金融扶贫模式的现状与发展

金融扶贫模式的现状与发展

金融与扶贫是国家实施扶贫政策的有效手段，强调为特定对象提供金融服务。在政府引导、金融机构参与的前提下,主要面向农村地区和贫困群体提供政策性金融、商业性金融和合作性金融等金融服务,尤其是通过小额信贷工具扶持低收入和贫困农户生产和经营,帮助其摆脱贫困,增加收入,实现自力更生,提高经济社会地位。自1986年国家实施大规模扶贫开发计划以来,在金融扶贫方面,已由单纯依靠国家主导的扶贫贴息贷款演变为政府引导和支持、金融机构参与实施的扶贫开发方式。《中国农村扶贫开发纲要2011~2020》和2013年中央一号文件均明确要求改善农村金融服务,通过充分发挥商业性金融、政策性金融与合作性金融的作用,加强金融支农力度,对金融扶贫模式给予了充分重视。金融扶贫的作用发挥财政支农是国家通过财政直接投资或财政补贴等手段对农业、农村和农民进行扶持,支持当地经济社会发展。与金融扶贫政策相比,财政支农主要由政府贯彻实施,更具有政策性、直接性和引导性等特点,政府通过加大对农村贫困落后地区的财政投入,包括对落后地区基础设施建设、扶贫资金的投入等,来推动农村地区发展。健全财政支农资金投入机制有助于优化农村金融资源配置。尽管相对于农村对资金的巨大需求,财政支农资金供给有限,但是财政资金的合理投入和配置可充分发挥其杠杆作用,引导金融资源投入和流向。在农村扶贫开发中,金融扶贫应发挥主体作用。相比财政的无偿性投入,金融扶贫同样具有不同程度的政策性和公共性特点,但是又要注重可持续性和商业化运作。金融扶贫主要是在政府的引导和支持下,由政策性、商业性和合作性金融机构共同参与实施。在市场经济条件下,参与金融扶贫的商业金融机构,一方面如果不能实现商业运作、自负盈亏,持续巨额补贴势必导致财政不堪重负;另一方面如果长期亏本经营,也必然挫伤金融机构参与的积极性和自身可持续发展的能力,金融扶贫工作则会无疾而终。但是,金融扶贫又不能完全等同于金融资源的完全市场化自由配置。在现阶段二元经济结构条件下,农村经济较落后,农村金融市场具有风险高、成本高、利润低的特点,如果任由金融资源的完全自由化配置,则必然引致农村地区金融机构和资金向城市大量转移,进一步强化城乡二元经济结构,形成农村贫困地区发展的恶性循环。因此,金融扶贫应该在财政支农等政策引导下,兼顾可持续性和政策性原则,开展金融扶贫工作。鉴于此,本文在分析金融机构责任的同时,强调对农村金融市场空间及商业银行参与扶贫的可行性分析,这是金融扶贫工作持续开展的前提。国内外扶贫实践和经验证明,在二元经济结构条件下,仅仅通过建立在政府有限财力基础之上的贴息贷款政策,以使数以亿计的贫困人口摆脱贫困,无疑是杯水车薪,而且贫困群体和农村经济的发展对贷款等金融服务的需求并非一朝一夕,需要持续不断的金融服务供给,这就需要建立较完善的农村金融体系。农村金融机构数字依据1996年,国务院出台的《关于农村金融体制改革的决定》明确了农村金融体制改革的指导思想和改革重点,经过近20年的发展,基本形成了以商业性金融、合作性金融与政策性金融机构为主体的农村金融体系(如图1所示)。近五年来,农村金融市场有了较大发展,在国家政策的大力支持和引导下,金融机构涉农贷款总额逐年增加,但是占各项贷款的比重近几年出现了下降趋势(如图2所示)。商业性金融、合作性金融与政策性金融机构结合自身机构性质和市场定位开展农村金融业务,并不断扩大业务范围,推进了金融扶贫工作的开展(如表1所示)。农村金融匮乏虽然在国家政策的支持下,农村金融服务有了较大改善,但是困扰农村发展的二元经济结构依旧没有打破,相伴而生的二元金融结构使得农村金融市场供需矛盾突出。一方面,农村金融服务供给严重不足;另一方面,有限的农村金融资源又被源源不断地向城市转移。农村金融匮乏,降低了贫困人群金融服务的可获得性,制约了农村贫困人群和贫困地区的发展,进一步强化了扶贫和破除二元经济结构的难度,形成了农村金融发展的恶性循环。王曙光(2008)更是指出,在二元经济结构的背后,是二元金融结构在发挥着基础性作用,农村金融服务的滞后是导致包括中国在内的许多发展中国家长期不发展的重要因素。(一)农业发展银行、农村金融机构基本情况从各农村银行业金融机构的市场规模看,农村信用社营业网点数最多、贷款余额占涉农金融机构贷款超过三分之一,尤其是在乡镇一级,农村信用社垄断经营更加明显(如表2所示)。2011年,农业发展银行和农业银行涉农贷款占比分别为14.19%、12.57%,三类金融机构涉农贷款合计超过60%(洪凯、魏小燕,2011)。从银行业农村金融机构和资金平均占有率看,截至2009年底,全国县域银行业金融机构服务网点12.7万个,而且金融服务资源主要集中在县一级,乡镇网点少。截至2011年底,全国银行业金融机构空白乡镇仍有1696个。很多中低收入者、贫困群体仍旧不能平等地享受到金融服务。(二)政策性银行向农村商业银行转型,存在瓶颈问题农业银行仍需加大支农力度。上世纪80年代中期以前,农业银行几乎全部贷款都留用于农村,90年代以后,随着政策性金融业务从农业银行剥离以及农村信用社从农业银行脱离隶属关系,农业银行加快了改革步伐,开始收缩农村业务,大量撤并县级及以下机构,业务范围和重点向城市转移,由此农业贷款占其各项贷款余额的10%左右(张红宇,2004)。农业银行于2008年启动三农金融事业部制改革,确立了“面向‘三农’,服务城乡”的使命,近年来,农业银行加大了支农投入,但是涉农贷款占各项贷款比重仍然较低,农业银行支农助农有待发挥更大作用。农村信用社多次改革出现了“一刀切”的问题。一些农村信用社转型为农村商业银行后,偏离了支农助农方向,农村金融的合作性丧失,主要服务对象和市场发生了转移。此外,中国东中西地区发展差异巨大,同一个地区不同省份甚至不同县市之间经济发展差异较大,采用“一刀切”方式推进农村信用社向农村商业银行转型,背离了为农村金融服务的初衷。政策性银行在发挥直接支农作用的同时,应充分发挥其金融资源配置作用。当前,政策性银行支农业务取得了较大成绩,但是在政策性金融对商业性金融的诱导性功能发挥方面,还不够明显。农业发展银行与国家开发银行应促进财政支农与政策性金融的协调发展,承担好先行军的角色,引导商业金融进入贫困地区和金融资源盲区扎根并实现内生发展。新型农村金融机构自身存在诸多问题。当前,新型农村金融机构除了普遍存在的资金不足问题,还存在治理结构不完善、管理水平落后、风险控制弱等问题,而且部分村镇银行和小额贷款公司自身定位不合理,出现了垒大户、进城不下乡、粗放扩张的趋势,面临较大经营风险。非正规金融机构自身管理有待规范和引导。自上世纪90年代以来,公益性小额信贷机构在中国小额信贷试点、推广以及扶持贫困地区、贫困人口发展方面作出了重要贡献,但是其合法身份等诸多问题一直未能得到解决,既限制了公益性小额信贷机构的生存和发展,也不利于小额信贷机构参与金融扶贫,推动贫困落后地区发展。(三)农村地区保险业务积极性不高目前农村金融市场不完善,主要是银行市场、资本市场和保险市场严重缺乏,尤其是农业保险机构在农村开展保险业务方面积极性不高,业务发展缓慢,制约了金融扶贫工作开展。此外,农村金融生态环境亟待改善,信用环境不佳(杜晓山,2009)。从国际金融减贫经验中，银行参与金融减贫(一)完善金融机构的财政保障制度为鼓励储蓄机构向其所在社区提供信贷支持,减少欠发达地区资金外流,美国于1977年通过了《社区再投资法》。其中要求参加联邦存款保险体系的银行,必须为机构所在社区包括中低收入人群提供信贷支持。设立监督检查机构,加强公众参与和监督,建立并执行包括贷款投放、分支机构数量、金融服务质量等方面的考核奖励机制,同时完善了相关配套政策,确保执行有效。美国政府和银行还重视培养和发展当地的NGO组织,通过“政府+银行+NGO”合作模式,形成金融扶贫合力。(二)发展小额信贷,增强农村信贷的效率印度工业信贷投资银行(ICICI),是规模仅次于印度国家银行(SBI)的第二大银行,以面向零售银行业务市场、主攻个人小额信贷业务而著称。虽为大型商业银行,ICICI通过组建贷款互助互保小组,充分利用IT技术(如网吧代销)降低农村信贷市场的交易成本,开发廉价小额信贷销售渠道。此外,ICICI通过培植NGO和私营企业等组织形成ICICI的小额信贷机构,采用批发零售模式和特许经营的方式运作,即ICICI向小额信贷机构提供批发贷款,再由小额信贷机构向当地农户发放贷款。这种信贷组织方式,使得ICICI一方面借助当地小额信贷机构的比较优势,避免了直接开辟和进入农村信贷市场的巨大成本,同时又高效率扩张了小额信贷业务;另一方面,使小额信贷机构获得稳定的资金来源,自身业务扩张,可持续发展能力提升。(三)从司法、行政角度印度政府规定商业银行有向政府规定的优先部门(包括农村和农户)贷款的责任,要求各金融机构在农村组织存款的60%必须用于农村,商业银行贷款余额的18%用于农业,如达不到要求,就必须将差额部分转存到农业政策性银行或购买其债券。泰国也要求商业银行执行对农业和农民的强制信贷支持政策。1975年,泰国中央银行通过了《商业银行农业贷款条例》,要求所有商业银行向农户发放贷款至少要达到总贷款量的5%以上,否则将被要求缴存一定金额至指定的合作银行。后来该政策几经调整,目前强制性对农信贷比例已经提高到20%。巴西规定,商业银行(包括国有、私人银行)活期储蓄存款(无存款利息)的25%必须用于农业,目前这部分资金是农业信贷资金的主体。巴西政府还规定,商业银行吸收的农民定期存款必须全部用于农业和农村。这块资金占农业信贷资金来源的14%。分析监管机构参与金融减贫的可能性(一)农村合作金融机构数量少,有效需求不足目前,我国农村金融机构和网点数量较少(见表3),是形成农村金融市场资金缺口的重要原因。例如美国有8000多家银行机构,其中5000多家是以县为服务范围的社区金融机构,相比之下,我国县域地区金融机构和网点的数量尚显不足(中国人民银行,2008)。据银监会统计,2007年末,中国有农户约2.3亿户,有贷款需求的农户约有1.2亿户。其中,获得农村合作金融机构农户小额信用贷款和农户联保贷款的农户数超过7800万户,占全国农户总数的33.2%。根据一些学者的典型调查,贫困县的贫困农户获得贷款的比例甚至大大低于此比例。而且,资金外流问题依旧严重,大批金融资源通过涉农金融机构渠道流向城市。(二)不同类型金融机构的贷款不良率和盈利水平出现分化随着农村经济发展及农村金融市场开发,加之涉农贷款金融机构加强自身体制改革及管理、业务技术的改进,涉农金融机构的不良贷款率逐年下降(如图3所示),2012年底金融机构涉农贷款不良率降为2.4%;同时,主要涉农金融机构的盈利水平一直呈现总体逐年上升趋势(如图4所示)。涉农金融机构的可持续发展能力进一步提升,农村金融市场出现向良性循环发展的趋势。(三)支持更多信贷资金流向“三农”和扶贫开发自2004年以来,中央一号文件连续十年强调改善农村金融服务,加强金融支农力度,支持更多信贷资金流向“三农”和扶贫开发。期间,人民银行、银监会、扶贫办等多个部门也出台了相关政策,支持商业金融向农村倾斜,而且对金融扶贫的作用给予了充分肯定,在这种情况下,商业银行进入农村金融市场开展业务将得到国家相关优惠政策的有力支持。(四)金融机构间的博弈关系政策性金融机构与商业性金融机构在市场地位、运行机制以及目标等方面,存在较大差异。长期来看,即使在金融市场不发达的农村,商业性金融机构也处于主体地位,而政策性金融机构则起到补充或引导的作用。在贫困落后地区,往往政策性金融机构首先进驻,通过发挥引导作用,吸引商业性金融资源进入,经过金融市场培育,商业性金融运作成熟,实现可持续发展,政策性金融此时则应该逐渐退出经营性领域。因此,一般情况下,两类金融机构间不存在竞争博弈关系,而是相互协调促进的关系。自2006年以来,在政策扶持下,新型农村金融机构获得了一定发展。但是,相比商业银行,这些机构一般都受业务规模小、资金不足、信贷和风险防控技术落后等诸多问题影响,业务扩张缓慢,难以满足农村巨大的资金需求。此外,公益性小额信贷机构在支持贫困地区农户发展方面发挥着重要作用,但是受贷款资金不足、法律地位不明确等问题影响,其发展也受到限制。但小型与非正规金融机构的优势在于贴近基层、贴近社区、贴近农户以及信息对称等方面。(五)商业银行参与农业扶贫业务商业银行尤其是大型商业银行往往具有品牌信誉、资金充足、员工业务素质高、管理规范、技术先进等方面的优势,而这些往往是其他金融机构所欠缺的。尽管农村与城市金融市场有较大区别,对目标客户集中在城市的大中型商业银行较难直接开展农村金融业务,但大中型商业银行可通过包括参与组建新型农村金融机构、协力推进农村金融基础设施建设以及与现有农村金融机构合作等多种途径参与金融扶贫业务。当前,农村经济发展基础依旧薄弱,随着经济发展,对农村金融资源的需求量不断增加,农村金融资源供给和需求之间的矛盾更加突出,数量众多、规模庞大而且在金融体系中居于主体地位的商业银行责无旁贷,理应担负起相应的社会责任。从长远来看,农村金融市场存在巨大发展空间毋庸置疑,商业银行可以凭借自身优势,充分把握农村金融市场的特殊性,创新农村金融业务,通过商业化运作,有效开拓并积极培育农村金融市场,实现经济和社会效益的统一。关于参与金融扶贫的提议(一)进一步发挥农村金融机构的作用金融扶贫的主体是银行、保险业等金融机构,但是政府在开展金融扶贫过程中发挥着不可替代的作用。首先,应该研究和考虑规定涉农贷款最低投放比例。为减少农村金融市场资金外流,增加农村金融资源供给,国家应明确规定商业银行涉农贷款的具体投放比例,同时建立健全考核奖励和监督制约机制,积极鼓励和引导商业银行参与金融扶贫开发。其次,完善并实施相关配套政策。制定相关财税优惠政策,对商业银行参与金融扶贫形成正向激励。例如,为了弥补小额贷款的交易成本及风险,建议对农信社及农村商业银行中这两类贷款的收入免征营业税。第三,完善农村金融服务供给的配套体系。通过财政和政策性银行协调机制,发挥好政策性金融的诱导和资源优化配置功能,大力扩大和增强农业发展银行的职能和业务范围,使其成为真正的政策性农业和农村专业信贷银行;注意发挥国家开发银行支持“三农”的功能作用;建立以政策性保险为主体的农村保险体系,发展各类农业生产保险,并注意保险与信贷业务的协调配合;发展农产品期货市场;设立普惠金融服务基金。第四,加快农村金融基础设施建设。农村金融基础设施具有公共产品性质,国家加大投入力度,加强金融基础设施建设,完善征信体系,为商业银行参与金融扶贫,提供良好的金融生态环境。第五,推进涉农金融机构改革,增加农村金融机构存量。推进农村信用社改革,避免商业化改制的“一刀切”。继续解决历史包袱,完善治理结构、内控管理,提高人员素质和资产质量。农信社可以办成县联社为一级法人的商业银行,并长期保持和稳定其独立法人地位;也可以办成包括股份合作制、合作制、社会企业类型的其他产权结构的金融机构,独立经营,自负盈亏(杜晓山,2009)。加快中国农业银行三农金融事业部制改革,使农业银行发挥更大的金融支农作用。有条件的机构,可以延伸“惠农卡”对贫困农户包括贷款在内的金融服务功能。可以进一步扩大对公益性小额信贷组织的贷款服务;可以尝试设立公益性小额信贷组织批发基金。推动邮政储蓄银行的规范健康发展,大力开展小额信贷业务。提高员工素质,规范管理,办成一个能够向不发达地区和偏远农村地区提供基本金融服务的金融机构。进一步放宽农村金融市场准入条件,鼓励到中西部和贫困地区发展更多的新型农村金融机构;鼓励支持设立和发展更多的公益性小额信贷组织;支持商业银行设立或增设县级及以下分支机构和网点;注意引导规范民间金融发展,扬长避短,优势互补。(二)商业银行参与金融扶贫的必要性商业银行参与金融扶贫,应坚持可持续性和政策性、经济效益和社会效益相统一的原则。在当前我国大力破除城乡二元结构、推进城乡一体化的大环境下,商业银行参与金融扶贫,既是责任也是发展机会。商业银行可通过以下两种方式开展金融扶贫业务:1.网点带动了贫困农户的发展农村金融市场具有特殊性。短期来看,对于主攻城市市场的大中型商业银行来说,直接进入农村金融市场设立机构开展信贷业务并运营成熟,一般需要较大资金和时间成本。因此,大中型商业银行可以通过增加贫困地区农村、农业较大额度的基础设施贷款、农业综合开发贷款等来参与金融扶贫,这一点对贫困地区的发展尤为重要。这也间接地带动了贫困农户的发展。对于机构网点集中在县域及以上的商业银行,如果直接开展农村基层农户金融业务,一方面必然增加客户和自身的操作成本;另一方面,网点和业务人员不能贴近农村基层和农户,由于信息不对称及道德风险问题,会加大贷款风险。相比大中型商业银行,一些运作成熟的新型农村金融机构和公益性小额信贷机构,具有贴近农村的优势,而且具备一定的运营经验,但是大多数都面临资金不足的难题,商业银行可通过合作或委托授权方式向其提供批发贷款,由其代为开展贷款业务,实现双赢发展。2.创新金融服务方式,降低贷款风险,并提高深度信贷效率。在农村的农村,农村金融市场潜力巨大,长远来看,具有一定实力的商业银行可以通过设立分支机构、网点和村镇银行以及贷款公司等形式开辟农村金融市场,直接开展金融业务。农行对农户的“惠农卡”服务也是其中的一种形式。这就需要充分研究农村金融市场的特殊性和运营策略,而不能直接复制和套用城市金融市场的运营模式。