论欧盟移民国家的移民政策选择欧洲的移民问题与欧洲一体化以德国为例

论欧盟移民国家的移民政策选择欧洲的移民问题与欧洲一体化以德国为例

在欧洲，尤其是在欧洲联邦委员会，移民问题没有引起人们的广泛关注和讨论。自第二次世界大战结束以来,特别是20世纪60年代以来,大量移民涌入欧洲,特别是西欧国家。传统意义上的民族国家越来越多地成为移民国家。在以德意志民族为核心的德国8200万人口中,有9%即740万人是外国人;以法兰西民族为自豪的法国总人口6100万人中,外国人是430万人;而在一向被称为向世界开放、宽容和外国人政策成功的典范的瑞典,有170万“有外国背景的人”(即外国移民和他们的孩子),占其总人口880万的19.3%。由于文化背景的差异、文化水平高低的不同、不同的移民政策,使得大量移民的存在、外来移民社会整合的较低程度,对欧洲联盟各成员国的社会就业、社会福利政策、社会安全与控制及各成员国的旧有移民政策、甚至国家主权提出了严峻的挑战。由此,引发了一系列社会问题,特别是针对外国移民的新民族主义——种族主义(新纳粹主义)及其政党,在西欧社会和政治舞台上重新崛起,引起了欧洲联盟各成员国政府和欧洲联盟层面上的广泛关注。能否解决好移民问题,已经成为各成员国政府所面临的重要问题,也是欧洲一体化能否健康发展的关键问题之一。本文拟就德国为主要例证对这一问题,作一初步探索。一、石油危机促使德国移民从历史学的角度来看,移民问题是一个全球性的问题,它连接着历史与未来。在一定的意义上,我们完全可以说,欧洲的文明正是通过跨越国界的移民浪潮得以广泛传播的,从而使移民成为人类社会生存的基本组成部分。德国Osnabrueck大学的KlausJ.Bade教授给我们提供了德国移民的历史画卷,他认为,国外的德国人和德国的外国人,经历了无数次跨越国界的移民历程。到19世纪末,随着德意志帝国的经济势力已达到世界先进行列,帝国的大规模的经济建设需要各方面的劳动力,但是,帝国的劳动力资源远远不能满足帝国大规模经济建设的需求。于是,从19世纪90年代起,外国的流动工人开始大规模地流入德国。到第一次世界大战前夕,依据官方的统计,大约有120万人,主要来自波兰和意大利。1933年纳粹上台以后,德国陷入纳粹德国的历史黑暗中,许多人由于政治、世界观和种族主义等原因逃往国外,美国是逃往的主要目的地。正因为如此,美国轻而易举得到了诸如爱因斯坦等一大批著名的科学家。第二次世界大战期间,德国占领的欧洲开始了大规模的逃往性移民和强制性移民的浪潮。第二次世界大战结束以后,德国的历史上曾经出现过四次移民的浪潮。第一次移民的浪潮是德国的难民和被驱逐者返回德国。战后几十年来,西德一些有影响的被驱逐者组织,通过强大的舆论,要求被驱逐者拥有回家的权力。从1945年到1950年,德国有1170万难民来自其东部。从1951年到1988年,在西德,有160万人从东欧和东南欧国家穿越国境返回德国。而东德,上述情况极少。从20世纪80年起,随着苏联社会主义改革,特别是政治改革的深入,原东欧社会主义国家,逐步开始了摆脱苏联控制的尝试。与此同时,大量的东德人逃离东德直接进入西德,或通过政治避难的方式进入西德。在冷战时期,这种移民向西德的涌入,由于意识形态等原因,而受到了西德的热烈欢迎。为此,东德建立了严格的边防检查制度和有关的军事设施,以此隔离东德人向西德的流入。于是,西德开始违背自己的意志而将移民的目标转向国外,这也加速了西德成为移民国的步伐。由此,开始了德国历史上第二次大规模移民的浪潮。从1955年起,西德政府与意大利政府签署了有关引进劳工的协议,以满足西德膨胀的经济发展状况对劳工的迫切需求。1961年西德从东德输入劳工被迫停止以后,转向了其他国家,并加大了招募外籍劳工的力度。社会公众称这些劳工为外籍工人,以区别于纳粹时期的外来工人和帝国时代的外国流动工人。这些外籍工人对于战后德国经济和社会的恢复、对于德国经济奇迹的创造,发挥了至关重要的作用。这种状况一直持续到1973年世界石油危机的爆发,西德政府被迫停止引进外籍工人。在此期间,共有1400万人来到德国,期满后有1100万人回到了自己的祖国,有300万人滞留德国,并在随后的日子里,全家迁往德国。第三次移民的浪潮是避难者和其他难民的大量涌入。二战结束以后,西德承诺接受1933—1945年期间逃亡国外的德国难民,这是依据基本法第16条关于政治受迫害者享有避难权的规定。随着政治避难权在西方发达国家的认同,其他国家利用避难权迁入德国的人数也在急剧增加。其中有些是非法入境者、有些是违规停留者,另有一些是在接到离境要求或驱逐警告以后就销声匿迹。1990年的波黑战争和1999年的科索沃战争,有大量的战争难民流入德国。尽管从1993年起,德国开始对基本法本身进行限制,并通过了基本法修正案。从此,那些来自无迫害国家的外国人和那些经由所谓的安全第三国入境的外国人,失去了申请政治避难权的机会和资格。第四次移民的浪潮是东欧国家的回迁者。依据德国的移民法,只要有德国人的血统、并得到德国官方的认同,移居国外者就可以申请获得德国国籍,并移居德国,获得与德国公民同样的一切权利和义务,尽管有些回迁者是几代以前移居国外的,在血统上是德国的,但是,他们的思想、文化和社会背景等已经与所在国家融为一体,因而,他们进入德国以后,面临着更艰巨的与德国社会、文化相融合的问题。(P36-53)进入20世纪70年代以来,伴随着经济全球化的到来,全世界的优秀人才,在世界各国流动,特别是流向发达国家。美国被认为是其移民政策吸收全世界优秀人才最成功的国家。德国则被看作是欧洲国家中成功的国家之一。这包括两个方面的因素,一方面有德国的专家、学者流向更发达的国家,另一方面,有更多的学者、专家来到德国学习、工作并定居德国,成为新式移民。随着全球经济时代的到来,世界各国特别是发达国家,通过移民政策的调整和修订,有计划、有意识地吸收越来越多的高水平人才,这已经成为移民的重要组成部分。从类型学的角度来看,从不同的视角对移民问题进行分类,可以得出不同的结论。就某一个国家而言,移民可以分为迁入型移民和迁出型移民。就迁出性移民而言,可分为逃亡性移民和强制性移民;就迁入性移民而言,可分为政治难民、一般难民、回迁性移民、外来劳工、高技术人才移民等类型。二、德国政府的移民政策在今天欧洲联盟各国,都面临着移民的社会整合和引进高技术人才的困境问题。一方面,大量移民的涌入,存在移民与当地社会如何融合的一体化问题,也存在与所在国家的公民在工作岗位、福利国家政策等方面的冲突问题。因而,社会大众的层面上有要求限制移民的强烈呼声,这也是近年来欧洲联盟各成员国中的极右翼政党获得选民有力支持的重要原因;另一方面,全球一体化背景下的欧洲一体化的发展,又迫使各成员国政府在高技术领域有计划地引进人才,进行技术移民。就德国而言,近四十年来,有3000多万外国人进入德国,同时有2100人从德国迁出。由于在2000年以前,德国的移民政策中实行考虑血统的移民规定,因而,当苏联解体和东欧国家脱离苏联的控制后,上述国家的有德国血统的人大量回迁德国,寻求政治避难者也不断增多。20世纪90年代以来,波黑战争的爆发,使得战争难民急剧涌向西欧,由于地缘上的关系,德国成为战争难民逃往的重要目的地。同时来自欧洲联盟国家的合法移民和其他国家非法移民,也急剧增长。一直到目前,德国已经成为一个地道的多民族的移民国家。其中外来移民占其总人口的9%。拥有德国国籍的外国人口的国别比例是,土耳其27.9%,南斯拉夫10%,亚洲国家11.2%,非洲国家4.l%,奥地利2.5%,欧盟国家25.3%,美国1.5%,波兰3.9%,克罗地亚2.9%,其他国家13.2%。大量移民的存在,使移民的价值观、文化背景、生活方式、行为方式和思维方式等,与德国人的上述方面产生差异和冲突,这就使得德国政府面临一个严峻的移民社会整合问题。应当采取什么样的移民对策,成为德国政府所面临的迫在眉睫需要解决的问题。正如德国新政府移民委员会主席RitaSuessmuth所说:“今天的问题是欧洲各国将如何对待移民问题。它不仅涉及到是否允许移民,而且关系到控制进程和融合问题。”(P46)如何对待日益增多的移民及其社会融合问题,德国政府的态度并不是始终如一的。研究欧洲移民问题的专家、Osnabrueck大学的KlausJ.Bade教授认为,在20世纪80年代以前,大量移民在西德的存在,是一个客观的社会事实,这些移民生活在一个自相矛盾的社会中。即生活在一个不是移民国的移民环境中。”但是,当时的德国政府没有给予应有的关注,并且对此予以否认,在政治决策中排斥这一问题,行政管理时又忌讳提到它。西德并没有制定出一项令人注目的大型计划来解决移民问题和融入德国社会的问题。因为人们把它列入禁区,因此也无法规划它。(P41)在东德也是如此,移民被政府限定在一个固定的范围和空间,移民与东德社会存在严格的隔阂,移民区域成了社会的真空。从历史上看,德国历来就有拒斥外国移民(包括各类专家人才)的传统,这一国家的民族自豪感以及这一国家的政治和社会现实,使得德国无论是政治家、还是社会大众,都不愿意接受外来的移民,20世纪90年代德国统一以后,这一情况仍然没有得到彻底的改变。因而,与美国和瑞典的明确、主动、宽松的移民政策不同,德国政府的移民政策通常是严厉的或是回避的。尽管如此,德国政府仍然不得不面临着移民所带来的严重的社会现实问题。关于移民,这里存在两个问题。一个问题是,移居德国或在德国生活和工作的外国人,应当如何与德国人和德国的主流文化相协调,政府将采取下列两种态度的哪种:一是让外国的移民保持其原有的文化传统和生活、工作方式,甚至形成一些有独特文化特征的移民社区,使德国成为一个与美国相似的多文化的、多民族的社会;二是通过特定的移民政策,通过教育、培训、社会援助等方式,使移民逐步了解、适应并融入德国的“主流文化”。“主流文化”是德国基督教民主同盟于2000年针对日益增多的移民问题而提出的新概念。显然,这一概念最集中体现了德国的民族主义情绪和对待移民的态度与对策。这就是,外来的移民应当放弃自己业已形成的文化传统和生活、工作方式,而将自己生活和工作的国度——德国的文化,作为自己应当追求的文化。另一个问题是,面对着经济全球化的浪潮,越来越多的高水平的管理人才、科学工程人才和文化人才走出国门,移民到别的国家。不仅在美国、加拿大,而且在欧洲联盟成员国——德国,面对日益紧缺的高层次的人才,德国政府应当制定和实施怎样的移民政策?英国著名的作家和移民专家G.PascalZachary在2000年出版的新著《世界新公民》(“DieneuenWeltburger”)一书中曾这样写到:“第一次世界大战前,美国社会评论家RandolpheBourne在描述移民与美国的关系时认为,‘为了不陷入停滞不前的泥坑,我们需要新的人民’。民族国家长时期以来都为自己的独立性而骄傲,他们自力更生、自食其力,建立自己的工业,从自己的人民中培养各种专业人员。民族国家的当权者也和老百姓一样,出于民族自豪感,也基于国家的政治和社会现实,对来访者、外国人和外来移民是不可缺少的说法,长期以来一直是拒绝接受。但人类社会历史的发展证明了Bourne的高瞻远瞩:在今天的新经济时代,那些只相信本国能人,不承认外国移民是一种财富的国家,必然会在经济上和社会上落后于其他民族。”(P63)这段评论与叙述,如果用在德国政府上,则是再恰当不过了。“以前,德国人对这样的想法总是谈虎色变,似乎这是极其可怕的奇谈怪论。因为,德国几十年来的历届政府和政治家们都宣称,德国是德裔人民的国家,不是吸引人才和能人的移民国家。如今,他们终于看到,德国只会从德国移民身上,从世界市场上‘购买’的专家身上得益。与德国在50年代到70年代缺乏大量的德国重建的基本劳动力不同的是,20世纪90年代以来,德国在高技术领域与美国和加拿大等发达国家的差距越来越大。但是,德国固有的移民政策却将接纳外国人看作是一慈善的行为,而不是一种促进本国经济发展和经济全球化发展的一种必不可缺少的策略。”直到2000年,德国当局几乎拒绝了所有企业关于从欧洲以外国家以及从所谓的“第三世界”国家中输入软件编程人员的申请,其结果是,不仅国外的高技术人才没有实现到德国工作和为德国的经济发展作出贡献的目标,也使得德国的某些高层管理人员,不得不流向国外。一个最鲜明的例子是,2000年德国快速发展的IT企业的Conceptware,向政府提出了7名印度编程人才的工作许可申请,但遭到了政府的拒绝。该企业又向加拿大申请居留权,并得到了批准。于是,该企业在加拿大开设了一家分公司,并派出了两位管理人员。这样,德国尽管保留了7个工作岗位,但是,却失去了7个人的工资税,也失去了2个优秀的德国管理人员。显然,这对德国的技术更新和经济的持续发展是不利的。对此,德国政府制定新的移民政策,已成为当务之急。三、福利国家的移民和移民针对在欧洲联盟成员国生活和工作的外国移民,各成员国自1999年起,在政治家和社会大众两个层面,对移民问题进行了广泛地讨论,并形成了两种截然不同的对立的两派,下面以德国为主进行说明。第一派认为,由于德国政府缺乏有力的措施,也没有制定相应的严格的移民政策,因而,使得大量的移民充斥于德国社会的各个层面,造成了社会就业、社会稳定和社会福利政策的诸多问题。因而,极力主张排斥外来移民,以保证国民的政治利益和经济利益。持这一派观点的人认为,在德国已经有300万人失业的情况下,大量移民的存在,无疑使紧张的劳动力市场供求关系更加紧张,它损害了德国人的切身利益。在德国的一次民意调查中,有1/2的被调查者认为,德国的移民太多了。法国和瑞典的调查结果也大致如此。同时由于大量的移民的文化素质不高,在刚刚到达德国的时候,往往由于语言、专业、社会的适应性等原因,在就业上遇到较大的障碍,因而为了生计等其他原因,作案率较高,影响了社会的稳定和民众的社会安全感。在被外国人看来移民政策成功的瑞典,在2000年夏天所进行的一场公民心态民意测验中,有2/3的被调查者对移民的作案率上升有恐惧感。德国的调查结果也大体相似。另外,大量移民的存在,迫使德国政府的福利政策的包袱越发沉重。20世纪70年代以后,西欧的工业化国家先后进入了福利国家的行列,德国也不例外。与70年代中期的迁移情况相比较,西欧国家的政府在开放的背景下,对于这种国家间的迁移浪潮的影响却在减少。这就导致了在西欧的范围内的迁移和移民现象大量增加。这时,不仅在德国,而且整个西欧国家,面对国际的移民浪潮,发展出了一种危及自身安全的感觉。(P441-455)人们处处能感觉到福利国家因为移民和迁移现象的大量存在而产生的强烈危机,从一般的市民,到敏锐的新闻记者,从大学教授,到政治家,人们深刻地感觉到:“船已经满了”。福利国家的人们再也不能负担起更多的移民。在这种背景下,在德国,反对外来移民的新种族主义、新纳粹主义力量在增强,并不断发生袭击外国移民的事件。TonmasLundin认为,“在被称为移民政策成功典范的瑞典,排外和极右翼主义也在迅速蔓延,焚烧难民营,欺负外国人,散布种族主义,新纳粹动用暴力的顽固核心向所有‘非雅利安人’宣战。评论家们把事态的发展归咎于一度被人盛赞,而现在却失败的瑞典移民政策,归咎于经济态势。”(P52)在西欧,那些主张保障民族利益、反对外来移民的欧洲右翼政党,便在欧洲共同体的成员国中的社会大众的层面拥有了较大的市场份额。于是,欧洲右翼政党,便在欧洲各国的大选中,获得了大众较高的支持率。最有代表性的是以保护民族利益、反对外来移民为竞选口号、而被看作是新种族主义崛起的奥地利自由党,在2000年奥地利的大选中获得了胜利。随后在荷兰、比利时等国家,要求反对外来移民、保护民族利益的右翼政党,在大选中也获得了较高的民众支持率。尽管欧洲联盟及其成员国从欧盟的层面上对奥地利政府实施了共同的制裁,从而迫使自由党主席海德尔辞职,但是,因为移民的大量增加,导致右翼政党在西欧势力的增长,却是一个不争的事实。由于上述因素的影响,持这一派观点的人极力主张政府应当制定更为严厉的移民政策,严格限制移民的数量和移民的迁入。尽管德国政府并没有对此表示完全赞同,但是,在实际的移民工作中,一方面严格了移民的条件,另一方面在某类移民上实行了配额制度,从而,限制了相当数量的移民的迁入。在德国,20世纪90年代初,每年从中东欧国家回迁的移民达到40万人,到90年代末,德国政府一方面严格了移民条件,另一方面限定了指标,规定每年的指标是10万人。于是,这些措施发挥了明显的作用。从过去每月申请的12000份,下降到目前的6000份,下降了50%。(P54)瑞典政府也采取了同样的严格措施。仅以难民为例,瑞典政府的难民审核更加严格,依据日内瓦难民公约,一个外国人如果其“生活或自由出于种族、宗教、国籍或某一群体的属性或者政治信仰的原因”而受到威胁,他则享有不遭驱逐的保障。但是,在2000年,作为移民问题最终仲裁机构的瑞典国家外国人委员会,拒绝了3/4的政治避难申请。法国也是如此,巴黎社会学大学的校长GerardNoiriel教授认为,“在法国,除了极右派以外,有一个超越党派的‘君子协定’,那就是政府必须在移民政策问题上,忠于‘共和国的理想’”。为此,法国政府“通过大幅度压缩移民和申请避难者的数量来控制移民的流入。这也是国家对非法入境者采取强硬措施的原因”。(P51)第二派认为,欧洲联盟成员国的政府,必须依据移民大量存在和必须大量移民这样一个看起来是矛盾的、但是合乎逻辑和现实需要的情况,制定积极的“一体化”的移民政策,并从欧洲联盟的层面上制定统一的移民政策规定框架。持这一派观点的人认为,不管我们是否愿意,我们必须正视两个基本的社会现实,并依据这一社会现实,制定一体化的移民政策:一是在欧洲联盟各成员国存在数量不等的大量的外来移民,这包括成员国的移民和非成员国的移民两个部分。尽管各国政府的移民政策不完全一致,但多数政府不能正视移民问题,没有对改善外国移民的工作和生活条件、消除社会歧视、纠正就业市场的不公正待遇、实现移民与所在国家与社会的一体化,作出积极的有效的移民政策制定与实施方面的努力。因此,越来越多移民的存在,对欧盟各成员国和整个欧洲的一体化,造成了一定的困难,随着欧洲联盟的扩大,要求各成员国政府重视移民问题的呼声,越来越高。二是随着经济全球化和新(网络)经济时代的到来,欧盟各成员国政府与美国相比,在高技术领域(包括高技术研发和高技术产业化)与美国的差距越来越大,从而导致一方面欧洲更多的高技术人才流向美国,另一方面使欧洲的经济增长与美国相比,远远落在后面,欧元与美元比率的持续下跌,便是一个明证。在这种背景下,制定积极有效的技术移民政策,已成为欧盟各成员国政府促进经济增长和需要解决的迫在眉睫的问题。为了解决日益严重的上述移民问题,实现移民与所居住国家的社会融合和一体化,吸引更多的高技术移民,欧盟各成员国政府相继对移民法以及有关的程序和机构进行了一系列的改革。以德国为例,自红绿联盟执政的新政府上台以来,在移民问题上采取了下列行之有效的措施。第一,在机构建设方面,设立专门的移民委员会。2000年9月12日,德国内政部长OttoSchily召集的、由前联邦议会议长RitaSuessmuth教授、博士担任主席、前联邦司法部长兼前社会民主党主席Hans-JochenVogel博士任副主席的跨党派的德国移民委员会正式成立。这个移民委员会由拥有丰富的专业知识和社会经验的21名来自政界、科学界、经济界和社会团体的知名人士组成。专门的移民机构的设立,为健康的移民政策的研究和制定,打下了坚实的物质基础。第二,德国政府针对移民问题着手制定和实行新的外国人和移民管理政策。德国政府已经委托移民委员会,要对现行的所有与移民政策有关的问题进行公正的而无禁忌的审查,这一审查将不受到政府现有政策的限制。德国联邦政府希望移民委员会能从德国经济发展的角度出发,提出移民是否坦诚和宽容,若在德国是否与申请政治避难权有关联,以及有何种关联?移民委员会将研究课题的范围是,德国专业人才移民的需求问题、人口结构发展的引导、实施移民审批程序的建议、审查德国目前的避难权问题等等。计划2001年,移民委员会将对制定新的移民规则提出具体建议,可能会修改现存的法律基础,也可能会提出制定一份独立的移民法的建议。第三,德国政府对移民委员会审查和制定新的移民法律,提出了原则上的要求。面对欧洲联盟即将东扩,德国政府要求移民委员会在制定和审查移民法规时,要充分考虑到这一具体的社会现实。如果欧洲联盟向东欧和中欧的扩展计划得以实施,那么,依据以往的经验和目前的社会现实,不可避免的现象是,随着海关、边防站和民族国家领土范围的消失,原东欧和中欧国家的部分人民,由于某种原因而向西欧国家流动,形成新的欧洲联盟成员国内的移民潮。因此,德国政府要求移民委员会在提出新的移民政策的建议时,要充分考虑到,一方面可能形成的中东欧国家的移民潮,另一方面欧洲联盟的移民政策的社会化问题(尽管目前还没有欧洲联盟层次的统一的移民政策,但是各成员国已经达成共识,拟在欧洲联盟的层面上形成,并已经现实形成了移民政策的框架规定,这一移民政策的框架规定,尽管目前尚不具有对各成员国的强制执行意义,但原则上各成员国的移