黄河水权分配模式及市场构建研究

黄河水权分配模式及市场构建研究

长期以来，黄河的水权（水资源使用的使用）一直是一个“不满意”的问题。面对有限的黄河水资源,沿黄各省(区)、各部门以及各用水单位,谁都想多分,谁都想多用,对自己得到的用水指标,都觉得不够多和不满意。为了搞好黄河水资源的分配,中央政府亦不得不花费大量的人力、时间和财力(所有这些,最终都将形成水资源分配的成本,即交易成本),在各省(区)之间进行艰难的“协调”。由于沿岸对黄河水资源的过度开发和利用,1972～1999年的28年间,黄河已有22年出现断流,仅1997年1年,山东省的损失就多达100亿元。目前,水资源短缺已成为制约黄河流域经济发展的瓶颈。因此,科学有效地配置黄河水资源是缓解黄河流域水资源供需矛盾的重要一环,是推动流域经济可持续发展的重要保障。从水资源配置机制的选择与优化的角度看,构建黄河水权市场,运用市场机制配置黄河水资源,不能不说是一种可供选择的解决途径。一、水权分配的模式水权的分配亦即水资源使用权的界定,是根据不同水平年的水资源量确定各水权人的水权量的过程。在实践中,水权的分配制度(简称水权制度)不外有3种:一是“自由取用”水权制度,即把水资源看作是取之不尽、用之不竭的纯自然物而自由取用的水权分配制度;二是按照“先来先用”(firstcome,firstserve)的原则进行分配的制度,简称“优先专用水权制度”,又称“等候式”水权制度;三是竞争性水权制度,是指在水资源短缺的前提下,对现有的水资源进行竞争性分配。这种分配制度又可分为两种形式,即行政性分配和市场分配。行政性分配是指政府按照一定的模式对现有的水资源进行指令性分配的过程,如黄河流域的“分水方案”就是一种行政性分配。市场分配即是利用市场的价格机制进行水权分配的过程,实践中主要采用水权拍卖的方式。不同的分配模式将产生不同的效益与成本,对经济影响的程度亦将有所差异。在竞争性水权制度下,水资源的条件不同,水权分配的模式就不同;在同一水资源条件下,对于不同的地区和不同的行业,水权分配的模式也不同。实践中,主要的水权分配模式有“人口分配模式”、“面积分配模式”、“产值分配模式”、“混合分配模式”、“现状分配模式”和“市场分配模式”等。(一)水权总量及数量按照人人平等的思想,位于同一水源地的所有居民都有平等享用水资源的权利。沿用这一思路,在进行水权分配时,将可分配水量按人口分解到各用水户。因此,各用水户的水权数量为:上式中,P为该水资源辖区总人口数,Pi为该用水业户的人口数,WR为可分配的水权总量,WRi为该用水业户的水权量。这种人人平等的分配模式强调了所有的用户拥有同等的用水权,体现了资源分配的公平性。这一模式在智利的部分地区得到广泛使用。但在我国,该模式忽略了不同行业从业人员对水资源的需求差异,将城镇居民与农村居民等同看待。对城镇居民而言,水资源仅仅是生活资料,而对农村居民来说,水不仅是生活资料还是生产资料。况且城镇居民已经享用了较大的社会资源(如就业、交通、社会最低保障等),再平等参与分配水资源对农民有失公允。同时,依据人口分配水资源,必然导致劳动密集产业获得较多的水权,产业发展有趋向于劳动密集产业的倾向,可能会产生“逆淘汰”现象。(二)面积分工分配法进行水权分配的另一模式是按照水源地周围地区面积进行分配。依此模式用水户分配的水权量为:WRi=(Mi/M)WR,i=1,2,…,n上式中,M为水资源辖区的总面积,M1为该用水业户所辖的区域面积,其他同上。面积分配模式与国外的河岸权(riparianownership)相类似,它规定水权属于沿岸的土地所有者。河岸权是在土地开发初期自然存在并不断发展的一种水权形式,有其自然的合理性,在英国和美国的东部丰水地区得以广泛应用。但这一模式也有其片面性,因为流域面积与相应的耕地面积及其他生产要素的分布并不呈简单的比例关系,如黄河上游地区流域面积普遍较大,但需水量并不是很大,如果按照这一模式进行分配,可能会使黄河下游在枯水年份更加无水可用。因此,这种分配模式明显不具有现实可能性。但该分配模式对农用水权的分配而言,将公式中M换成耕地面积也许更具有指导意义。(三)按gdp分配模式一般来说,一个地区的用水水平与其经济发展是相对应的,而GDP指标是反映地区经济发展水平的重要指标。因此按GDP指标分配水权,较上述两种分配模式,更具有现实可能性。按GDP进行水权分配的计算公式为:WRi=(GDPi/GDP)WR,i=1,2,…,n其中GDP为整个水资源辖区的国内生产总值,CDPi为各用水业户的GDP指标,其他同上。从理论上来讲,这种按GDP进行水权分配的模式更能体现资源配置效率,有利于提高整个国家和地区的经济发展水平,但与平等发展权利理论相抵触。该理论认为,公共资源是人类的共同遗产,其使用最终要促进每一个人的福利。对于在发展机会上居于劣势的地区,在资源的使用上需要分配更多的资源,而且要求发达地区帮助落后地区实现在发展机会上的均等。对于黄河流域而言,按照这一理论,上游省份由于经济发展缓慢,在水权分配上应该得到更多的照顾。若按产值分配模式,上游地区只能得到较少的水权份额,长期下去,将会加重上下游两极分化。从产业发展角度而言,这种分配模式将会导致农业等产值低的行业的水权量逐年减少,而农业又是需水量大而且对水资源高度依赖的行业,长此以往,必将导致农业等低产值行业的退化,造成产业发展的失衡。因此产值分配模式在施行过程中难度较大,但对于各行业内部的水权再分配,应具有一定的参考价值。(四)确定分配模式上述3种水权分配模式由于配置依据不同,配置结果亦迥然不同。一般而言,不同的地区、不同行业和不同的社会群体对水权的分配模式的偏好也有所不同。在黄河流域,像青海、甘肃、内蒙古等上游地区偏好于流域面积配置模式,陕西、山西、河南等中游地区认为人口配置模式对本地区的经济发展可能更为有利,而黄河下游山东省由于经济发展水平高,则会选择产值配置模式。由此可见,任何一种模式都会得到偏好者的支持,同时也会遭到其他省份的反对。因此,上述任何一种模式在实践中均难以落实,必须选择一种折衷的、为上中下游各方所接受的分配模式。一种简单的方式就是对上述3种配置模式进行加权,即混合分配模式:其中W1、W2、W3分别为上述3种模式的加权值,其他符号同上。混合分配模式的关键是上述权重的确定,其大小取决于各方的谈判能力和决策者的偏好。政府部门或其授权的管理机构在综合各方意见的基础上,合理地确定权重,以决定各用水户的初始水权配额。就分配难度而言,由于该分配模式综合了各方面的因素和意见,其分配结果易为各方接受。(五)分配模式的合理性在尚未建立水权市场或水权交易制度不尽完善的条件下,上述“推倒重来”的水权分配模式在实践中缺乏可操作性。因为它可能会造成现有的生产力布局失衡,给流域的工农业生产带来混乱。要避免出现这一问题,可以采用承认现状的分配模式(简称现状分配模式)。现状分配模式是在承认用水户用水现状的基础上,以现有的用水量(上一年或近几年的加权平均值)为标准,依据这种“溯往原则”进行水权分配。由于当前用水现状在一定程度上反映了不同地区经济发展水平和需水规模,因而现状分配模式也有一定的合理性。从实际操作角度来看,这种分配模式实际上是对现有的用水户的水权进行确认和登记的过程,不涉及用水权的重新分配问题,因而不会对目前的生产造成冲击。从分配难度来讲,由于可以获得准确的用水户过去的用水量资料,因此水权的分配量容易确定。同时,由于既得利益者得到了较多的水资源,使得分配政策容易执行。应该看到,由于我国缺乏完善的水资源管理制度,致使现有的用水缺乏公平和效率,如果按照现状分配模式进行水权的分配,很难体现社会的公平和正义。另外,这种分配模式会增加潜在竞争者的进入障碍,不利于我国目前的产业结构调整。(六)水权分配模式的比较在水权的初始分配过程中,除了上述的分配模式,还可以采用市场分配模式,即通过公开拍卖的方式对水权进行分配。一般而言,这部分水权的拍卖价格高于上述初始分配的水权价格,参与竞买者一般是水资源边际产出较高的行业(如工业中的高新产业及高效农业等),由于有较高的效益预期,往往会对这部分水资源产权支付较高价格。市场分配模式可以使水资源流向效益高的用途,提高了水资源的利用效率。较之上述5种分配模式,只要有足够的资金,就可获得水资源,降低了潜在竞争者的进入障碍。其不利方面是,如果单纯通过市场进行分配,这种分配模式可能导致水权为部分水权参与者所垄断,甚至出现“水霸”现象,这又可能会使水资源的分配走向“资源配置无效率”的反面,在允许水权转让的条件下,还可能会影响到水权转让市场的交易秩序。在实践中,水权分配模式的选取必须考虑政府所要达到的主观目标以及信息量的获取程度等因素,在综合各方面因素的基础上,做出最佳的选择。对于不同的分配模式,表1从其适用范围、可操作性、偏好和实施难度等方面进行了比较。二、采用“月用方案”水权的初始分配路径黄河流域的水权分配制度也经历了从“自由取用”到“先来先用”再过渡到竞争性水权制度的过程。在中华人民共和国成立之前,黄河给人们带来的不是丰裕的水资源,而是泛滥的洪水和淹没的土地。在这一时期,人们不忧河中水少,惟恐河中水大(许虎安等,2001)。受这种水观念的影响,在建国以后,我国对于黄河的管理曾长时期以防洪治理为主,在水资源的利用上,则是一种典型的“开放的、可获取资源”,沿岸的任何单位和个人都可以自由取用黄河水,浇田灌地无须交纳任何费用。受这种“自由取用”水权制度的影响,各地竞相建设了大量的引水工程,建起了宁蒙、汾河、黄河下游等灌区,同时对农作物采用大田漫灌的灌溉方式,在种植结构上还引进了高耗水量的水稻。由于沿岸对水资源的过度开发和利用,造成黄河水资源的相对短缺,在水权的分配上也逐渐过渡到“先来先用”的水权制度。由于上游地区取水处于自然优先地位,在无约束的条件下,上游的过度取水致使黄河从1972年以后多次出现断流,最严重的年份,断流时间竞长达200多天,给下游地区造成了巨大的经济损失。黄河流域上下游之间竞争性用水矛盾的激化,导致了黄河水权的高度集中的行政性分配。1987年国务院批准了南水北调生效前的《黄河可供水量分配方案》,即在扣除输沙等生态用水210亿m的前提下,将剩余的370亿m黄河水按一定比例分配到了沿黄各省、自治区(见表2)。但这一“分水方案”在执行过程中由于缺乏有效的信息和权威性的流域统一管理机构及相应的法律法规,无法对实际引水量实行有效监督、控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁,在实际中并未有效落实,一遇枯水年份或用水高峰季节,沿黄引水工程都争先引水,造成分水失控(胡鞍钢、王亚华,2000)。为缓解黄河水资源供需矛盾和下游日趋严重的断流局面,1998年12月,经国务院批准,国家计委、水利部联合颁布了《黄河可供水量年度及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》,授权水利部黄河水利委员会对黄河水量实行统一调度。通过黄河水量统一调度,遏制了下游日趋严重的断流局面,尽管2000年遭遇了严重的干旱,但黄河下游仍实现了20世纪90年代以来首次不断流,保证了城乡居民生活用水,农业用水也有了较大的改善。对于此次政府干预,部分学者给予了充分的肯定,但应该看到,这种方式仍然是一种计划经济的延续,由于涉及到流域各地及各行业的利益协调,运行效率低、成本高。无论使用“分水方案”还是流域统一调度,从根本上说还是一种计划经济的延续。这种配置模式就水权的初始分配而言具有一定的合理性,但对于尚未建立水权交易(转让)市场的黄河流域来说,是缺乏效率的。从目前黄河流域水资源配置的情况来看,存在如下问题。(一)高效节水与实际控制水量的关系从资源配置的角度来说,水资源应始终流向效率高的用途。在黄河流域,上游的青海、甘肃、宁夏和内蒙古4省区的用水效率均低于中下游的陕西、山西、河南和山东(青海、甘肃、宁夏和内蒙古4省区的人均用水量和万元GDP用水量均高于中下游的陕西、山西、河南和山东;在农用水的利用上,下游的河南、山东两省的灌溉产出率约是上游的2倍),但上游的人均用水量却远高于下游(见表3),致使黄河流域的水资源未能物尽其用,即便如此,在过去几年中,各地的实际用水量与分配水量也相去甚远,如内蒙古的应分水量为58.6亿立方米,但在1992～1995年,其实际取水量均在63亿立方米之上(胡鞍钢、王亚华,2000)。在大旱之年,河南、山东由于无水可采,其实际用水量均低于分配水量。造成这种“水往低处流”的原因除了缺乏必要的水权流转机制外,与完全行政性的水权分配也有很大关系。(二)农业纤维与效率低下在黄河流域,一方面是农用水资源总量不足,流域内人均水量仅为493立方米,每公顷耕地平均水量为5610立方米,分别为全国平均水平的25%和17%。据统计,目前我国平水年份年缺水量358亿立方米,其中农业缺水300亿立方米,因缺水少生产粮食350亿～400亿公斤,而这些缺水地区在黄河流域占有较大的比重,到2010年,黄河将缺水40亿立方米,到2030年,将缺水150亿立方米。与此同时,农用水浪费却十分严重。在黄河下游的引黄灌区,输水损失达30%～50%,河西走廊一些渠道,水量损失竟高达60%～80%。在农用水的利用上,由于普遍采用大水漫灌方式(特别是在中上游地区),农用水的利用效率极低,每立方米水的粮食生产能力只有发达国家的1/3左右。(三)用水分配不合理《黄河可供水量分配方案》对于黄河在不同来水情况下水量分配办法没有界定,导致丰水年份多余水量无法分配,枯水年份下游无水可用,只能挤占了生态用水。对于流域不同河段的不同用水部门的用水量,该方案亦未明确,由此导致分水方案的可操作性不强。在此基础上制订的《黄河水量调度管理办法》,虽然解决了不同水平年的水量分配问题,但在用水机制上缺乏灵活性。《办法》规定,各省(区)年度用水量实行按比例丰增枯减的调度原则,即根据年度黄河来水量,依据1987年国务院批准的可供水量各省(区)所占比重进行分配,枯水年同比例压缩。应该说,枯水年同比例压缩是合理的,但丰水年份同比例增加则值得商榷。首先,按比例分配的水量已满足了基本需求,增加的用水可能会诱致用水浪费,造成用水效率的降低;其次,分水比例大的地区已经是既得利益者,再按同比例获得增量用水会导致新的不公平。同时《办法》还规定,对于月度用水,各省(区)辖区内各用户需向省(区)水利厅(局)申报用水需求计划,水利厅(局)汇总后并于每月25日前报送黄河水利委员会审批。对于年度用水计划,黄河水利委员会于每年的9月20日至10月10日受理引黄各省(区、市)下年度即本年11月至次年6月用水需求计划申报,并于每年10月25日前报送水利部。这种层层审批的运行机制尽管可对水资源总量进行有效的监控,但运行效率低下确是一个不争的事实。(四)农田收率低,节水积极性低从水资源管理层面上来看,现行沿黄灌区采用的是“事业单位,企业管理”的管理体制。作为事业单位,财政部门不安排事业经费,要求它实行企业化管理,但又要承担一些公共物品的服务,不能完全像企业那样追求利润,结果,灌区处于两难境地。由于没有事业经费,目前的灌区收入主要依靠水费,在价格一定的条件下,水费的多寡取决于供水量的多少。由此导致一些灌区为了获得较多的收益,甚至鼓励用户多用水,有些灌区虽然节约了水,却被无偿地调给其他灌区和部门,这严重地影响了其节水积极性。从水资源用户层面上而言,现行的水价政策及分配体制也形不成节水激励。在黄河下游,1998年的渠首工程供水水价平均为每立方米0.0045元,引黄灌区工程供水价格也仅为0.04元,因此有人说,1000立方米黄河水的价钱买不到一瓶矿泉水(杨建桥、沈菊琴,1999)。对于单个农户而言,如此低的水价,在农业生产成本中所占比重太小,致使农户缺少节水积极性。对于用水地区而言,由于节约的水资源难以转让或得到补偿,加之节水还要进行一定的前期投入,因而也缺乏节水动力。三、黄河水资源在农业领域优先实现“四优先”原则黄河水权(初始水权)的分配,是一个焦点问题,也是一个最容易引起争议的问题。从我国的实际情况出发,参照有关国家建立水权制度的经验,水权初始配置应该体现以下原则:(1)粮食安全优先原则。中国作为一个发展中的大国,保障社会稳定是水资源配置中需要优先考虑的目标。由于粮食事关社会稳定,是战略物资,因此在水资源的配置过程中,必须优先保障粮食生产安全,确保农业用水。(2)时间优先原则。即“时先权先”原则,以占有水资源使用权的时间先后作为优先权的基础。(3)地域优先原则。即水源地和上游地区具有使用黄河流域水资源的优先权,距离流域比较近的地区比较远地区具有优先权,本流域范围的地区比流域外的地区具有用水优先权。(4)公平优先原则。初始水权的配置,须充分体现公平性的原则,只有这样,落后和欠发达地区才能在发展阶段通过转让水权获得发展资金,而发达地区可通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求。综合考虑上述原则,可将黄河水资源划分为生态用水、基本需求用水、多样化需求用水和机动用水,对不同的用水需求采用不同的水权分配模式。各种用水应采用分配模式如下。(一)提供水的公共物品从性质上看,生态用水是维持黄河的生态系统和水环境而必需的水资源,是一种非排他性的公共物品,难以进入水市场,必须由政府提供。从数量上看,生态用水是为保证黄河流域的生态平衡而存有的最低水量。对于黄河的生态用水,应该作为一个基数采取预留制,而不能参与分配过程。黄河总的来水量减去生态用水量即可分配水量。(二)可分配的基本需水人的分配式基本需求用水是指公民满足生存与发展需要所必需的水量,这部分需求应该由政府予以保障,必须无条件满足,亦不能通过市场解决,在分配过程中必须采用公平分配的原则,采用人口分配模式,将可分配的基本需求用水量按人口分解到各用水户。(三)混合分配模式用于工业、农业和其他行业的生产性用水属于多样化需求用水,具有竞争性、排他性、收益关联性等私有物品的特征,是真正需要明晰水权的流域水资源部分。对于这部分水资源,理论上可以采用市场分配模式,根据效率的高低,进行竞争性的分配,但考虑到区域经济的平衡发展和制度运作的难度(或称成本),亦可采用混合分配的模式进行分配。具体来说,农业生产用水的分配应该考虑耕地面积因素,工业生产用水的分配则应该考虑产值这一因素。对于混合分配模式中各因素加权值的确定,可以用过去一段时间内各种需求用水在总需求用水中所占的比重作为参考。比如说,黄河流域的农业用水约在70%左右,那么在混合分配模式中面积的比重则取0.7。由于水资源具有不确定性,在缺水年份使用权能否实现,实质上就是能否获取优先使用权的问题。农业用水直接决定着粮食安全和社会稳定,按照现行的优先水权配置的原则,农业水权的优先权仅次于基本需求和生态需求用水的优先权,应该优先满足。从目前黄河流域的水权分配情况来看,“分水方案”基本上采用的是混合分配模式。从近十几年的运行情况来看,无论是分配模式还是分配结果,基本上是合理的。至于20世纪90年代的黄河断流,其原因不在于分配而在于管理。(四)河流动机水权的分配不合理如果说基本需求用水以公平为主,那么机动用水则应以效率为主,其分配方式应采用市场分配模式。黄河机动用水的来源有如下几个方面:(1)丰水年份多余的水量;(2)开发的新水源(如南水北调提供的水资源);(3)基本需求用水中未被购买的部分。这部分水资源作为黄河流域的机动水源,通过市场拍卖的形式,分配给流域的机动用水户(这部分用户一般是后进入者或原用户的临时性增加用水)。由于市场拍卖价格高于基本需求用水的配置价格(一般相当于水资源费),这将给机动水用户以较大的节水激励,提高其用水效率。目前黄河流域机动水权的分配仍以行政分配为主,丰水年份多余的水量按原来的分水比例进行分配(即所谓的“丰增枯减”),部分上游未被使用的水资源则被无偿或低偿调拨到下游地区。这种对于机动用水的行政性分配导致了各地纷纷跑水、要水。由于水资源获取相对容易,用水户难有节水激励,同时还会造成权力寻租(政治租)现象。四、黄河水权分配协调机制对于水权分配过程中出现的利益冲突和缺陷,可以采用政府调控、民主协商和水权转让的机制进行协调和弥补。(一)建立流域综合管理机制无论是行政配置还是市场配置,各种水权分配制度都离不开政府调控。随着人口的增长、社会经济的发展,黄河流域用水需求不断增加,水资源在时间、空间上的短缺日益加剧,供需矛盾日趋尖锐和复杂,分配过程中协调难度大。因此,实现黄河水权的科学分配,必须坚持政府最终决策的原则,国家应在水权分配问题上高度协调,完善组织、法律、经济各方面的配套措施,扮演最后的仲裁者,以保证水权分配的公平合理。政府宏观调控的前提是依赖一个强有力的流域统一管理机制。从水资源流动的自然规律看,应该按流域构建水资源管理的完整体系。从水资源配置的综合性、复杂性以及与社会、人口的相关性看,必须按流域实施统一调配和开展综合治理。建立流域范围内的综合管理机构既是水资源自然属性的内在要求,也是加强水资源统一管理的一个十分重要的环节。1998年,经国务院批准,正式授权黄河水利委员会统一调度黄河水资源。在此基础上,建立从流域到区域、自上而下、权威高效、运转协调的水资源统一管理机构,实现对黄河水权初始配置的规划、协调和管理,是解决水权配置矛盾,实现水资源优化配置的重要保证。(二)建立民主协商机制,探索农地协调发展模式,增加流域上下游投资和收水权分配过程是一个利益调整的过程,因此,水权的分配一定要坚持民主协商原则。在流域分水的过程中,流域机构应广泛听取有关各方的意见,充分兼顾不同地区和部门的利益,使落后地区和发达地区同样能获得经济发展所需要的水资源。在组织形式上,应由一定的组织来代表用户的利益,在流域上下游之间建立起一种组织成本较低的协商机制。这些组织可以是地方政府,也可以是用水协会。民主协商机制实际上是一种谈判和投票机制,地方利益主体通过广泛参与,反映地方利益,实行地方投票、中央拍板、民主集中,在一定游戏规则下达成合约,其结果不一定是谈判各方的最优解,但却是较优解或妥协解,这将带来流域整体用水效益的提高(胡鞍钢、王亚华,2000)。只有得到相关利益群体的广泛参与,充分考虑到了上下游、左右岸、干支流各种用水户的利益,水权分配方案才能够顺利地贯彻执行。(三)优化配置水资源引入水权转让市场,建立可交易的水权制度(tradablewaterpermitsystem,TWP)是改进水资源配置效率、促进水资源再分配的重要制度措施。在TWP制度下,通过用水业户间的水权转让,可以促进水资源在各用水业户间优化配置,提高水资源的配置效率。同时,通过黄河水权转让市场,下游地区或其他缺水用户可以购买到急需的水资源,这一方面可以弥补水权行政性分配的不足,另一方面也减少了竞争者的进入障碍,可以促进黄河流域的经济发展。当前在黄河流域实行的“分水方案”,只是依靠行政手段来进行水资源使用权的初始配置,由于不能进行水权的转让,起不到优化配置水资源的作用。在上下游的关系上,现行的做法是下游地区向上游进行一定的经济补偿,由于这种补偿不是通过水权交易进行的,没有法律依据,随意性很大,容易引起矛盾。水权市场建立之后,按照市场经济的原则,下游将多用的水量从上游地区买过来,这样就实现了水权的转让和交易。上游地区通过水权交易获利,也有利于当地的社会经济发展。五、黄河水权市场建设规划(一)流域水权市场的定位从目前情况来看,在黄河流域建立水权市场的条件日渐成熟。首先,黄河流域水资源的短缺使得水市场的建立成为可能。从国际水市场的发展情况来看,水权交易只有在水资源短缺的地区才有意义(孟志敏,2000)。其次,黄河流域的跨地区性使得建立流域水市场成为必要。黄河流经9个省、自治区,流域内的经济发展情况各不相同,如前所述,黄河上游每万元GDP的用水量高于下游2～3倍(胡鞍钢、王亚华,2000),在这种情况下,利用水权市场使得水资源流向效益高的地区和行业是必要的。另外,黄河流域的跨地区性容易引起不同地区的水事纠纷,行政协调难度大、效率低,建立水权市场后可以利用市场机制协调水资源的分配,减少地区纠纷。再次,黄河流域现有水资源的规范管理可以减少流域水市场的管理和监督成本。由于黄河流域水利设施健全,引黄灌区供水、取水有规范的监督管理,流域实行统一管理后,流域内调水便捷,这样可以大大地减少水市场的运作成本,降低交易费用。最后,黄河水市场的建立可以明显地促进水资源的合理配置,实现节水目标。由于黄河流域农用水所占比重较大,而农用水领域节水的空间大,有了水权转让机制,农用水资源的“农转非”就可以通过水市场来规范运行,而不是现在的低偿甚至无偿转让,这样有利于农业的持续发展。(二)级水权市场上的水权交易同一般水权市场的结构相类似,黄河的水权市场应该由一级市场和二级市场构成。其中,一级市场主要由水权批售(授)和拍卖市场构成,所进行的是水资源的所有者国家(或水资源管理部门如黄河水利委员会)和用水业户之间的初次水权交易,通过一级市场上的水权批售和拍卖,实现水资源使用权由政府向市场主体的转移。收取水资源使用费,按照人口、土地面积、工业产值或混合模式对基本需求用水和多样性用水的分配,可以近似地看作是一级市场上的水权批售(授)。利用市场模式对机动用水的分配,则是典型的一级水权市场上的水权拍卖。二级水权市场主要由水权转让市场构成,所进行的是用水户和用水户之间的二次水权交易,通过二级市场,黄河水资源的使用权在各个用水户之间流动,对黄河水资源进行重新配置。从一级市场上购买(或按照政府价格分配)得到水权之后,用水业户对于水权的处理有2种:一是自用,二是进行水权转让。二级水权市场就是给用户创造一个良好的水权交易环境,使用户可以将多余的或节约下来的水权方便快捷地转让出去。水权转让可分为短期转让、长期转让和永久性转让3种形式,短期转让是用户将本年度的用水权转让给受让方,如果是将多个年度的用水权同时转让给对方,则属于长期转让,若将用水权一次性永久地转让给对方,则为永久性转让。水权交易可以由用水户双方私下协商交易(类似于证券市场的“一级半”市场),用户双方达成一定转让协议后,交纳一定的费用,到有关部门(黄河水权交易管理部门)进行过户手续,购买方就可以此为据,在黄河内取水使用,当然购买方也可以将水权再次进行转让。水权交易也可以在一个公共水权交易市场中进行(类似于证券市场中的二级市场),这一般需要建立一个网上交易平台和交易系统,交易系统根据价格优先、时间优先的原则(同样时间价格优先,同样价格时间优先),由系统自动撮合交易。为了尽快达成交易,水权市场网上交易系统还可以建立一个网上协商系统,供交易双方进行价格和数量方面的协商谈判,待双方达成协议后,再通过报价系统进行交易。另外,在交易系统中还应建立网上的拍卖系统,拍卖方可在网上宣布一定量体积的水权需要拍卖,买方在网上报名参加竞拍,在预先确定的时间内按最高价成交。水权市场的总体构架如下图所示:(三)黄河水法市场组织体系黄河水权市场的组织体系应该包括黄河水资源管理委员会、供水公司和黄河用水者协会等。1.水权市场的卖方职能在现有黄河水利委员会的基础上改组设立黄河水资源管理委员会,代表国家行使黄河水资源管理和水权出让的有关职能(一级水权市场的卖方职能)。该委员会的主要职责是:作为黄河流域内的最高水权分配机构,负责制定全流域的水权分配方案并采取一定方式将水权分配或出让给各个供水经营单位;水权分配完成后,负责制定黄河流域各水权交易主体进行水权交易的规则,负责改善黄河流域公共基础设施的投资,提供有关水资源信息,组织各供水公司之间的水权转让和交易,并负责监督交易的执行。2.企业独立法人资格的经济组织根据水权市场的构建要求,供水公司应是企业法人单位,结合黄河流域的实际情况,可由沿黄各省的水管单位改组成立供水公司。供水公司应是属于国家独资或国家投资占主体的有限责任公司,是具有企业独立法人资格的经济组织。供水公司的主要职责是:作为买方,参与一级水权市场的水权交易,并应根据有关的用水合同和协议,按时按量向用水户提供用水,经营供水业务。目前,沿黄各省市地区水管部门在行政上直接接受当地政府部门领导,而业务上又归上级水管部门的领导,这种行政与业务上的双重领导,常常造成管理上的冲突,不利于实行整个流域的协调。由于水管部门在行政上受地方政府的领导,用水时不可避免地以地区经济效益为目标,不会考虑到整个流域用水的合理化配置。因此,让沿黄水管部门与当地政府脱钩,组建供水公司,有利于克服目前存在的体制上的一些弊端。3.协会的水权分配工作如前所述,用水协会是用水户自愿组成的、民主选举产生的管水用水的组织,属于民间社会团体性质。黄河流域的用水协会也应具有法人资格,实行自我管理,独立核算,经济自立,是一个非盈利性经济组织,其主要职责是:代表各用水户的意愿制定引黄灌溉的用水计划和灌溉制度,负责与有关的供水公司签订合同和协议;负责本协会内水权分配方案的初始界定;水权分配完成后,负责制定各用水户进行水权交易的规则,提供有关水资源信息,组织用水户之间水权转让的谈判和交易——二级水权市场交易,并监督交易的执行。六、水权交易数量的监管黄河流域水权市场的管理隶属于流域管理委员会,因此,黄河水利委员会(黄委会)应下设流域水市场管理部,实施市场监管职能。水权市场的监管至少应包括如下3个方面:水权交易主体的监管、交易数量的监管、交易价格的监管。对于水权交易主体的监管,一方面是对水权交易主体资格的确认,确定水权的出让方(卖方)拥有的水权数量和出让数量,确定水权的受让方(买方)是否具有该流域的水权购买资格(并非任何人、任何单位或地区都具有购买黄河流域水权的资格);另一方面是对买方水权用途的监管,买方在购买水权之前,应事先向市场管理部门申报其水资源用途,根据水资源的高效配置原则,限制低效的及高污染的用水户从水市场中购买水权,确保水资源流向效益高的用途。对于交易数量的监管,其出发点是确保水权的正常流动,防止水权过分集中到少数用户手中,使其囤积居奇,造成水权的垄断,甚至出现“水霸”,给正常的生产用水带来困难。如果某段时间的水权交易量超过现有水权总量的一定比例,则意味着水权流动过频,可能会出现过度投机的现象。对于用户而言,他们对于水权的转让,也不应超过现有水权的一定比例,不应频繁地买进和卖出水权,否则,就可能不是为生产而购买水权,市场监管部门可按照一定规则停止其水权交易。在水权市场上,水权的交易价格是由市场根据水权的供求关系确定的。但为了防止水权的过度炒作,对水权的交易价格也要进行监控。一般而言,水权价格由供水成本和机会成本决定,在丰水年份价格低一些,在枯水年份高一些,但水权转让价格不应过高和过低,如不对其进行监控,可能会出现过度投机。为了平抑水价,政府可以通过建立“水银行”的形式,设立流域基金,在丰水时(或水权转让价格较低时)购买水权,在枯水时(或价格较高时)卖出水权,减少水权转让价格的波动。七、水权的流向在黄河流域,由于农用水资源在水资源中占有很大的比例,因此在流域水权市场上,农用水权的交易占有很大的比重。农用水权的流向不外乎两个方面,一是农业内部流动,二是向非农行业转移。从目前国际水权市场的实践来看,后者在农用水权的转让中占绝大部分,在美国的得克萨斯州,99%的水权交易是从农业用水转为非农业用水(孟志敏,2000)。通过黄河流域的水权市场,农用水权无论是内部流动还是外部转移,都将对农用水资源的配置产生重大的影响,产生积极的作用。(一)水权市场的建立可以解决农业节水所的需求农业特别是种植业是一个高耗水行业,行业本身产出效益低,节水空间大。长期以来,种植业一直沿用大水漫灌的用水方式,致使农用水在利用过程中造成巨大浪费。另外,农用输水管网的跑、冒、渗、漏现象严重,致使我国农用水资源的利用率不及