农村信用社改革的回顾与思考

农村信用社改革的回顾与思考

一、农信社市场化改革的提出在20世纪80年代开始的多轮改革中，农村信用合作社（以下简称农业和信用合作社）逐渐成为农村金融市场的主力军。特别是在90年代中期的金融改革后,随着包括农业银行在内的国有商业银行纷纷撤出农村金融市场以及农业发展银行的业务收缩,农信社几乎已成为基层农村金融市场中唯一的正规金融机构,截止2003年底,全国农村信用社共有法人机构34909个,发放农业贷款余额达到6966亿元,占全部金融机构农业贷款总额的83.8%。然而由于受经营机制僵化落后、政府的不合理干预、缺乏规模经济、沉重的历史包袱*本文为福特基金会资助项目“农村信用合作社与中国农村的金融体制改革”的阶段性成果的一部分,作者在此谨向福特基金会表示感谢,尤其感谢AndrewWatson教授长期以来给予的帮助和指导。何田先生对本文的修改提出了宝贵的建议,在此一并致谢。等多方面原因的影响1,农信社长期以来在总体上已经陷入了严重的经营困境。鉴于农信社在农村金融市场中的重要地位及其在农村经济发展中所起的重要作用,为了使农信社摆脱经营困境,1996年以来政府围绕农信社进行了多次改革,其中尤以形成于2003年6月份的改革方案力度最大并且最为全面。这些改革围绕农信社的管理体制、产权问题、法人治理结构、历史包袱化解等进行了多方探索,旨在将农信社塑造成为真正有活力的市场主体2。然而,这些改革安排在很大程度上是在脱离了市场竞争和市场约束的情况下谈市场主体塑造。正如刘芍佳和李骥(1998)、林毅夫等(2001)在一系列研究中所指出的,市场竞争和市场约束对企业改善经营机制的激励是至关重要的。在本文我们则说明,市场竞争和市场约束的缺乏同样会从多方面降低农信社改善经营机制的激励,从而使得现有的改革措施难以很好地达到塑造有活力的市场主体的目的。在当前,农信社市场竞争和市场约束的缺乏尤其与其地理限制问题紧密相联。农信社经营的地理限制问题由来已久,突出地反映在20世纪50年代中期形成的“乡社制度”以及在最近几轮改革中形成的“县社制度”上。这种地理限制主要表现为农信社在机构设立和业务经营上严格按乡级或者县级行政区域分割,在国有商业银行大幅撤出农村金融市场的情况下,这种地理限制使得各农信社在所辖地区的农村金融市场上居于高度垄断地位。并且由于农信社现在几乎是农村金融市场上唯一的正规金融机构,因此即使是经营亏损的农信社也不会被淘汰出局,从而导致市场约束高度软化,难以为改善经营机制提供充分的激励。除此之外,这种地理限制还带来其他方面的问题,如不合理的行政干预、缺乏规模经济以及抗风险能力弱等。为此,我们提出了“农信社市场化改革”设想,其核心在于打破农信社机构设立和业务经营严格按行政区域分割的地理限制,通过农信社之间的相互竞争和兼并,强化市场约束,从而增加农信社经管人员和社员(股东)改善经营机制的动力,实现农信社经营机制的根本好转,增加农村金融市场的金融服务供给。与此前已经实行的改革措施相比,农信社市场化改革的优点在于能够通过建立和培育竞争性农村金融市场,以市场竞争锤炼和完善市场主体,并通过农信社业务跨区域渗透和兼并提供一种市场退出方式,强化农信社的市场约束,刺激农信社改善经营机制。而此前的通过政府设定模式来改造市场主体的改革设想,正是由于无法提供有效的市场约束和激励,最后在执行过程中往往因为多方的利益博弈和寻租而层层走样,难以达到预定的目标3。除了农信社市场化改革这一设想外,也有学者提出其他旨在促进农村金融市场竞争的改革安排,如引入私有中小银行和发展小额信贷项目。与这两种可能的改革安排相比,农信社市场化改革的优点在于能够较为有效地利用现有的金融机构资源,并且能够较为有效地实现增加农村金融服务供给这一目标。此外,由于我们所提出的改革安排是渐进性的,应该能够较好地减少来自体制内的改革阻力,容易被当事的各方所接受,因此更有现实可行性4。本文余下部分的内容安排如下:第二部分回顾20世纪50年代以来形成的“乡社制度”的弊病;第三部分分析在最近几轮改革中形成的“县社制度”对乡社制度的改进之处及其不足;文章的第四部分分析垄断和退出机制缺乏对农信社改善经营机制激励的不利影响,同时对市场化改革设想的优点及其潜在的问题进行探讨,并对几个重要的问题加以澄清。在第五部分中,我们探讨农信社市场化改革设想的可行性问题,分析这一设想能否以更低的成本达到目标,并被相关各方所接受。第六部分总结全文。二、农业和信贷业务社会系统的起源及其利益1.全国“一乡一社”和“乡社”的建立在本文中,我们把农信社机构设置和业务经营按乡级行政区域分割的制度称为“乡社制度”。1951年,在政府的强力推动下,随着一系列合作化文件的颁布,全国各地开始组建农信社。到1954年,全国已有12.4万个农村信用合作社,全国多数地区实现“一乡一社”。到1955年更是增加到15.9万个。经过1956年的调整和行政上的撤区并乡,在该年底农信社下降到10.3万个,入社农户接近1亿户,到1957年基本实现农村信用合作化(何广文,2001),乡社制度由此建立,并且至今依然在很大范围内存在。乡社制度有两个基本特征:1.在机构设立上,一个乡(镇)设立一个农信社,农信社的社员为本乡镇的居民和企业;2.在业务经营上,严格禁止农信社跨行政区域进行业务经营。农信社依乡(镇)而建的格局,是计划经济时代合作化和集体化浪潮的产物,从其当初的实际职能上来看,它不过是国家行政机构在农村的延伸(李庆曾,1988),从而导致它从一开始就有着浓厚的“官办”和“行政”色彩5。2.乡社制度的不足主要体现这种在机构设立和业务经营上严格按乡级行政区域分割的乡社制度有着严重的难以克服的先天缺陷,这种缺陷主要表现在如下几个方面:(1)难以避免严重的政府干预。由于农信社依乡设立且其业务范围严格局限于乡级行政区域内,而乡级政府的行为又普遍缺乏规范6,加上农信社一开始就有着浓厚的“官办”和“行政”色彩,因此严重的行政干预成为农信社无可逃脱的宿命。这种行政干预突出地表现在乡镇政府对农信社贷款决策的干预上。特别是在改革开放后,乡镇政府为了本地经济的发展以及保证自身的资金来源,常常要求农信社为乡镇企业发放贷款,但随着乡镇企业自身问题的逐渐暴露,这些指令性贷款纷纷演变成为不良资产,这造成了农信社的巨大损失(谢平,2001;王家传和刘廷伟,2001)。(2)金融市场高度垄断和退出机制缺乏。由于农信社在机构设立上是一乡一社,并且不允许办理跨乡镇的金融业务,因此随着近年来国有商业银行大幅撤出基层农村金融市场,在许多地方农信社已成为基层农村地区唯一的正规金融机构,事实上处于高度垄断地位7。同时,也正是农信社的这种唯一性,使得即使严重亏损的农信社也不必担心被淘汰出农村金融市场,从而出现“太少而不能被倒闭”的局面。(3)无法实现规模经济。谢平(2001)认为,不论农信社选择何种经营模式,规模经济都是其需要面对的。尽管农信社作为一个整体是我国资产总量仅次于工商银行的第二大金融机构,但是在乡社制度下,这些为数众多的农信社是高度独立分散的。单个农信社的资产平均规模偏小,农信社在人员使用、资金调度、税费支付等方面均难以实现规模经济8。(4)抗风险能力弱。在乡社制度下,由于缺乏前述的市场竞争和市场约束,因此农信社自身缺乏改善经营机制的激励,加上政府干预、规模经济缺乏等因素的影响,使农信社的经营机制无法得到改善从而容易酿成金融风险。此外,在乡社制度下(特别是在那些经济相对落后的地区),由于农信社资金来源有限,容易导致流动性风险。不仅如此,由于农信社的资产业务局限于单个乡镇行政区域内,资产风险也无法有效地得到中和和分散。加上资本规模小,使其在出现风险时也没有足够的能力去化解,从而容易陷入困境。当然,至少在理论上乡社制度也有某些优点,如信息优势。由于农信社设立在本乡镇,特别是由于其社员和经管人员也来自本乡镇,因此在理论上它对本地客户的资信、财产拥有、需求等信息应有充分的了解。事实上,一般为人们所重视的借贷双方之间的信息不对称问题在乡社制度中往往并不显得突出。但是在实际操作中,农信社的这一优势却没有充分地在其经营中反映出来,现有的经营和管理机制不能够产生足够的激励促使农信社去了解更多的关于客户的信息。此外,由于一般的社员实际上被排除在农信社的经营管理决策之外,即使这些社员拥有相关的信息,也不会对农信社的经营带来多少帮助。三、农业和畜牧业协会“区域社会系统”的起源和利益1.以县市为单位,一个乡镇农村信用社自1983年开始组建县联社,在此后的改革中逐渐建立起县(市)—乡(镇)两级法人体制,即联社和乡镇农信社各为独立法人,由联社行使对基层农信社进行管理、指导和资金调剂的职能。但是在事实上,乡镇农信社的独立法人地位更多的只是名义上的(王家传和刘廷伟,2001),县市联社实际上控制了乡镇农信社高级经管人员的任免权。此外,乡镇农信社在贷款权限和经费使用上也受县市联社的控制,因此农信社实际上实行的是一种“准一级法人”制度。这种准一级法人体制存在着诸多弊端。一方面,具有一定法人地位的乡镇农信社存在着前述乡社制度下的种种弊端。另一方面,乡镇农信社与联社作为两个不同的利益主体,两者之间的利益和最终目标往往会发生冲突,但由于联社实际上拥有较大的控制权,乡镇农信社会更倾向于被动地服从联社的安排。这种经营自主权的缺乏也大大降低了乡镇农信社改善经营机制的激励(李丹红,2000)。因此,从1999年开始,江苏率先在全省11个地区各选一个县进行统一法人试点,即将原农信社县(市)—乡(镇)二级法人体制改制为县(市)一级法人体制,取消原来的乡镇信用社的独立法人资格,由县(市)联社授权经营。此后这一改革推广到江苏全省。这种统一法人改革使原来就存在的准一级法人制度进一步强化并实至名归了9。随后,在2003年开展的新一轮农信社改革中,以县(市)为单位统一法人工作在8个试点省(市)逐渐推开。在经过一年的试点工作后,该方案作为一种全局性的改革安排开始在国内有农信社的其他省市全面推开。在实行统一法人改革后,农信社的机构设置为一县(市)一社,业务经营也以县市行政区域为单位严格分割。另外,农信社的分支机构仍按乡镇设立,分支机构的业务经营也是严格地按乡镇行政区域进行划分,不允许一个乡镇的居民到另一个乡镇的农信社分支机构去办理业务。我们把农信社这种“以县(市)为单位统一法人制度”称为“县社制度”。在下文我们对这两个概念作同义使用10。2.乡市职能的变化由于县社制度实行的时间尚短,因此目前我们要对其效果进行全面的评价还为时尚早,但是我们仍然可以从其基本的制度安排出发,分析其可能的优点和问题。应该说,县社制度与乡社制度相比,是存在某些可能的优势的。这些优势包括:(1)降低了乡级政府行政干预。在实行县社制度后,原来的乡级农信社必须由统一法人后的农信社授权经营,设立在各乡镇的农信社分支机构的经营管理权限大大缩小,使得所在地的乡镇政府行政干预成功的可能性降低;(2)实现一定程度的规模经济,优化资源配置。统一法人以后,虽然分支机构在业务经营上仍按乡镇行政区域分割,但作为统一法人的县级农信社可以在县域范围的分支机构之间调剂和集中使用资金和人力资源,从而实现一定程度的规模化经营;(3)抵御风险的能力有所增强。通过实行统一法人,农信社能够在一定程度上壮大资本实力,增强抗御和逐步化解风险的能力11。此外,由于资产规模以及农信社经营规模和范围的扩大,使得统一法人后的农信社能够较大程度地中和和分散县域内的资产风险;(4)减少管理成本,提高管理水平。在乡社制度下,单个信用社由于人员少,事务繁,业务环节多,经营管理能力普遍低下。通过统一法人,农信社减少了管理层次和环节,有利于降低管理成本。此外,在县(市)范围内选拔优秀管理人才的余地也更大,也有利于提高其管理水平。除此之外,对统一法人后的农信社而言,通过辖区内信用社盈亏互抵,在总体上降低了它的税收成本。3.退出机制不健全然而,尽管县社制度与乡社制度相比具有某些优势,但是它也有尚未解决的问题,甚至还产生了新的问题:(1)垄断和退出机制缺乏问题。在县社制度之后,农信社在各乡镇的分支机构仍是该一乡镇内唯一的金融机构,一乡(镇)一社,业务分割,因此在乡镇一级的农村金融市场上,农信社的垄断问题仍然没有得到解决。此外,即使允许县社制度下各乡镇分支机构在业务经营上打破地理限制,进行互相竞争,由于这些分支机构属于同一家县级农信社,这种竞争必然也是十分有限的。并且也正由于农信社是乡镇一级金融市场中唯一的正规金融机构,因此我们前面所论述的退出机制缺乏问题依然得不到解决。(2)县(市)级政府干预问题。尽管县社制度使农信社面临乡(镇)一级的行政干预可能性降低,但是由于农信社仍按行政区划设置,且业务空间限于县域范围内,一县一社的格局依然给县(市)级政府的行政干预留下了很大的空间。此外在农信社统一法人过程中,各地的一个普遍做法是,县委和县政府对农信社主任的人事任免权保留一定的建议权,这也进一步增加了县(市)级政府日后进行行政干预的可能性。(3)合并的效率问题。由于当前的统一法人是以行政区域为单位进行的,因此即使是那些亏损严重、资产质量很差的基层农信社也被统一进来了,也就是说,经营较好的基层农信社并没有得到市场的充分奖励,而经营较差的基层农信社也没有受到市场的充分惩罚。这样的合并不能够体现市场化环境下农信社自身的成长规律和发展要求,是缺乏效率基础的。(4)大锅饭问题。在县社制度后,尽管在改革方案中提出了“统一法人,授权经营,分级核算,单独考核”的原则,但是在实际操作过程中考核制度难以落实到位,容易发生吃大锅饭现象。此外,即使这种考核在一定程度上是有效的,并使农信社的经营业绩与经管人员的薪酬紧密挂钩,但如果经营不善的分支机构不能够退出,吃大锅饭的现象仍会发生,下文我们对此有进一步的论述。四、农业和畜牧业社会市场化改革的利益分析1.农信社机构设立及业务经营存在的地理限制通过第二、三部分的分析可知,在当前缺少其他金融机构有力竞争的情况下,农信社的地理限制导致了垄断和退出机制缺乏。下面我们重点分析这种垄断地位和退出机制缺乏对农信社改善经营机制激励的影响:(1)垄断与改善经营机制激励。从短期来看,农信社当前的垄断地位似乎能够给农信社提供一个相对稳定的存款和信贷市场,降低竞争成本,增加经营收益(人行沂南支行课题组,2001)12。但是从长期来看,却会降低农信社改善经营机制的激励,造成农信社运行的低效率和金融服务供给的不足,从而导致农信社的大量亏损(谢平,2001;人行沂南支行课题组,2001)。(2)农信社的垄断地位不仅反映在对居民和企业的贷款业务上,还反映在其代理政府的政策性业务上。由于农信社业务具有的政策性特点,这也为其向中央政府要求额外补贴提供了砝码13。这种额外补贴的存在无疑会进一步软化农信社的预算约束,这与林毅夫等(2001)所分析的国有企业因为承担政策性业务而使预算约束软化的道理是相同的。(3)不论在乡社制度或者县社制度下,由于农信社是唯一的正规金融机构,因此它即使是经营亏损也不必担心被淘汰出金融市场,从而大大降低它们改善经营机制的激励。(4)在县社制度下,由于亏损农信社的分支机构较难被撤并,为了使这些亏损的农信社仍然能够持续运转,必然需要将经营较好的分支机构的利润抽补到差的分支机构,这会降低经营较好的分支机构改善经营机制的激励14。(5)农信社退出机制的缺乏,不仅影响农信社自身改善经营机制的激励,也影响其社员(股东)要求农信社经管人员改善经营机制的努力。即使是在产权充分完备的情况下,由于农信社不能倒闭,因此社员(股东)不会去担心资本金的损失,从而缺乏足够的激励去要求农信社经管人员改善经营机制。更何况现有的农信社产权安排是高度不完备的,社员(股东)不能够控制高级经管人员的人事任免权,这进一步降低了他们要求农信社经管人员改善经营机制的努力,并只满足于从农信社获得贷款便利以及其他方面的好处。这种情况在乡社制度下就已经明显暴露(王家传和刘廷伟,2001),而在县社制度中并不会得到有效的改进。(6)此外,正如Capiro和Honohan(2004)的研究所指出的,农信社退出机制的缺乏还使得存款人对金融机构的约束无法有效形成,因为存款人不必担心自己在农信社的存款受损失,这会进一步降低农信社改善经营机制的激励。不仅如此,退出机制的缺乏还容易引起贷款客户和农信社内部员工之间的共谋,通过损害农信社的利益而中饱私囊。综上所述,在当前,农信社机构设立和业务经营上的地理限制问题导致了农信社的高度垄断地位和退出机制缺乏,从而严重降低了农信社经管人员和社员(股东)改善经营机制的激励。在这种情况下,片面地注重产权改革是远远不够的,如果没有市场化竞争和退出机制,农信社的产权改革必然是事倍功半,更何况目前县社制度下的产权改革十分不完备,因此尤其需要引入市场竞争和退出机制。不仅如此,这种地理限制还带来了其他方面的问题,如政府的不合理干预问题。此外,在此特别需要指出的是,当前的县社制度改革中出现了另一令人担忧的倾向,即片面地追求增资扩股。如果没有农信社经营机制的改善作保障,这种增资扩股对农信社经营状况的改善是有限的,这一点在前期江苏、山东和浙江的试点工作中已经有所暴露(王家传和刘廷伟,2001;凌涛,2001)。事实上,如果没有农信社经营机制的根本改善作保证,这种增资扩股反而有可能给农信社带来更大的损失。2.引入竞争退出机制综上所述,我们提出打破农信社机构设立和业务经营的地理限制,促进农信社市场化改革的设想15。这一改革安排能够从两个方面促进农信社改善经营机制的激励16:首先,地理限制的打破能够促进竞争。中国各地农信社的经营状况千差万别,这种差别不仅表现在省与省之间,还表现在省内的县与县之间以及县内的乡镇之间。正如我们前面所指出的,地理限制的存在实际上限制了经营状况较好的农信社的发展,而保护了那些经营管理不善的农信社。那些经营状况较好的农信社实际上是渴望打破地理限制的藩篱,与其他农信社展开竞争的。王家传和刘廷伟(2001)、人行沂南课题组(2001)对山东的调查以及我们在浙江等地的调研都曾发现,即使在严格的地理限制下,经营状况较好的农信社也会想方设法吸收非社区社员并开展相关业务。可以预见,如果一旦放开地理限制,那些经营状况较好的农信社会愿意投入到竞争中来,而那些经营状况不良的农信社也会迫于生存压力而不得不参与竞争。正如我们在4.1节所分析的,农信社之间竞争的展开将会强化其预算约束,增加其改善经营机制的激励。其次,最重要的是,通过引入农信社之间的相互竞争可提供一种有效的退出机制。(1)如果放开农信社业务经营的地理限制,那么在一个地区内将会有多家农信社开展业务,从而减轻了单个农信社因为经营管理不善而退出该市场对当地金融服务和稳定所引起的压力;(2)通过市场竞争,经营较好的农信社还可以兼并那些经营不善的农信社,从而将经营不善的农信社彻底淘汰出农村金融市场。被彻底淘汰出金融市场这一威胁的存在,会对农信社经管人员以及社员(股东)双方都产生激励,同时也会使存款人加强对农信社业务经营的约束。3.促进农信社跨区域经营除了能够激励农信社改善经营机制之外,农信社市场化改革还能在其他方面促进农信社经营的改善:(1)降低政府干预。市场化改革之后,一个农信社可以同时在几个行政区域内经营业务,从博弈论的角度看,这些营业地域所在地的政府要对之形成一致的干预很难(刘民权等,2003)。另外,对农信社而言,由于可以跨多个行政区域开展业务,因此在经营区域上有更多的选择余地,包括选择避开那些存在过多行政干预的地区。对地方政府而言,由于存在以上农信社的选择,为了获得更多的金融资源的支持,有可能彼此之间会进行一定的竞争,通过降低不合理干预来吸引更多的农信社(以及其他金融机构)进入本地(就如同现在各地政府竞相吸引外资企业进入本地一样)。(2)规模经济。通过市场化竞争与合并壮大农村信用社,从而实现农信社规模化经营。通过市场手段实现规模经济的过程尽管可能会较为缓慢,但是由于市场化合并是从农信社自身的实际情况出发,能够结合企业经营管理的实际,使农信社的规模化经营有更坚实的效率基础,这是目前通过行政命令式的统一法人过程所难以做到的。(3)降低风险。由于农信社能够实现跨行政区域经营,因此能够在较大范围内对资产风险进行中和与分散,这也可进一步降低农信社自身以及整个农村金融体系的风险。此外,通过实现经营机制改善以及规模经济,农信社也能够在根本上加强自身的抗风险能力。4.农业和信息社会商业化改革的潜在问题(1)中介有效性和效率降低一般的,人们普遍认为金融市场上的竞争不应该太过激烈,而是应当予以控制。允许众多基层的农信社打破业务经营的地理限制,很有可能导致农村金融市场的过度竞争,甚至会演变为恶性竞争,最终导致金融市场中介有效性和效率的降低,甚至有可能引发金融动荡,从而阻碍一个地区的经济发展。对于市场化改革可能导致的过度竞争问题,我们的确需要加以重视,并考虑控制措施,但这只能是在引入农信社间竞争的前提下来加以讨论的问题,而不能由于要对竞争进行适度控制而完全排除农信社之间的竞争,否则的话只能是因噎废食。事实上,目前农村金融市场上也存在某些竞争(如在存款业务上面临邮政储蓄和国有商业银行的竞争,在贷款业务上面临非正规金融部门和国有商业银行的竞争),但它们是远不能达到塑造一个健康的农村金融市场的目标的。所以我们建议放开农信社机构设立和业务经营的地理限制以进一步促进农村金融市场的竞争和完善。(2)农信社扩张的内部控制薄弱引入农信社之间的竞争还有可能会带来农信社的逆向选择问题。引入竞争后,那些经营管理水平较差的农信社反而可能最具有扩张冲动,试图通过经营规模的粗放扩张来弥补经营管理上的不善,而那些经营状况较好的农信社在扩张时反而可能表现得较为稳健和审慎。因此可能会出现那些经营管理不善的农信社依靠大肆扩张手段取得较大市场份额的情况,但其内部经营机制却没有得到根本性的改善,其中潜藏的问题一旦爆发,就有可能给当地金融市场带来严重的后果。上述过度竞争和逆向选择问题存在的可能性,使得市场化改革下金融监管部门的监管压力增加了。针对上述两种可能出现的情况,监管当局如何通过制定合理的法律、法规和政策,对农信社扩张和市场进入的资格进行限制,赏善惩恶,从制度上降低上述问题产生的可能性,还需要进一步地探索。5.农业和工业股份公司的市场化改革必须澄清一些问题(1)合作制的基础我们认为,农信社是否坚持合作制性质对市场化改革设想的实施及其效果没有决定性的影响。在合作制的情况下,农信社可以在社内保持合作化特征,但这并不妨碍它在外部与其他农信社和正规金融机构展开市场化竞争,所以合作制和商业化竞争并不矛盾。无论农信社继续保持合作制还是实行股份制,推行市场化竞争都将有利于它进一步通过市场竞争实现经营机制的优化。(2)农信社市场化改革的必要性如果实行了农信社市场化改革,农信社的市场约束会大大加强,农信社必然会更追求赢利,但是金融机构之间的竞争将会促使农信社加强金融创新,增加金融产品供给,为自己的发展打下坚实的基础,因此,从这一角度讲,农信社市场化改革反而会提高农信社服务三农的能力,而这在完全垄断的格局下是很难实现的。当然,由于农信社经营地处农村,其业务对象主要是农民和农村中的中小企业,因此农信社可以成为政府支持三农的渠道,但是前提条件是政府必须对之进行合理的补偿。如何处理政府和农信社在服务三农问题上的“委托-代理”关系,并设计合理的契约实现政府和农信社之间的激励相容,避免谢平(2001)所言的多重道德风险问题,仍是一个值得探讨的课题。(3)实现各地区经济发展的完全平衡的原则资金外流与地区间经济发展的不平衡是一个需要引起高度重视的问题,而农信社跨地区经营必然会导致或加剧资金的跨区域流动。然而是否要实现各地区经济发展的完全平衡,则是有争议的。要使地区经济发展实现完全的平衡,必须让资金从经济较发达和收益率较高的地区流向欠发达和收益率较低的地区,这从社会的角度来说是否可取,是很有疑问的。处理该问题的一个可能的现实选择是,允许一地的资金部分地外流,但同时要求一部分资金留在本地区,但是这可以通过制定社区投资法等法律来实现,而不应当通过禁止农信社跨地区经营来实现。五、农信社市场化改革的可行性每一种改革方案不论其在理论上有多么完美,最终都要接受实践的检验,因此必须对其可行性予以分析探讨。本文将从两个方面对农信社市场化改革的可行性进行探讨:(1)从社会总体的角度看,农信社市场化改革与其他可能的改革方式相比,是否能够以较低的成本达到目标;(2)从改革所涉及的主体角度看,农信社市场化改革是否能够得到相关主体的接受和支持。1.农信社市场化改革的优势我们提出农信社市场化改革的根本目标是通过引入农信社之间的竞争来改善农信社经营机制,以进一步完善农村金融市场和增加金融服务供给。除了我们所提出的这一改革设想外,通过在农村金融市场引入其他竞争主体也有助于实现这一目标,其中引入私营中小银行和小额信贷组织是近年来受到较多关注的两个设想。与设立私营中小银行和小额信贷组织这两个设想相比,农信社市场化改革有两个突出的优势:(1)成本优势:尽管在理论上,在农村地区成立私营中小银行或者设立小额信贷组织是促进农村金融市场竞争和增加金融服务供给的较为直接的方案,但是这两个安排会带来较高的新设机构成本。而农信社市场化改革设想则能够较为充分地利用现有的金融资源和组织资源,能较节省改革的成本;(2)更有可能实现目标:在中国目前的信用环境下,私营中小金融银行的成立还存在诸多潜在的风险17,从而使之面临金融监管当局严格的准入控制,因此该方案难以得到全面的推广。而小额信贷项目的一个先天不足是资金来源的有限性,它不能够广泛动员居民的储蓄而主要依靠个体和民间组织的捐助以及政府的专项贷款,因此其能够产生的影响必然是有限的18。总之,这两种改革安排的影响是非全局性的,而农信社的机构却遍布全国各地,农信社市场化改革应该能够比设立私营中小银行或者小额信贷组织更能够产生全局性的影响。2.农信社市场化改革的优点本文所设想的农信社市场化改革是指分阶段地允许基层乡镇农信社之间跨区域展开竞争和兼并,然而在目前县社制度已经开始在各地普遍推行的情况下,如果因为种种原因而不能返回到原来的乡社制度下并以此为起点展开农信社市场化改革,则也可以以县社制度为起点展开这一改革,即在各县联社之间打破地理限制、开展业务竞争和市场化兼并(虽然我们更提倡在原乡社制度下放开地理限制切实开展农信社市场化改革)。每一次改革都意味着利益的再分配,农信社市场化改革无疑也会涉及到方方面面的利益主体,如中央政府、银监会、地方政府、省联社以及统一法人后的县社。因此,能否得到其中各方(尤其是政策决策者)的认可,是该改革安排能否得到推行的关键。从目前中国的实际情况来看,中央政府和银监会在决定政策的采纳和具体政策的制定方面具有最终的决定权,地方政府和省联社对这一决策的形成会有一定的影响,而县联社则将是决策的最终执行者,将决定改革实施的最终效果。中央政府和银监会的主要目标应该是:一方面,促进金融中介的效率和有效性,增加农村金融服务供给;另一方面,保证农村金融市场的稳定运行。由于农信社市场化改革可能会带来过度竞争和逆向选择问题,出于防范金融风险的考虑,中央政府和银监会可能会对之有所顾虑19。但是对中央政府和银监会来说,这一改革安排还具有以下几个突出的优点有助于其实现自己的目标:(1)以往的农信社改革模式基本上是由中央政府设定,然后由各地农信社来执行。尽管政府在制定改革模式时也经过大量的调研和分析,但是中国各地的情况毕竟千差万别,政府很难通过调研来掌握全面的信息。另外,政府通过有限信息制定的一种或者几种改革模式往往被“一刀切”地推广到全国各地(尽管中央政府在推广改革方案时总是强调避免“一刀切“),这种自上而下推广某一改革方案的社会效果是值得怀疑的。与以往自上而下的改革模式制定程序不同,农信社市场化改革会给予基层农信社较大的改革自主权,使之能够根据本地的情况制定出更有针对性的改革方案。这种由各地基层农信社(包括县联社)根据当地情况制定和实行的改革方案的社会效果应该说会更好,同时也减轻了中央政府或银监会制定政策时要兼顾各地情况的负担,大大降低了中央政府搜集和处理信息以及推广相关改革方案的成本;(2)我们设想的农信社市场化改革将是一个渐进的过程,农信社业务经营地理限制的放开并不意味着马上打破所有的地理限制,而是应该分阶段来进行20,使得银监会有较多的时间通过制定法律法规和政策,来对农信社扩张和市场进入的资格进行限制,这在一定程度上可以帮助银监会解决和克服过度竞争和逆向选择的问题;(3)由于这种竞争将是在现有的农信社之间进行的,因此现有的金融监管资源也能够得到较为充分的利用。(4)Capiro和Honohan(2004)的最新研究表明,即使在市场并不高度发达的情况下,市场约束的强化也会有利于金融监管当局及时发现金融机构的经营风险及其内部人的损公肥私行为,从而及时化解潜在的风险;(5)此外,市场化竞争还意味着中央政府的政策性业务有更多竞争性的承接者,这会在一定程度上减少中央政府和农信社之间因为服务三农而产生的道德风险问题。在现行的农信社管理体制安排中,省级政府被要求担负起对农信社的管理职能,并承担相应的风险21。如果这一点能做到的话,省级政府的目标与中央政府(银监会)将存在较高的一致性:即一方面增加本地金融服务供给的能力和水平,另一方面保持本地金融市场的稳定运行。如果是这样的话,我们认为农信社市场化改革的设想应较易为省级政府所理解和接受,因为它将有助于省级政府较好地实现其目标。农信社市场约束的加强和经营机制的改善一方面会降低省联社对县级农信社的管理成本,从这一角度出发,省联社有可能会支持农信社的市场化改革。然而,农信社之间竞争的加剧也会增加省联社的协调成本。此外,农信社市场化改革还有可能降低省联社对县级农信社的控制权,这在一定程度上会损害省联社的既得利益。因此省联社也有可能不会赞成这样一种改革模式。基层地方政府(县级和乡镇政府)的目标最有可能是获得和控制更多的金融资源,从而为本地的发展融资。而农信社的市场化改革可能使这些地方政府对金融机构的控制减弱,另外可能会使有些地方金融资源增加而使其他地方的金融资源减少,因此可以预见地方政府对农信社市场化改革的态度会是有差异的。但如果这种机制的实行从长远看能够使农村金融市场的金融供给增加,促进本地的经济发展,地方政府基于长远利益考虑也应该会乐于接受这样的改革安排的22。如果是以县社制度为起点,那么县社将是市场化改革的具体实践者。由于各县级农信社之间的情况相差悬殊,因