《中国房地产法》关于土地使用权的法律保护

《中国房地产法》关于土地使用权的法律保护

依法取得的国有土地使用权为了防止计划变更给相关各方造成利益损失，《公共服务和城市发展法》建立了补偿制度，规定必须依法修改计划。为当事人的合法权益造成损失的，应当依法进行赔偿。为保护土地物权的稳定性和产权人的权益,《城市房地产管理法》第19条规定:国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《物权法》第148条规定:建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当给予补偿。根据上述法律精神,2008年文本对出让期间城市规划的调整和提前收回建设用地使用权进行了明确。文本第19条规定,在使用期限内,政府保留对出让合同项下宗地的规划调整权,使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建,或者期限届满申请续期时,必须按届时有效的规划执行。第21条规定,对受让人依法使用的国有建设用地使用权,在合同约定的使用年限届满前,出让人不得收回;在特殊情况下,根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的,出让人应当依照法定程序报批,并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格,及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。出让土地以转让、出租、抵押的方式进行资源再配置和要素合理流动,从55号令到《城市房地产管理法》再到《物权法》,法律保障是十分明确的。1990年发布实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院55号令)第3章、第4章、第5章,对依法取得的出让土地使用权的转让、出租和抵押,分别进行了具体规定。主要内容有:出让土地使用权转让、出租、抵押,应当签订转让、租赁、抵押合同;出让土地使用权转让时,出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移,其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让;土地使用权抵押时,其地上建筑物、其他附着物所有权随之抵押。1995年实施的《城市房地产管理法》第38条规定:以出让方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当符合两个条件,一是按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金,并取得土地使用权证书,二是按照出让合同约定进行投资开发,属于房屋建设工程的,完成开发投资总额的25%以上,属于成片开发土地的,形成工业用地或者其他建设用地条件。第47条规定:以出让方式取得的土地使用权,可以设定抵押权。2007年实施的《物权法》有关条文规定,建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。根据上述法律规定,在2008年合同文本的第21条至24条中,对建设用地使用权转让、出租或者抵押作了明确约定。基本含义是:第一,受让人按照出让合同约定支付全部国有建设用地使用权出让价款,领取国有土地使用证后,有权将依法取得的国有建设用地使用权全部或部分转让、出租、抵押;第二,国有建设用地使用权全部或部分转让后,出让合同和土地登记文件中载明的权利、义务随之转移。转移后的国有建设用地使用权使用年限,为原出让合同约定的使用年限减去已经使用年限后的剩余年限;第三,国有建设用地使用权转让、抵押的,转让、抵押双方应持本合同和相应的转让、抵押合同及国有土地使用证,到国土资源管理部门申请办理土地变更登记。土地使用权的反复性国有建设用地使用权出让年限届满,对土地如何处理,既关系到社会公共利益,也关系到土地所有者和土地使用者的权益。所以,年限届满时对土地的处理需要区别对待。首先,要分析届满时的建设项目性质、用地者需求、城市规划和涉及的相关法律。一般来说,建设项目可以分为住宅项目和非住宅项目。从用地者需求看,土地使用年限届满,有需要继续使用土地提出续期申请的,也有未提出续期申请的。根据届时有效的城市规划,年限届满时,宗地上的建设项目有的符合城市规划、可以继续办理用地手续,也有的不符合规划不得续期。因此,政府对于提出续期申请的处理有两种方式,一种是因公共利益需要,政府必须收回土地,另一种是可以续期,为用地者办理用地手续。其次,建设用地使用权出让年限届满时如何处理,相关法律规定不尽一致。1990年实施的国务院55号令第40条规定:出让年限届满,出让方有权无偿收回土地使用权,地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得。该项规定最大的问题在于,其未考虑收回土地使用权时受让方的房屋所有权问题。而《城市房地产管理法》则在第21条规定:土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。按照《城市房地产管理法》的规定,可以将期限届满的情形分为两大类:土地使用者申请续期和未申请续期。而申请续期的情况分又为两大类:准予续期和续期未获批准。准予续期的,重新签订出让合同,缴纳土地出让价款,办理土地登记,这种情形不涉及对土地使用者的补偿问题。未申请续期或申请续期未获批准的,收回建设用地使用权。但这种情形下,对土地使用者如何补偿,《城市房地产管理法》没有提及。《物权法》对建设用地使用权期限届满续期作了明确,第149条第一款规定:住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。第二款规定:非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。根据《城市房地产管理法》、《物权法》,结合《合同法》的基本原理,2008年文本第25条规定:非因公共利益需要,合同约定的使用年限届满,土地使用者提出续期申请的,出让人应当予以批准。住宅建设用地使用权期限届满,自动续期。第26条规定,因社会公共利益需要,申请续期未获批准的,国有建设用地使用权由出让人无偿收回,宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施由出让人收回,补偿方式由土地使用者和出让人双方约定,或者给予土地使用者相应补偿,或者由出让人无偿收回。第27条的基本含义是,土地使用者没有申请续期的,国有建设用地使用权及宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施,由出让人无偿收回。土地征收结算《城市房地产管理法》第15条规定:未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的,土地管理部门有权解除合同,并可以请求违约赔偿。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定,土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的,按日加收违约金额1‰的违约金。根据上述法律政策规定,2008年文本第30条约定,受让人应当按照本合同约定,按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的,自滞纳之日起,向出让人缴纳违约金。延期付款超过60日,经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的,出让人有权解除合同,受让人无权要求返还定金,出让人并可请求受让人赔偿损失。多元继续履行本合同并请求返还土地的申请对于受让人在开发利用土地过程中,因自身原因终止该项目投资建设的情形,2008年文本第31条根据受让人提出申请的时间,设置了两种具体的处理方式。一种情况是,如果受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出退地的,受让人应当向出让人提出申请终止履行本合同并请求退还土地的申请;出让人报经原批准宗地出让方案的市县人民政府审批该申请后,扣除定金,退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款,收回国有建设用地使用权。对该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施,明确出让人可不予补偿,出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施,恢复场地平整;但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的,应给予受让人一定补偿。另一种情况是,如果受让人在合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年,并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请,此时,根据闲置土地的相关政策规定,受让人已造成了土地闲置,因此,在办理退地手续时,不仅要扣除定金,受让人还要依法缴纳闲置费,剩余的已付出让价款退还受让人。对于闲置土地的处置,法律适用追究违约和罚闲置土地是一个法定概念。1999年,国土资源部发布的《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定进行了明确规定。该办法规定:闲置土地,是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的,也可以认定为闲置土地:(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;(二)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%、且未经批准中止开发建设连续满1年的;(三)法律、行政法规规定的其他情形。闲置土地要依法处置。无论是征收土地闲置费还是收回国有土地使用权,首先是依据《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》的规定而进行,其次才能由国土资源管理部门作为出让方追究其违约责任。《城市房地产管理法》第25条明确规定:以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超出出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满两年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。《闲置土地处置办法》第4条也规定:在城市规划区范围内,以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的土地,超出出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满两年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或政府、政府有关部门的行为,以及动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。《国务院关于促进节约集约用地的通知》进一步明确,土地闲置满两年、依法应当无偿收回的,坚决无偿收回,重新安排使用;不符合法定收回条件的,也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的,按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。可以看出,闲置土地不仅包括出让土地,也包括划拨土地。无论是闲置土地的认定,还是对闲置土地的处理,均有明确而详细的法律政策规定。需要明确的是,第一,对出让土地来说,认定闲置土地的标准之一,是出让合同约定的动工开发建设日期或合同生效日期。第二,受让人应按合同约定开工时间开发建设,受让人未按约定日期开工的,无论延期时间长短,均属于违约。而只有超过一年未动工的,才属于闲置。也就是说,闲置行为也是合同违约行为。第三,根据上述法律政策规定,闲置土地首先是一种违法行为,其次才是违约行为。对于受让人的违法行为,要依行政处罚法的相关规定进行处罚;对于受让人的违约行为,要依照合同法的有关规定,追究违约责任。对于既是违法行为又是违约行为,根据从重处理的原则,只追究违法责任或违约责任。具体来说,对于出让土地,非不可抗力原因或非政府原因造成的闲置土地,超出出让合同约定的动工开发日期闲置满一年不满两年的,按出让土地价款的20%征收土地闲置费,满两年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。为此,2008年文本第32条规定,受让人造成土地闲置,闲置满一年不满两年的,应依法缴纳土地闲置费;土地闲置满两年且未开工建设的,出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。这些要求与法律政策规定是衔接和一致的。须合同迟延履行为促进土地及时开发利用,2008年文本要求出让合同中明确填写出让宗地的开工时间和竣工时间。不能按期开工的,受让人要提出申请,出让人同意延建的,重新约定开工时间,竣工时间相应顺延。因此,受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工的,属于合同迟延履行,是违约行为。《合同法》第114条规定:当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金。就国有建设用地使用权出让来说,受让宗地的建设项目迟延开工和迟延竣工,均属于违约,受让人应按出让价款的一定比例支付违约金并继续履行开工和竣工义务,违约金比例依据出让价款由出让人和受让人双方约定。为此,2008年文本第33条规定,受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工或竣工的,每延期一日,应按国有建设用地使用权出让价款总额的一定比例向出让人支付违约金,出让人有权要求受让人继续履约。规划部门不得干预或高于规划确定的容积和建筑密度宗地建筑容积率和建筑密度等,是宗地出让的规划条件,由政府规划管理部门出具。在签订国有建设用地使用权出让合同时,这些条件应依据《城乡规划法》规定写入出让合同。因此,受让人出让合同履行中,必须执行容积率和建筑密度等规划条件,不得突破。低于或高于规划确定的容积率和建筑密度,首先是违反《城乡规划法》的违法行为,由规划部门依法查处;其次也属于合同违约行为,由出让人依据合同法追究受让人的违约责任。因此,2008年文本第35条规定,在土地开发利用中,对于受让人违反规划和出让合同约定,使宗地建筑容积率、建筑密度等任何一项指标低于合同约定的最低标准的,出让人可以按照实际差额部分占约定最低标准的比例,要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金,并有权要求受让人继续履行本合同;建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的,出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分,有权按照实际差额部分占约定标准的比例,要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。绿地等非生产性配套设施用地2008年发布实施的《工业项目建设用地控制指标》明确规定,工业建设项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。工业企业内部一般不得安排绿地。但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的,绿地率不得超过20%。因此,2008年合同文本第36条对此进行了明确,要各地应当将这些规定要求写进出让合同。工业建设项目的绿地率、企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例、企业内部行政办公及生活服务设施建筑面积等任何一项指标超过或突破控制指标的,既违反了国家政策,同时也属于违约行为。对于合同违约行为,受让人应当承担违约责任,要向出让人支付相当于宗地出让价款一定比例的违约金,出让人有权要求受让人自行拆除相应的绿化和建筑设施。实际交付和提前交付土地的责任承担国有建设用地使用权出让合同由出让人和受让人共同签订,要求双方共同履行合同。受让人合同违约要承担违约责任,出让人违约同样也要承担违约责任,这是合同主体平等原则的基本要求。出让人应当按照合同约定的时间和合同约定的土地条件交付土地。出让人未按照合同约定按时交付土地、不能交付土地或交付的土地不符合合同约定的,均属于违约,要承担违约责任。为此,2008文本第37条规定,由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的,每延期一日,出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的一定比例向受让人给付违约金。同时,土地使用年期自实际交付土地之日起算,所以,延期交付土地,使用年期也按延期后的时间起算。出让人延期交付土地超过60日,经受让人催交后仍不能交付土地的,受让人有权解除合同,出让人应当双倍返还定金,并退还对方已经支付的国有建设用地使用权出让价款,受让人并可请求出让人赔偿损失。该文本第38也条规定,出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的,受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务,并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。从法院的规定,可以把二者结合起来,作为起诉请求合同实际履行过程中,却由于种种原因,双方发生争议亦属正常。对于合同履行所发生的争议,《合同法》第128条规定:当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。当事人不愿和解、调解或者和解、调解不成的,可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁,也可以向人民法院起诉。特别需要说明的是,为了正确适用法律,最高民法院2000年10月30日发布实施的《民事案件案由定》(试行)和2008年2月发布实施的《新民事案案由规定》,均明确将国有土地出让合同纠纷列入事案件案由中,要求根据民法通则、物