旅游法律规制构建

..论云南生态旅游可持续发展战略法律保障机制之构建黎其亮内容提要：本文通过分析云南省旅游呈现的问题，依照《中华人民共和国旅游法》、《云南省旅游条例》规定，从政府主导下生态旅游管理机制建设、旅游行业自身机制建设、游客自律机制建设、人民法院司法保障机制建设，浅析我省的生态旅游法律机制构建，通过完法律机制，促进我省生态旅游的可持续发展。关键词：生态旅游可持续发展法律机制构建一、云南旅游概况云南省地处中华人民共和国西南边陲，位于北纬21°8’32’’至29°15’8’’和东经97°31’39’’至106°云南东部与贵州省、广西壮族自治区为邻，北部同四川省相连，西北隅紧倚西藏自治区，西部同缅甸接壤，南同老挝、越南毗连。从整个位置看，北依广袤的亚洲大陆，南连位于辽阔的太平洋和印度洋的东南亚半岛，处在东南季风和西南季风控制之下，又受西藏高原区的影响，从而形成了复杂多样的自然地理环境。云南省与邻国的边界线总长为4060公里，其中：中缅段1997公里，中老段710公里，中越段1353公里。云南自古就是中国连接东南亚各国的陆路通道。有出境公路20多条，15个民族与境外相同民族在国境线两侧居住。与泰国、柬埔寨、孟加拉、印度等国相距不远。二、云南旅游呈现的问题由于旅游法律不完善，在我国，节假日等旅游旺季，旅游公司和旅行社生意都十分火爆。对景点来说，也是大把赚钱的时机，对有些景点来说，淡季也是人气很旺。经常听说，因为天气不好或交通不便问题，某个旅游景点的旅游收入受到影响；或者某个旅游景点由于游客过多或者游客的不良行为，给景点的自然环境造成损伤和破坏。影响到旅游资源和生态环境的可持续性。频频曝出的各类不良现象，无疑在云南旅游的光环上罩上了一层厚厚的阴霾。如寺庙“大师”声色俱厉逼人“烧高香”；导游外行，“导购”在行；“第一排给有钱人坐”；“有钱不购物我鄙视你”；黑车当道致人死命……如此种种，不仅深深伤害了广大游客的感情，也影响了全体云南人的形象，让云南旅游的诸多短板再一次暴露在国人面前。随着《旅游法》的颁布实施，如何如何贯彻《旅游法》和我省新修改的《旅游条列》，保障云南生态旅游的可持续发展，构建新形势下的云南生态旅游法律规制，是摆在我们面前急需研究的问题。三、生态旅游概述一直以来，云南旅游以其壮丽多姿的自然风光和博大精深的民俗文化享誉全国。旅游是从特定的社会阶级的责任和义务中获得暂时的解脱，从而获得自由。旅游人类学对旅游的界定，基本上放在消费和休闲的范畴。本文所讲的“生态旅游”这一术语，最早由世界自然保护联盟（IUCN）于1983年首先提出，1993年国际生态旅游协会把其定义为：具有保护自然环境和维护当地人民生活双重责任的旅游活动。生态旅游的内涵更强调的是对自然景观的保护，是可持续发展的旅游。四、生态旅游法律机制构建（一）加强省政府主导下的行政执法机制建设，促进旅游资源开发利用。在欧洲许多国家，市场化管理高度成熟，基本上不存在政府、民间机构、企业之间的相互矛盾，但政府对市场的管理方式不尽相同。如德国与法国对旅游业的管理方式就不同，德国的旅游业不是很发达，因此也没有国家旅游局；而法国是全球最大的旅游目的地之一，因此法国有国家旅游局。故在旅游发达国家，政府的主导仍然是有效的。英国政府主导的公共服务，以《公共服务协议》形式提供服务，并进行量化管理，使旅游工作更加务实，目标清晰，标志着旅游业已进入一个较高层次，值得借鉴。在我国目前的国情下，政府主导下的旅游业发展仍然是有效的，包括制定相关法规、制定行业标准以及实施和监督。1982年国家旅游局曾着手起草旅游法。1988年七届全国人大常委会将旅游法列入立法规划，1991年国务院有关部门起草出旅游法草案。八届全国人大以来，社会上要求制定旅游法的呼声进一步提高。十一届全国人大财政经济委员会成立后，于2009年12月牵头组织国家发展改革委、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组。2013年4月25日十二届全国人大常委会第2次会议通过，2013年4月25日中华人民共和国主席令第3号公布的《旅游法》自2013年10月1日起施行，随着《旅游法》的颁布实施，为保护生态旅游环境可持续发展提供法律保障。云南省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年3月28日修订通过的《云南省旅游条例》，自2014年5月1日起施行。这是我国《旅游法》出台后首个修订并颁布施行的地方性旅游法规，是云南旅游进入旅游强省建设新阶段和依法治旅、依法兴旅新形势下出台的一部重要的地方性旅游法规，是云南旅游业发展史上的一个新的里程碑。《条例》的出台，标志着云南旅游法规体系完善迈出了新的步伐，为云南生态旅游可持续发展提供了重要的地方法律支撑。云南省委、省政府历来高度重视旅游的发展。近年来中央和省委、省政府相继出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》、《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，国家发改委批准了《云南省旅游产业发展和改革规划纲要》以及《中共云南省委、云南省人民政府关于建设旅游强省的意见》等，加大了对旅游业的政策支持力度；同时，随着云南省旅游局更名为旅游发展委员会，指导旅游业发展的综合协调职能大大提升，我省通过《条例》的修订，将这些政策上升为地方性法规。省委书记秦光荣对新时期发展云南旅游产业提出了“新起点、新思路、新举措”三个新的重要指示；省长李纪恒提出了实现云南旅游新跨越的要求。当前，云南旅游业正处在快速发展的黄金期、转型升级的决战期、改革发展的提速期、旅游强省建设的关键期，面临着不进则退、慢进也是退，前有标兵、后有追兵的发展阶段。关键在于如何贯彻落实《旅游法》和《云南省旅游条列》。1、加大对《旅游法》和《云南省旅游条列》的宣传力度，贯彻全民生态旅游理念。①云南省旅游系统要争做贯彻实施《旅游法》和《旅游条例》的推动者、实践者、促进者，把贯彻实施《旅游条例》作为一项重要工作来抓，切实把思想统一到《旅游条例》的各项精神上来，把行动统一到《旅游条例》的各项规定上来，不断提高旅游行政管理部门和社会公众对《旅游条例》的认知度和理解力，扎扎实实把条例贯彻好、实施好，努力实现旅游服务优良、旅游市场规范、旅游环境和谐，推动旅游强省建设进程。因此，全省各级旅游管理部门要将《旅游条例》同《旅游法》一道，作为业务岗位培训和有关综合培训的重要内容，建立起相应的机制，考核学习内容、总结学习方式、检查学习效果。要通过举办学习班、培训班、法律讲座、知识竞赛等形式多样的活动，组织职工先学一步、学深一步，全面掌握《旅游条例》的重要内容，深刻理解《旅游条例》的精神实质，进一步提高从业人员的法律意识，增强法制观念，促进依法行政。①笔者今年6月份到广南县旅游局寻找《旅游法》和相关旅游管理书籍时，办公室人员翻了好长时间，才翻出一本《旅游法》、询问给有修订的《云南省旅游条列》和云南省旅游规划文件时，回答是没有收到过。2、建立完善与《旅游法》和《云南省旅游条列》相配套的旅游开发、发展资金投入法规机制。根据《云南省旅游条列》第十二条、第十三规定，省人民政府安排旅游发展资金、旅游宣传促销专项资金外，规定州、市、县人民政府也要安排旅游业发展专项资金等。并明确了旅游发展专项资金主要用于旅游规划编制、产业培育、市场监管、商品开发、科学研究、标准化建设、信化建设和人才培养等。县级以上人民政府要依照法律法规规定，落实我省生态旅游可持续发展的各项资金，否则生态旅游可持续发展只能是水中月，镜中花。2003年8月，以杨丽萍为主创的原生态歌舞表演《云南映象》惊艳中国，将彩云之南的“云之风”刮遍世界，也让世界认识了云南。之后追赶上来的《丽水金沙》借助于丽江旅游热机遇，与丽江当地旅游资源相结合，成为旅游资源的一部分，吸引着国内和世界的眼球。=1\*GB3①3、加强和完善旅游行政执法机制建设。新修订的《云南省旅游条列》强化了旅游的综合监管职能。规定要建立健全旅游业发展综合协调机制、建立旅游市场监管行政执法与行政监察联动工作机制以及云南省边境旅游方面的多部门参加的边境旅游工作机制等。①近年来，广南县委、县人民政府以“地母文化”发源地打造的广南县“地母文化”旅游项目,由于资金困难，征地至今一直没有完成。在生态旅游区，存在林业、国土、水利、建设、环保、旅游主管、公安、工商、物价、税务等职能部门，各自为政，重复管理，难以达到生态旅游区的可持续发展。面对各职能部门各自为政局面．因此应设立一个综合执法机构将各部门职能统一起来，实施联合执法，让监督主体与监督对象完全脱离，独立监督机构不受行政机关、社会团体及个人的干涉，独立、公正、客观地实施监督，在旅游行业协会自身监督的同时，实现生态旅游区可持续发展。如阿根廷为争创旅游大国，联邦警察局于2002年11月成立了旅游警察分局。2008年6月，俄罗斯在圣彼得堡内务部成立了旅游警察分队。马来西亚于1998年在吉隆坡设立了旅游警察。埃及政府于1997年建立了旅游警察总局，并在主要游览区设有分局，编制属公安部，业务由公安部和旅游部双重领导希腊早在1975年，为了保护游客的安全就开始实施旅游警察制度。肯尼亚政府为保护游客的人身安全，在2003年6月组建了旅游警察部队，隶属于肯尼亚旅游部。泰国于1976年建立了旅游巡察小组，1983年正式划归国际警察总署管辖。马尼拉香港人质劫持事件发生后，菲律宾的旅游环境安全问题成为全球瞩目的焦点。2010年10月底，菲律宾首批旅游警察在各主要旅游景点正式投入工作，履行保护游客人身安全、预防各类犯罪活动的职责。①4、建立当地居民的参与制度及生态补偿制度。《旅游条例》第十六条“县级以上人民政府及其有关部门应当结合本地实际，选择民族风情浓郁、保护价值较高和生态环境良好的民族聚居村寨、传统村落和旅游特色村，加强民族特色旅游村寨建设，积极推进乡村旅游发展。”“县（市、区）人民政府应当加强统筹协调，整合资源，引导和吸纳社会资金参与民族特色旅游村寨建设。省、州（市）人民政府应当对民族特色旅游村寨建设给予政策和资金扶持。”=2\*GB3②成功的生态旅游不能缺少当地居民的参与，因为他们依赖于生态区生存。而生态旅游必然要限制他们从生态区获取生活资料。所以让他们参与到生态旅游中来并从中获得经济利益。对他们的物质损失还必须由生态旅游的受益者进行生态补偿，同时鼓励当地居民参与旅游资源环境保护。这样可以为生态区带来更多的利益和吸引更多的旅游者，也促进了当地经济发展。设立旅游警察并不是说当地有危险，相反，旅游警察的存在可以让游客意识到自己随时处在保护中，是对游客的友善和礼遇，也是旅游法制健全的表现。上海的生态建设以大投入为特征。苏州河环境综合整治一期工程总投资为85.6亿元，二期工程50亿元，如张家浜6.8KM河段耗资2.5亿元，虹口港水系大致是每千米1亿元。5、建立完善环境责任追究制度。联合国环境规划署的温室全体咨询小组1990年报告指出，2℃可能是“一个上限，一旦超过可能导致严重破坏生态系统的风险，其恶果将非线性增加”。德国联邦议会的研究委员会也试图确定可接受的范围，认为每10年气候变暖超过10℃将对森林生态系统非常危险，德国政府的气候变化咨询委员会1995年发现，2℃应该是“可容忍的”气候变暖上限。《条例》第二十三条“鼓励旅游经营者使用新能源、新材料，创建绿色环保旅游企业，开发生态旅游产品，倡导旅游者采用低碳、环保方式旅游。”当生态旅游区环境遭到破坏。通过建立起来的责任追究制度，明确各个阶段、各种环境破坏的责任人及其法律义务，严格执法，区别情况，追究其民事、行政或者刑事责任，才能确保可持续发展，促进我省生态旅游事业健康地发展。2005年11月13日，吉林石化分公司双苯厂发生爆炸，引发松花江水污染事件。一年后，国家环保总局才发出一份迟到的罚单，处罚100万元的决定。如此严重的污染事件，却依法只能罚款100万元，这一度引发人们对相关法律进行修订的期盼。2007年5月，国家环保总局、公安部和最高人民检察院共同出台《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，但时至今日，依法追究刑事责任的案件却少有耳闻。（二）旅游行业自身机制建设我省新修订的《条列》增加了一些基础性、公益性的服务内容。如对游客休息站点、咨询服务设施建设，安全制度、警示制度的建立等都作了明确规定；对投诉受理时限也作了比上位法更严格的规定和要求。增加了创新旅游投融资方式、旅游建设用地以及民族特色旅游村寨的内容。《条例》增加了旅游融资、旅游用地、乡村旅游、边境旅游发展以及统一的旅游信息宣传网站建设等方面的一些鼓励性的条款。不仅拓宽了旅游开发资金来源渠道，也具有鲜明的云南省情特色。如规定对旅游经营者、旅游从业人员和旅游设施实行标准化等级认定或评定；包括接待旅游团队的旅行社、景区、住宿企业、购物企业、餐饮企业、旅游车船和驾驶员等，都应当通过相应的等级认定或评定。规定旅行社、旅游住宿企业、旅游车船企业等及其它一些高风险旅游项目经营者应当参与云南旅游组合保险统保统筹。这是我省通过多年实践得出的一个行之有效的经验，也是维护旅客利益、减少风险的有效手段。《条列》还加大了对违法行为的惩处力度。为保证旅游业的健康有序发展，根据实际情况，对旅游活动中经常发生的一些违规违法行为，特别是上位法没有明确规定的，设置了相应的法律责任。对此，我省的旅游行业，要严格按照《旅游法》和《云南省旅游条列》规定，落实旅游资源保护与开发、旅游经营与服务、旅游监管与权益保障的行业自身管理和自律机制的建设。一些旅游发达国家的旅游协会、旅行社协会、旅游饭店协会等民间旅游组织，既担负着大量的旅游行业管理工作，又按照协会章程对旅游企业和从业人员实施监督检查工作。如埃及旅游部下设旅游监督署，负责监督检查旅游法规、旅游价格、旅游税收等政策的实施；英国旅行代理人协会，实际上不仅行使官方机构的权力，还对违章经营进行严格的监督，对违法者给予终止和取消会员资格的处罚。我省的旅游协会要尽快依照旅游法律法规的规定，建立相关配套机制，在政府和行业之间发挥桥梁和纽带作用，为会员和旅游行业开展服务，精心策划打造旅游行业品牌，推进旅游业可持续发展。随着《旅游法》和《旅游条例》的实施，我省要加快对《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》、《导游人员管理条例》、《旅行社质量保证金赔偿试行标准》、《中国旅游饭店行业规范》、《风景名胜区管理条例》等的修改，使之与法律法规配套，规范对旅游行业的管理。（三）完善游客自律机制建设根据《星岛日报)报道，英国著名旅游网站访问了1．5万名欧洲酒店业人士．调查他们对各国游客表现的意见，结果中国排名倒数第三。其主要表现为随地吐痰、践踏草坪、扔废弃物等等及从本人调查问卷可以分析出，广大民众生态意识的淡薄，但游客本身是生态旅游的参与者，必然会对环境保护产生不利影响。唐朝诗人李商隐《杂纂》：“其一曰杀风景，谓清泉濯足，花上晒禈，背山起楼，烧琴煮鹤，对花啜茶，松下喝道。”意思是在清澈的泉水里洗脚在花草上晒裤衩，背着山建筑楼房，阻挡山的风景，烧琴煮鹤吃，对着鲜花品茶，在林荫小道上吆喝马车，是败坏美好事物，不合时宜，大煞风景的事情。意大利威尼