济发展需要、当前金融形势、行业市场状况及前景、财政风险承受能力等因素审查项目。三是事后评价。对各项政策执行情况及项目执行中出现的问题进行审议和复议,对风险管理办法的科学性、有效性作出事后评价,将评价结果反馈到相关部门,为政策调整或采取相应措施提供重要参考。(2)贷款结构控制风险管理的主要责任部门,负责风险的管理和监控,主要职能:一是风险总量控制。对全部贷款登记整理,根据财政承受能力,对风险总量进行控制。二是风险结构控制。根据贷款的期限、偿还方式,对全部贷款进行分类整理,按照债务结构合理化的要求,通过对增量债务的调整进行结构控制。三是登记债务资料,建立风险档案。根据有关部门提供的资料,通过对债务状况资料收集与整理建立政府风险档案。四是确定政府责任。根据区域经济发展需要、项目实际情况及财政承担能力确定政府在债务中所承担的责任。五是组织沟通协调。建立与有关金融、风险管理机构的快速通道,方便政府与金融机构间的信息传递和协作配合。由于风险管理执行机构需要较强的资金归集管理能力,建议由地方财政负责建立该机构。(3)外部风险管理机构由风险管理决策机构授权,独立于政府之外,对政府债务风险进行监督管理的风险管理机构。可以委托银行、会计师事务所或审计局对地方政府债务履行监督职责。(4)贷款抵押的方案设计风险项目的政府主管部门,主要职责是项目的收集、整理、评价;预测项目资金需求,设计取得方式;贷款业务申请;贷后跟踪管理;项目管理部门应为主管项目的政府职能部门。2.第二,加强财政风险管理债务风险管理机制主要是研究地方财政风险预警机制,主要包括以下五个方面:(1)要明确债务内容。地方财政风险的影响因素主要有社会环境、经济环境、政策环境、体制环境和融资环境,这些因素的影响又最终表现为对即期和潜在的财政资金需要。如果即期财政收入不能满足这些资金需求,则财政只能通过融资来满足,即表现为财政债务的增加。上述因素最终会通过债务的形式表现出来,因此地方财政风险预警系统的研究对象是财政债务,主要包括财政直接债务和财政或有债务。直接债务是指在任何情况下都会发生而且数额确定的政府债务,可以通过一些具体的基础参数计算得到,如政府外债负担,可以通过借款额度、币种、利率、期限和汇率计算得到;或有债务是指基于某一偶然的或有事件的政府债务,其发生的概率及由此引发的财政支出规模依赖于某一或有事件的发生,如自然灾害、银行危机等。在确定了以债务为地方财政风险预警系统的研究对象以后,需要解决的主要问题是如何界定债务以确定债务的外延,使研究对象具体化。或有负债具有广泛性和不确定性,缺乏必要的统计数据和技术支持。如地方金融机构风险,需要掌握地方性金融机构运行状况的具体财务指标;国有企业转制所引起的财政风险需要分析有关国有企业改革的政策、企业自身的经营状况及财务状况;社会保障改革成本所涉及的问题也很多,地方政府所承担的责任难以准确确定。因此对由或有负债产生的财政风险应单独进行研究,以附加报告的形式对系统进行补充,供领导决策时参考。目前地方财政风险的研究对象主要集中在确定的财政债务,即财政可以准确掌握的、具有可靠统计数字的债务,这包括三个方面的内容:一是财政直接债务,即财政承担第一性付款责任且付款责任明确的政府债务,如外债、国债转贷资金等;二是财政担保所形成的财政债务,即以契约或合同方式产生的,财政承担第二性付款责任的政府债务;三是财政运行过程中形成的硬赤字。财政运行过程中由于收支矛盾尖锐,形成的赤字包括两个部分,硬赤字和软赤字。硬赤字是指地方财政以欠发工资、拖欠债务等形式存在的收支缺口;软赤字是指地方财政对必要的公共设施和公共服务的投入不足。对硬赤字的处理方式是每发生一笔硬赤字都认为是一笔新债务的产生,同时,将该笔债务计入逾期债务。(2)要明确项目风险程度。财政债务最终表现为一些具体的项目,这是财政风险管理的微观基础,也是财政风险管理的最终落脚点。根据项目的资金来源、资金投向对项目进行分类,分析不同项目对财政预算资金的要求,确定每一类项目的风险程度;依据项目的具体属性,如金额、期限、利率、汇率等,确定出每一类项目的财政支出状况和一般预算收入的支付要求,并以债务的风险程度作为参考指标,确定风险状况。风险管理执行机构最终在汇总各项目,明确项目总规模,进行风险总量控制时,一定要注意经济的承受能力。若超出地方经济的承受能力和财政支付能力将会带来不可控制的财政风险。(3)要充分运用网络技术。现代信息技术的发展为财政网络化管理提供了可能,也为财政风险以项目为统计基础提供了技术支持。网络技术运用到财政领域可以提高财政部门的工作效率,同时网络技术也为财政风险管理落实在项目上提供了技术支持。(4)要运用分析方法,主要包括层次分析和趋势分析。层次分析包括指标分层和层级分析,趋势分析主要运用的方法是简单移动加权平均。就省市两级而言,由于数字的范围和规模比较大,可以出现稳定的统计规律,因此可以采用以加权平均的方式确定未来的财政一般预算收入内所承担的债务支付责任。(5)要明确监控对象,主要是流动性和清偿能力。流动性是指当年财政收入是否能够满足支出的要求,在债务上则反映为对到期债务能否及时、足额偿还。清偿能力是指在一个相当长的历史时期(如一个五年或十年期间)能否满足财政支出的要求,反映在债务上,则主要表现在财政收入能否满足财政的支出要求。如果财政可以及时、足额偿还债务,则认为财政具有流动性和清偿能力,财政是安全的。如果不能,则认为财政是有风险的,需要采取恰当的措施进行防范和化解。从我们对有关财政风险预警指标选择的理论和实践了解,根据我国地方财政风险的表现形式及现状,可以选择5个指标衡量政府债务风险大小,即债务依存度、债务负担率、人均负债率、偿债率和逾期率等5个指标。(二)建立地方政府的债务政策鼓励机制1.财政投入和社会化的转变,从解决赢利性和竞争性领域退出,到提供公共产品和公共服务地方政府独立运用本地收入来履行事权非常困难,如果再把职能扩大到竞争性经济活动,运转就更加困难,债务还会更加膨胀。因此,地方政府职能必须要进行根本性的变化,必须从旧体制下那种直接干预微观经济活动的“越位”状态中彻底摆脱出来,从赢利性和竞争性领域退出,逐步地转为提供公共产品和公共服务上来,逐步提高财政公共需要的保障能力,充分体现公共组织的“社会性”和“公共性”,对于竞争性项目,按照商业化原则交由银行转贷,借债的偿还由企业自己承担,地方政府不再参与,以减少政府的风险。同时,改革政府投资公益事业的方式,推行公益事业市场化,改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的做法。对属于可盈利的项目,可以采取政府规划,招标竞争的方式,由民间资本投资建设;属于可产生部分收入但不能保证盈利的项目,可以采取由财政定额补助的方式,鼓励民间投资建设,以减轻财政压力。清晰界定地方政府职能应当是消除地方政府过度负债的根本性制度措施。2.完善财政转移支付制度,实现财政的均等化。为公共服务领域造成地方政府债务逐年增加的一个重要原因是现行分税制财政体制不完善,地方政府的财力与事权不匹配。要通过调整和完善各级财政管理体制,合理划分各级财政收入范围,建立规范的政府间收入分配体系,如提高市县乡税收分享比例,给予相对独立的税种等方式,来保证市县乡政府有较为充实的财力化债;要将惠及全民和全社会的涉及全局性、根本性、战略性的公共服务事权上收,如基础教育属于全国受益范围的公共产品,应由中央政府来提供;要按照“财力向下倾斜、缺口上移”的要求,改变层层向上过多集中财力的格局,建立自上而下的规范化转移支付体系;中央应缩小、取消专项转移支付,加大对事权大于财力的贫困地区的一般转移支付,坚决杜绝上级政府“创租”、下级政府向上级政府“寻租”的恶性循环,实现地方政府事权与财力的相匹配,实现公共产品供给的均等化;各级政府之间事权合理划分后,应用法律的形式确定下来,坚决克服上级政府随意变更下级政府事权的做法;加快部门预算、国库集中收付、政府采购、乡财县管等财政改革的整体推进力度,强化财政财务监管,提高资金使用效益,降低地方政府行政运行成本。3.整合省、市的财政资源,开展财务预算化解地方政府债务,一方面要靠地方的自身努力,另一方面中央应加大对地方政策性的扶持力度。一是中央财政在税收增量分配上向地方倾斜,加大转移支付力度。二是对于举债普及九年义务教育达标升级和农村计划生育等公共产品支出,粮食企业和供销社政策性挂账以及因此所形成的债务,建议由中央迅速组织调查核准,并拿钱解决,或者采取特殊转移支付资金的形式给予补偿解决。三是对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政予以豁免。四是对逾期债务和不良债务,为减轻地方政府偿还压力,建议全部停息。五是中央财政应设立一定数量的化债专项资金,制定化债减债考核奖励措施,鼓励地方化解债务。(三)建立地方政府债务管理机构1.加强政府债务的行政手段要在积极化解旧债的同时,严格控制政府举债行为,遏制新的不良债务发生。(1)公益性建设措施市县乡级债务的形成,在今后相当长的时期内,主要是包括教育、公路、交通、电力、水利设施等公益性建设。在制定规划时,要量力而行,不能超越财政可承受范围,切忌贪大求洋,盲目建设。要注重调查研究,科学决策,在落实还款来源的前提下进行举债。(2)政府性债务含政府担保的企业,原则上可各自为政、多头管理,是造成地方债务存量不表、权责不明、规模失控的主要原因。要取消行政事业单位的举债权,将所有政府债务纳入财政部门统一管理。政府投资项目所需资金,无论是对外债务,还是国内金融机构借款、国债、地方公债等,一律由财政部门举借和担保,其他部门不得举债和担保,同时禁止财政部门为竞争性领域的一切企业融资提供担保。财政部门要根据政府投资计划编制财政融资的预、决算,加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。要建立一套完整的政府性债务预算编制体系,将政府性债务余额、收支、偿还等情况全部纳入预算强化管理。编制内容包括政府性债务当年整体状况和预算年度举债规模及偿还情况、政府性债务收支预算、偿还资金来源预算及项目支出明细等。编制要求要与政府一般预算编制同步进行,编制到具体单位和项目,各项目单位要结合实际情况认真编制政府性债务预算,并按有关借款、担保协议,切实履行偿债责任和担保责任,不能出现还款资金不落实的现象。(3)编进部门预算认真落实偿债主体,将偿债支出分别纳入财政预算管理。对属政府或财政本身借款的,将每年需偿还的资金编进部门预算,确保按期偿债;对属行政事业单位借款的,视单位财力状况将偿债资金纳入单位的部门预算,并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还;对属经营性建设项目借款的,将经营性收入纳入财政专户储存或监管,确保经营收益用于偿还政府债务。(4)实行政府债务风险预警和报告制度,建立“三级责任制”按照“谁举债、谁偿还”的原则,将政府债务的“借、用、还”纳入领导干部任期经济责任审计范围,作为考核领导干部政绩的主要内容,建立财政部门、主管部门和最终债务人“三级责任制”的层层负责制,实行政府债务风险预警和报告制度。对脱离实际,违反政策规定,举债营造“政绩”的干部,既不能提拔重用,也不得让其留下