(彭福清)政府管理改革创新的目标选择与主要任务

政府管理改革创新的目标选择与主要任务中共湖南省委党校湖南行政学巡视员、教授彭福清历史的发展，特别是现代化发展过程的经验表明，政府的性质、能力和绩效，是决定经济和社会发展成功与否的关键因素。许多行政学者更是认为，发展的主要障碍在于行政的因素而非经济的因素。正因为如此，全世界都在重新考虑政府以及政府自身的改革与创新问题，建立一个与变化着的时代相适应的新政府体系，已成为各国政府面临的共同任务和挑战。改革与创新政府，建立一个适应社会发展要求的有效管理体系，推动社会的发展、繁荣与稳定、和谐，始终是中国改革过程中最重要的篇章。

一、政府管理改革创新的目标选择

政府管理发展经历了四种类型和模式：

政府类型：统治型

管制型管理型服务型行政模式：统治行政管制行政管理行政服务行政

今天，我国政府改革创新的目标选择是建设服务型政府。

2004年2月温家宝总理在中央党校主要省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式的讲话中首次提出“建设服务型政府”的要求。在2005年3月的十届全国人民代表大会第三次会议的政府工作报告中，温家宝总理再次提出“努力建设服务型政府”，并得到了全国人民代表大会批准。2006年10月中国共产党第十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的改革任务。2007年10月胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出深化行政管理体制改革的总要求、总目标是建设服务型政府。温家宝总理在今年的政府工作报告中进一步提出，要建设人民满意的服务型政府。何谓服务型政府？服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，以为公众服务为宗旨，以公共需求为导向，把公共服务作为主要或核心职能，公正、有效地为公民提供滿意的、高质量的公共产品和公共服务，并承担服务责任的政府。建设服务型政府的基本要求：

（一）在价值理念上，以人为本的理念要牢固确立。

“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的行政理念。服务型政府建设是对传统政府模式的根本变革：从“以官为本”到“以民为本”，从“官本位”到“民本位”；从“政府权力本位”到“公民权利本位”，从“政府本位”到“社会本位”。

（二）在管理目标上，社会公平正义要更加彰显。

服务型政府的管理目标是实现社会的公平正义，它的主要职责是实现和保障社会公正。

（三）在职能结构中，公共服务职能要更加突出。

在改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理的同时，更加注重公共服务，使政府职能：由经济职能为主向服务职能为主转变；由经济建设型政府向公共服务型政府转变（创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平公正）。

（四）在机构设置上，公共服务部门要占重要地位。

保障和改善民生的公共服务部门如：劳动人力资源和社会保障、交通运输、住房和城乡建设、环境保护、商务、卫生等部门要加强，要占有重要的地位。

（五）在决策取向上，公众需求要成为基本取向。

“公众导向”是服务型政府决策的基本模式。政府服务要以人民需求为导向，做到：以公众的需要期望决定政策的设计，以公众的满意衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政策变迁的方向。

（六）在治理方式上，柔性管理要成为主要方式。

政府治理方式，要实现由行政控制、权力支配为主向服务引导、服务激励为主转变，由刚性管理向刚柔相济且以柔性管理为主转变。当代行政管理方式可分为两大基本类型：

刚性管理方式，如行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等，此类刚性管理方式好似重拳出击，可以立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾、小事变大，强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突；

柔性管理方式，如行政指导、行政合同、行政规划（计划）、行政服务、行政资助、行政奖励、行政调解、提供信息等方式，柔性管理体现了广泛参与、政民互动、平等协商、自由选择等行政民主的基本要求，在行政实务中发挥出特殊的行政管理功效。

（七）在财政支出中，公共服务支出要更加扩大。由“建设型财政”向“公共服务型财政”转型；由重经济性公共服务向重社会性公共服务转型。

（八）在政绩评价上，以公共服务为主要取向的评价体系要确立。政府政绩评价，要实现由以GDP为主要取向的评价体系向以公共服务为主要取向的评价体系的转变。

二、政府管理体制改革创新的主要任务

管理体制（四大要素）：职能（职权）机构制度人员

在管理体制中，职能、机构、人员、制度是有机结合的重要组成要素和方面。政府职能是行政管理的核心问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。职能决定机构、人员和管理机制，最终体现为效能。机构是管理的组织形式，人员是管理的实际承担者，制度是职能、机构、人员的粘合剂，保证管理的有效运转。

推进政府管理改革创新，总的说是四大主要任务：

（一）正确履行政府职能

要大胆废止那些过时性、管制性、营利性的职能，在完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项职能中，重点要强化公共服务职能，切实解决公共服务供给不及时、不充分、不均衡问题。以公共性、公益性、公平性、普惠性为导向，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的基本公共服务体系，要强化社会效益、淡化和取消部门利益。

什么是公共服务？公共服务是以政府为核心的公共组织，满足社会公共需要、提供公共产品的劳务和服务行为的总称。什么是公共产品？公共产品是由以政府机关为主的公共部门提供给全社会所有公民共同消费、所有消费者平等享受的社会产品。辨别一种产品是公共产品还是私人产品，有两个标准，即这种产品“是否具有竞争性”和“是否具有排他性”。公共产品是指具有“非竞争性”和“非排他性”的物品。“非竞争性”是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，“非排他性”是指使用者不能被排除在对该产品的消费之外。（1）根据公共产品的性质分：纯公共产品、准公共产品

纯公共产品或称基本公共产品：它是政府向全体社会成员提供的平等的、无差别的共同服务，人们不受地位、种族、富裕程度和城乡差别的限制，均可平等享受，如国防、外交、公安、司法、义务教育、生态环境保护等。

准公共产品或称混合公共品、半公共产品：这种公共产品既能满足公共需要，又能满足个人需要；既人人平等消费，又具有一定程度的竞争性与排他性。例如，高等教育中的研究生教育，是满足研究生个人需要的教育产品，但研究生教育又对整个社会的科技文化素质的提高有好处，因而又能满足公共需要；研究生教育对所有的具备资格的社会成员开放，但是他们必须参加录取考试，所以又具有一定程度的竞争性和排他性。其他的混合公共产品还有公共工程、宇宙航天业、原子能工业等。由政府出面提供的部分带有规模经济效益的公民消费服务。这种公共产品的特点是：最终消费者是个人，由使用者付费，具有规模经济特性；只有政府集中投资与管理才能产生效益，如邮政、民航、铁路、煤气等基础产业。

（2）根据公共产品的领域分：经济类、政治类、社会类、科教文化类公共产品经济类公共产品：如国民经济发展战略与中长期指导性规划（十一五规划）、技术开发与资源开发规划、财政政策与收入分配政策、产业政策、经济立法与司法、产品质量监督与劳动监督，重点工程建设与基础公共设施建设等等。

政治类公共产品：如国防、公安、海关、国家机关管理、外交等。

文化类公共产品：教育战略与教育法规、义务教育、高等教育资助、科技发展战略与国家科技开发创新体系建设、基础科学研究与高新技术国家资助、科学普及、民族文化建设与文物保护、群众性体育活动与竞技体育资助等。

社会类公共产品：社会保障、社会福利、社会救济、基层政权建设与社区自我管理、城市公用事业管理与公共设施管理、城市土地管理与城市规划、环境保护与环境卫生、保健与防疫等等。

（二）

优化政府管理机构目前，我国政府管理，一方面政府各部门之间存在职责不清、互相扯皮的现象（有利就争、无利就推），另一方面在中央政府和地方政府之间，权力配置存在着头重脚轻的状况，中央政府各部门掌握大量的人权和财权，而大量的事权在地方政府，这都影响了政府管理的效率。要优化政府管理机构的设置和权力的配置，大胆摒弃那些本位性、谋利性、人为性的权力，做到归还权力、下放权力、规范权力、制约权力，不搞权力部门化、私有化、商品化，真正使公共权力用于服务发展、维护民生利益、促进社会和谐。

1、要通过推行科学的大部制，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，加大机构整合力度，优化组织结构，规范机构设置，积极探索有机统一的大部门体制。建立中央政府和地方政府各部门之间独立互补的横向权力体系；所谓“大部门体制”，就是在政府的部门设置中，将职能相近的部门加以整合，形成“宽职能、大部门”的政府组织结构和体制机制。

发达国家中央政府的内阁机构一般都比较精简，在14—19个之间：

2008年的国务院机构改革，组建的大部门：工业和信息化部，它不是以往工业管理部门的回归，而是按照工业化与信息化融合、高新技术产业与传统工业改造相结合、军民结合的要求，负责行业规划、政策、标准的部门，但不干预企业市场经营活动。交通运输部，将公路、水路、民航融为一体，对优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系将有着极大的促进作用。人力资源和社会保障部，从体制上打破“白领”和“蓝领”的区分，统筹机关、企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，有利于人力资源的培育和发展，有利于建立健全从就业到养老的社会保障体系。地方特色的大部门体制上海市城乡建设和交通委员会，该部门将原建设和交通委员会的职责、农业委员会的参与指导郊区城镇规划建设的职责、市政工程管理局的重大工程规划建设和资金安排等职责，整合划入。原建设和交通委员会、市政工程管理局不再保留。重庆市农委由原农业局、农机局、农办与农综办整合而成，形成“大农业”管理格局。这项调整，使市政府直属机构减少1个、直属局级事业机构减少1个、处级内设机构减少16个。天津市水务局力图以“大水务”解决大城市长期的“多龙管水”、“政出多门”难题。新设立的水务局，将原水利局以及建委的城市供水、城市排水和河道堤岸管理职责整合划入，横跨水利、供水、排水三大领域，构成统一的水务管理体制。

2、要通过实施科学的分权制，按照条块有机结合和向地方适度放权的原则，建立中央政府与地方政府人权、财权、事权均衡制约的纵向权力体系。

中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上来，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。

地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。（三）

创新政府管理制度要大胆地取消带有计划经济色彩、阻碍科学发展的落后的、陈旧的、僵化的旧制度、旧机制，建立符合市场经济规律、有利于经济、政治、文化、社会全面协调和可持续发展的新制度、新机制，最大限度地激发社会活力。遵守宪法和法律是政府工作的根本原则，必须严格依法行政；建立和完善各项管理制度，是政府管理的根本保证，必须坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，建设人民满意的政府。

1、加强法制建设，建设法治政府。牢固树立宪法和法律至上理念：

一要依法规范行政决策行为，健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度，推行政务公开并逐步实现制度化。

二要加强和改进政府立法工作，健全行政执法体制和程序，重点是加强行政组织法、行政程序法、行政公开法、公共应急法和权利救济法的立法建制。

关于权利救济法，重点是修改完善行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法。

三要改革行政审批制度，减少行政审批事项。不断提高依法决策、依法管理、依法办事的能力和水平。

2、加强责任制建设，建设责任政府。

推行政府绩效管理和行政问责制度。

一是建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。

二是健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。

3、加强监督制度建设，建设廉洁政府。

健全对行政权力的监督制度。各级政府在加强政府层级监督的同时，要自觉接受：人大、政协监督；监察、审计监督；司法监督；新闻舆论监督（网络舆论监督）；人民群众监督。完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

（四）解放政府管理人员政府管理改革创新不能见物不见人，见机构不见人。公务员是政府管理的主体，展示着政府的形象，体现着政府的作风，代表着政府的声音。同时，公务员又是行政管理体制改革创新的推进者和实践者。如果没有一支德才兼备的公务员队伍，就不可能建立一个完善的行政管理体制，建立了也不可能有效运转。政府管理人员，特别是领导干部要勇于自我革命、自我解放，做深化行政体制改革创新的促进派。没有政府管理人员的自我革命、自我解放，推动和深化政府管理体制改革创新就是一句空话。

政府管理人员的自我解放表现在：

一是必须克服职能失权、形象失威、自身失利、工作失绩、部门失位的不良心态，以开放的视野、开明的心态、开阔的胸怀，审视和调整职能定位、工作目标和发展方向。二是必须清除权力本位观念，走出权力私有化、商品化、庸俗化的误区，以平常心掌权，以责任心用权，不为权力所醉，不为权力所累，不为权力所束，不为权力所控，做到依法行权、以德行权，做到不揽权、不越权、不争权、不恋权，对群众不滥用权。

三是必须从部门权力、局部利益的羁绊中解放出来，增强全局意识、改革意识，发展意识、服务意识，牢固树立正确的权力观、政绩观、利益观、价值观，增强责任感和进取精神。

解放政府管理人员，要完善公务员管理配套制度和措施：

一是建立能进能出、能上能下的用人机制；

二是强化对公务员的教育、管理和监督；

三是加强政风建设和廉政建设，严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。

三、推进政府管理改革创新的路径选择推进政府管理改革创新，要着力解决好四个关键性的问题：

（一）政府角色的正确定位—改革创新的根本点社会公共问题、公共事务、公共需求、公共利益的产生和存在，是政府产生和存在的依据和理由。政府就是为解决社会公共问题、管理社会公共事务、满足社会公共需求、维护社会公共利益而存在和发展的。政府是公共价值的创造者、公共利益的维护者，是服务于公民社会、服务人民大众的公权机构。因此，政府管理的好坏、服务质量的优劣必须由人民来评价，必须得到社会的公认。

（二）政府职能的彻底转变--改革创新的发力点

政府管理改革创新的发力点是：彻底转变政府职能。政府职能转变的依托，是政府权责体系和公共服务体系；政府职能转变的支撑，是公共财政体制；

政府职能转变的保障，是行政法制。为此，要解决好四个问题：

1、

完善政府权责体系（部门）：一要合理界定政府部门的职责范围，把政府职能分解落实到部门，使其具体化、明确化；

二要坚持一件事情原则上由一个部门负责，避免职能交叉重叠、政出多门，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任；

三要坚持权责一致，赋予权力的同时，也赋予责任，有权必有责，履权必负责，做到权力与责任对等，着力解决权责脱节、推诿扯皮的现象；

四要建立健全部门的协调配合机制，提高行政效率。2、健全公共服务体系：

经济类公共产品及服务：如国民经济发展战略与中长期指导性规划（十一五规划）、技术开发与资源开发规划、财政政策与收入分配政策、产业政策、经济立法与司法、产品质量监督与劳动监督，重点工程建设与基础公共设施建设等等。

政治类公共产品及服务：如国防、公安、海关、国家机关管理、外交等。

文化类公共产品及服务：教育战略与教育法规、义务教育、高等教育资助、科技发展战略与国家科技开发创新体系建设、基础科学研究与高新技术国家资助、科学普及、民族文化建设与文物保护、群众性体育活动与竞技体育资助等。

社会类公共产品及服务：社会保障、社会福利、社会救济、基层政权建设与社区自我管理、城市公用事业管理与公共设施管理、城市土地管理与城市规划、环境保护与环境卫生、保健与防疫等等。

政府管理就是为解决公共供给与公共需求的矛盾，根据公共供给体系（即公共服务体系）而建立起管理体系，开展有效的政府管理。

3、建立公共财政体制：建立公共预算和支出制度是政府改革的头等大事之一。目前的财政预算体制，虽然经过多次改革，但其本质上并没有实现向公共财政的根本转变，问题主要在于：公共支出中生产建设和养人所占的比重大；许多收入和支出不在国家预算之内。所以，实现传统的建设型财政向公共财政的转变，使公共财政成为实现宏观调控最有力的方式，建立公开、透明、公正的政府财政预算和支出制度等，将成为未来改革面临的挑战。可以肯定地说，中国政府改革要取得进步，在很大程度上取决于公共财政体制改革的成就。为此，

一要建立严格的财政预算制度；二要建立以政府公共支出为主的财政支出制度，实现由经济建设型财政向公共服务型财政转变，严格控制行政成本。

要注区分“行政成本”与“政府公共支出”是两个不同的概念。“行政成本”主要是指行政部门自身运行所需的费用，“政府公共支出”则是指政府提供公共产品和公共服务所需的费用。换句话说，“公共支出”是指政府为老百姓花了多少钱，原则是又多又好；而“行政成本”是政府给自己花了多少钱，是越节省越高效越好。

4、加强行政法制建设：

一是制定和完善行政机关组织法、行政机关编制法（目前，只有《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》2007.5.1）、公务员法，通过立法严格规范政府职能、职权、职责、机构和人员编制。

二是要严格执法，依法行政。

（三）政府部门利益的取消--

改革创新的突破点

政府作为公共权力机构，是公共利益的代表者，不应有自身的利益，但在现实中存在着政府部门利益。部门利益严重地影响和阻碍着政府改革创新的推进和深化。部门利益的典型表现是审批权的争夺、滥用与垄断经营，其主要危害表现在五个方面：

一是影响着政府职能设置、权力配置、职权运行。

二是干扰和限制了公共政策的制订与执行，在一定程度上扭曲了政策的目标指向和资源的分配对象；以自己部门的利益得失作为执行政策的标准，造成政策无法落实，遏制了公共利益的顺利实现。三是成了社会差距拉大的一个重要因素，激化了社会不公平感和阶层之间对立的情绪。四是破坏了政府作为公共利益总代表的形象，影响了政府的整体行动，削弱了政府的公信力。

政