东方市危房改造问题与对策 土木工程专业

摘要

随着我国市场经济的快速发展，社会成员特别是中低收入群体的住房困难问题引起了社会的广泛关注。为了解决“弱势”群体的住房问题，政府制定了一系列住房保障制度。在全面贯彻科学发展观、构建和谐社会的总体要求下，加快危房改造，妥善解决困难家庭住房问题。危房改造是人民群众和人民生活的一项工程。实施过程是否取得了预期效果，是否有效解决了“两优”农户问题，并对这一问题进行了研究和创新。逐步分析东方市危房改造政策在实施中的现状可为今后工作提供参考，是为民办实事的重要体现。

本文采用文献研究、实证研究和访谈等研究方法，从危房改造政策在实施现状入手，分析建立和完善东方市危房改造政策实施体系的现实意义。重点分析危房改造政策在东方市实施存在的问题，并提出促进危房改造政策实施的具体建议与措施。第一部分，导言。主要阐述了本文的研究目的和意义，选题的背景，国内外研究现状，以及本文的研究方法。第二部分，基本概念和理论基础。本文主要介绍了本文所涉及的基本概念，并阐述了的理论依据。第三部分，问题的分析。主要介绍了东方市基本情况，危房改造政策实施现状，并采用文献研究及访谈法收集数据，进行分析，得出存在的问题。第四部分，问题的原因分析。在上述问题分析的基础上，主要是从宣传、程序、监管、资金等方面进行原因分析。第五部分，完善危房改造的对策。在上述四个部分问题论述、调查分析的基础上，对如何完善危房改造政策，主要从政府内部改革、加强监督、严格审核对象、加大宣传、规范程序、整合资金等方面提出自己的意见。第六部分，结论。对本文的研究内容和结论进行总结。

关键词：危房改造

；原因；问题；建议

Abstract

WiththerapiddevelopmentofChina'smarketeconomy,thehousingdifficultiesofsocialmembers,especiallythemiddleandlowincomegroups,havearousedwidespreadconcerninthesociety.Inordertosolvethehousingproblemofthe"disadvantaged"group,thegovernmenthasformulatedaseriesofhousingsecuritysystem.IntheoverallimplementationofScientificOutlook

on

Development

and

theoverall

requirement

of

building

a

harmonious

society,

we

should

speed

upreconstructionofdangeroushousesandproperlysolvethehousingproblemsoffamilieswithdifficulties.Reconstructionofdangerousbuildingsisaprojectforpeopleandpeople'slives.Whethertheimplementationprocesshasachievedtheexpectedeffect,haseffectivelysolvedtheproblemof"twoexcellent"farmers,andhasstudiedandinnovatingthisproblem.AgradualanalysisofthecurrentsituationofthetransformationofdangerousbuildingsinDongfangCitycanprovideareferenceforfutureworkandanimportantmanifestationoftheactualaffairsofthepeople.

Inthispaper,thepracticalsignificanceofestablishingandperfectingtheimplementationsystemofthepolicyimplementationsystemofthehousingreformintheEastisanalyzedbythemethodsofliteratureresearch,empiricalresearch

and

interview.

This

paper

analyzes

the

problems

existing

in

thereconstruction

of

dangerous

buildingsinDongfangCity,andputsforwardspecific

suggestions

andmeasures

to

promote

the

implementation

of

the

policy.

The

firstpart,theintroduction.Thispapermainlyexpoundsthepurposeandsignificanceofthestudy,thebackgroundofthetopicselection,

theresearch

status

quo

at

home

and

abroad,

and

the

research

methods

of

thispaper.Thesecondpart,thebasicconceptandtheoreticalbasis.Thisarticlemainlyintroducesthebasicconceptsinvolvedinthispaperandexpoundsthetheoreticalbasis.Thethirdpart,theanalysisoftheproblem.ThispapermainlyintroducesthebasicsituationofDongfangCity,thepresentsituationoftheimplementationofthereformpolicyofthecriticalhouse,andthedatacollectionandanalysisbyliteratureresearchandinterview,andtheexistingproblemsareobtained.Thefourthpart,theanalysisofthecauseoftheproblem.Onthebasisoftheaboveanalysis,thereasonsaremainlyfrompublicity,procedure,supervisionandcapital.Thefifthpartistoimprovethereformofthecrisisroom.Onthebasisofthefourpartsoftheabove-mentionedproblemsandinvestigationandanalysis,weputforwardtheirownopinionsonhowtoimprovethereformpolicyofthecriticalhouse,mainlyfromtheinternalreformofthegovernment,thestrengtheningofsupervision,thestrictauditoftheobject,thepromotionofpublicity,thestandardizationofprocedures,andtheintegrationoffunds.Thesixthpart,theconclusion.Theresearchcontentandconclusionofthispaperaresummarized.

Keywords:Reconstructionofdangeroushousesreasonsproblemssuggestions

目录

摘要I

AbstractII

第1章绪论1

1.1选题背景1

1.2研究的主要目的及意义1

1.2.1研究目的1

1.2.2研究意义2

1.3国内外研究现状3

1.3.1国内研究现状3

1.3.2国外研究现状4

1.4研究方法5

第2章相关概念及理论基础6

2.1相关概念6

2.1.1危房改造6

2.1.2住房保障6

2.2理论基础7

2.2.1弱势群体理论7

2.2.2住房救助理论8

2.3本章小结8

第3章东方市危房改造政策实施过程中存在的问题分析9

3.1政府问题9

3.1.1政策落实不到位9

3.1.2将不符合条件的人员列为危改对象10

3.2财政问题10

3.2.1资金投入有限10

3.2.2危改资金未直接发放到危改户手中10

3.3个体问题11

3.3.1农户对政策知晓率低11

3.3.2施工队伍缺乏监管11

3.4本章小结12

第4章东方市危房改造政策实施过程中存在问题的原因分析13

4.1政府原因13

4.1.1政策宣传不到位13

4.1.2程序把关不严13

4.2财政原因14

4.2.1建设资金缺乏14

4.2.2补助资金“雁过拔毛”14

4.3个体原因15

4.3.1贫困户参与意愿15

4.3.2农户不懂申报程序16

4.4本章小结16

第5章东方市危房改造政策实施过程中存在问题的对策17

5.1政府责任17

5.1.1政府内部机构改革17

5.1.2加强监督管理17

5.1.3对危房改造对象资历要严格审核把关18

5.1.4进一步强化政策宣传和工作指导力度18

5.2财政责任18

5.2.1科学整合项目与资金18

5.2.2创建立体化资金管理体系19

5.3个体责任20

5.3.1权威媒体的监督20

5.3.2公众的监督20

5.4本章小结21

结论22

参考文献23

第1章绪论

1.1选题背景

在党的十八大报告中，第七条“加强社会建设、改善民生、实行创新的社会管理，”本文第四点指出：建立市场配置与政府支持相结合的住房制度，加强政府保障性住房的建设和管理。为满足困难家庭的基本需要，建议统筹推进城乡社会保障体系建设。坚持全面、基础、多层次、可持续的方针，坚持公平、适应流动、可持续发展，构建覆盖城乡居民的综合社会保障体系。

危房改造是党和国家保障人民生活的重要任务，这是促进社会经济发展的重要一步。分享社会主义改革开放的伟大成果，是农民的一个新的步骤，是解决贫困人口住房问题的有力办法。贯彻科学发展观，构建和谐社会，是最根本的保障。解决农村贫困家庭住房安全问题，促进贫困家庭住房总体改善。而东方市位于海南省西南部贫困市县，其危房改造备受瞩目，为了顺应国家发展的大政方针，根本上解决东方市基本安全住房保障，解决以东方市为首的小城市危房改造问题，对于推动东方市安全住房、拉动经济发展、促进就业增长、加强规划建设的协调发展具有重要意义。东方市危房改造经历了萌芽、启动和加速三个阶段。完善危房改造体系，科学制定和实施规划，积极探索有效方法，不断加强四个领域的监督管理基本实践。突出提高农民生活水平，在各项事业中坚持党的核心领导，维护社会主义“共同富裕”制度的价值。

1.2研究的主要目的及意义

1.2.1研究目的

东方市危房改造是党和政府执政为民、建设和谐社会而开展的一项重大民生工程。促进城乡协调发展的一项重要的战略措施。自2008年危房改造试点工作启动以来，东方市贫困人口的生活环境得到了有效改善。它推动了东方市的建设步伐，得到了广大群众的认可和支持，取得了良好的社会效益。然而，在执行过程中，有一些因素阻碍了危险住房的改造和发展，导致困难的进展。目前的首要任务就是解决农户对政策知晓率低导致的危改问题，尤其是程序不够规范。所以，解决东方市的危房改造问题，既是对市内居民住房负责的行为，又顺应国家发展的大政方针，缓解住房压力。分析东方市危房改造过程中各方存在的问题，寻其根源，运用专业理论指导，制定适合东方市的危房改造对策。

1.2.2研究意义

1、理论意义

危房改造促进农村社会保障制度的完善，促进社会保障制度的公平。党中央制定了社会保障制度，加快城乡居民的社会保障制度建设，努力保证全民都有受教育的机会，劳有所得，病有所医、住有所居的机会。到2020年人人享有的基本生活保障。基本建立覆盖城乡居民的基本生活保障体系，基本消除绝对困难，提供医疗卫生服务。实现全面建设小康社会目标的路线图和规划图。随着中国特色社会主义现代化的发展，东方市社会保障已经越来越引发人们的关注，东方市社会保障也逐渐成为社会保障的重要组成内容。当前，东方市的社会保障体系主要包括新型农村合作医疗、新型农村养老保险、农村社会救助和社会福利、五户保、最低生活保障、无地农民社会保障等。、农村扶贫等内容，涵盖了农民养老、医疗、失地、扶贫、救济等各方面。而新时期危房改造政策这一惠民政策、民心工程的实施，满足了广大农户对农村住房保障政策的需求，从“住”的方面加大了对农村的社会保障，解决最后一座“大山”，完善农村公共服务，促进公共服务的均等化，更加完善了农村社会保障制度，确保社会保障体系的公平。

2、现实意义

危房改造帮助农村困难户解决最基本的住房需求。随着全国经济的迅速发展，农村经济实力的增强，中国农村社会正在发生重大的变化。家庭人口的增多、家庭成员的分化，人们对生活居住环境提出了更高的要求，逐渐富裕起来的农民纷纷建造新房，逐渐改善居住条件。但是，在海南省东方市、特别是在老年人、穷人和少数民族聚居的贫困地区，仍有大量贫困人口生活在危房中，甚至没有住房，而且也不能保证“住有所居”。通过实施农村危房改造工作，从一定层面上帮助东方市困难群众解决住房问题，有效地改善了东方市贫困农户居住条件，是东方市居民住上安全的房子。随着社会主义新农村建设的不断深入开展，就要构建社会主义和谐农村上下功夫，努力建成社会主义和谐农村这一目标，它的基本要求就是坚持公平正义，而如何实现公平正义，其中的一条重要途径就是社会保障。当前，对于解决农村困难群众特别是贫困户包括特困户的基本居住问题和居住安全问题，党中央和国务院确定实施农村居民危房改造工程，对农村危房改造工程是惠及所有农村危房贫困住户，我们将继续推动社会保障总体水平的提高，推动缩小城乡和地区差距。从某种程度上能够解决处于相对弱势的农村困难群众生存困境，巩固党在农村的群众基础，是促进城乡协调和改善民生、社会主义新农村的建设、缩小城乡差距的德政与民心工程，是新形势下群众工作的创新之举，是重塑党的形象、改变干部作风和融合党群干群关系的民生工程。

1.3国内外研究现状

1.3.1国内研究现状

随着农村危房改造在全国范围内的推进，国内相关研究越来越丰富，但是在政策执行方面的研究较少，相关的研究主要集中在农村危房改造存在的问题、影响因素的研究等方面，以及相关经验的总结。

1、近年来，关于农村危房改造问题的研究和经验比较丰富。周瑛鸿(2015分析了湖南某县农村危房改造政策实施的情况，认为存在宣传力度不够、资金准备不充分、缺乏规划、监管不严等问题。史京华(2015)分析了莱芜市农村危房改造的情况，认为资金筹措、政府部门、政策宣传、政策持续性等方面存在问题。何得桂研究过程中，发现了比较富裕的农户先搬迁而最困难的农户难以搬迁、搬迁社区户均人口少、移房不移地、冒名搬迁等执行偏差。刘龙君(2015)认为在政策执行中政府的政策本身、执行态度、政策资源及监督存在着问题。刘渊(2015)认为农村危房改造是许多地区农村地区唯一的住房救助形式，农户对相关政策满意度低，存在着项目管理不善和资金缺乏的问题。

2、一些学者分析了危房改造的影响因素。任楠，李松柏(2015)发现，个人特征、家庭结构和家庭财富是影响农民参与农村危房重建意愿的主要因素。向小玉(2014)利用因子分析法，找到农村危房改造的六种影响因素，并按影响程度进行排列，它们是资金使用、对象评选、组织管理、基层操作、客观问题、监督管理。吴欣(2010)认为，在农村危旧房改造中，政府行为的根本动因是发展农村生产力，内在动因是弥补的制度缺陷，外在动因是协调各方利益诉求。

3、一些学者对危房改造和保障性住房资金财政管理进行了硏究。广西财政部工作队（2012年）研究了广西农村危房改造补贴管理存在问题的原因，提出了有待改进和实施的相关政策、加强监督管理、健全信息管理体系和建立工作动态监控机制等意见。

1.3.2国外研究现状

农村危房改造是我国政治体制和国情下特有的政策，国外学界基本不存在相似政策的研究，相关领域的研究主要是对农村规划、建设和住房保障的研究。

1、西方学者大多反对政府推进的农村规划，尤其是大规模的农村改造，认为政府推进的效率较低。二十世纪六十年代，芒福德(LewisMumford,2004)提出农村自然形成的住宅和道路布局，常常比机械的规划更加经济、有效。亚历山大(CrystalAlexander,1975)反对农村大规模改造，但他表示，政府应为农村重建的中小型公共福利设施建设提供支持。Vervaeke和Lefebvre研究了法国北部政府推行的旧住宅改造政策，发现国家协助改造旧住宅的激励作用正逐渐减弱，政府利用所有权来收回投资的情况依然存在。

2、上个世纪七十年代兴起的韩国新村运动是重要的农村危房改造建设经验，韩国学者郑起焕以新村推进背景、运动的特点、推进战略及理论框架为指标对新村运动的效果进行了合理评价，认为农村地区社会自治是新村运动成功的主要原因，另一方面政府也通过行政和财政手段支持并激发了民众的自治意识。日本的造村运动也是著名的农村建设实践，平松守彦(1985)认为，除了重视基础建设以外，日本创造性地开展了“一村一品”的农业产业建设，为日本农村的发展起到了极大的促进作用

3、二十一世纪以来，国外学者对住房保障实践的研究对我国农村危房改造工作也具有一些启示作用。加尔斯特认为，在居住上补贴需求方比补贴供给方更加有效。安娜圣迭戈(AnnaM.Santiago)等认为，美国丹佛政府收购现有住房，向受补贴的租户出租，降低了周边住宅的价格。托尼-奥沙利文(Tonyo'sullivan)和凯尼斯吉(KennethGibb)对房的供给效率、住房税收再分配、住房税收政策的抵消和住房补贴进行了研究。查汤普森(CharThompson,2014)研究了1970年以来，美国非营利机构一一农村住房基础公司在威斯康星州处理农村住房问题的实际案例，提出了在农村建立高级合作家园，居民在一起居住，降低居住成本的模式，同时安排专职的协调管理人员和非专职的志愿者为家园和居民提供高级的服务。

以上国内外的研究成果可以为本研究提供重要的参考和启发。本研究将充分考虑农村危房改造中普遍存在的问题以及各方面影响因素，同时吸收国内外学者关于住房保障和农村建设领域的重要成果和先进思想。

1.4研究方法

1、文献研究法：指通过对文献进行收集、鉴定、整理，形成科学的知识和事实的方法。利用学术期刊网络、百度搜索等在线搜索工具，查阅相关文献，分析东方市危房改造问题。通过对东方市政府发布的危房改造指标等相关统计数据进行分析了解东方市目前危房改造现状，并进行分类、归纳，为寻求有效的解决方案奠定基础。

2、实证研究法：是指对客观现象的认识，为人们提供实用、有用、明确、准确的知识研究方法，体现在丰富的经验数据的收集中。依据大量的事实、数据的利用和分析、综合并在此基础上对东方市危房改造问题分析作为研究对象，来强化理论方法的可行性。

3、访谈法：是研究人员通过口头对话从研究对象收集第一手资料的研究方法。本研究选取东方市三家镇农村危房改造户、附近其他村民、村干部就农村危房改造政策的了解程度、开展和完成情况、农民的住房需求、农民的改造意愿、改造中的主要困难进行无结构式访谈，同时挑选2户不同类型家庭进行深度访谈。通过访谈，将危房改造这一问题还原到具体情境中，以获取较具体、丰富的资料。

第2章相关概念及理论基础

2.1相关概念

2.1.1危房改造

危房改造主要是指对现有住房按照一定的标准进行修缮和重建，以满足基本的住房需求，它针对的对象主要是农村困难群众，主要通过提供建房补贴的形式实现。农村困难群众危房改造是农村住房救助的制度的重要内容，重点针对无房居住或者居住条件很差的困难群众，例如海南省政府颁发的《海南省农村困难群众住房救助实施意见》中明确规定：农村困难群众住房新建和改造维修的资助对象：首先是五保户，由于五保户不适合集体供养；其次是农村低保户、孤儿户、残疾户、无房及住房困难户(住房十分简陋、无法到达基本居住条件、人均住房面积不足12平方米或无法抵御风寒雨雪等)；第三是指严重损害或天灾导致的住房损害无法居住的，也包括搬迁暂无自救能力的群众；最后是指县级以上政府规定的困难户。

2.1.2住房保障

中央政府提供住房保障有两个原因：效率和公平。效率的原因来自于住房的邻域外部性，也被称为邻域效应。政府为低收入群体提供住房保障，它不仅提高了低收入群体的利益，而且使整个社会受益。公平的基本原则主要集中在住房政策的再分配意义上。学者认为，住房是居民的必需品，可供选择的办法很少。为低收入家庭提供住房保障

西方国家的住房保障政策主要分成三类：一是以项目为导向的住房安全政策，又称供给为导向的住房政策；指政府利用财政或税收手段，为低收入住房的建造和翻新提供直接或间接的支持。以项目为导向的住房安全政策既包括政府投资的公共低收入住房建设项目，也包括对私人投资的住房建设和改造项目的补贴。二是以租户为本的房屋安全政策，又称以需求为本的房屋政策，指政府以房屋券或证明书的形式，向需求方的低收入住户直接发放房屋补贴。与面向项目的住房政策相比，面向租户的住房补贴为低收入家庭提供了更多的选择，受益者既可以租赁私人市场，也可以租赁公共住房。在不强调差额的情况下，以租房为导向的租金补贴统称为优惠券。第三，鼓励家庭拥有自己的住房的政策。政府鼓励住房所有权的政策主要有两个方面：府鼓励住房所有权的政策主要有两个方面：一方面是直接补贴，即对家庭住房贷款的直接补贴；另一方面是隐性补贴；又称税收支出；主要指政府的税收优惠，以鼓励家庭拥有自己的住宅

2.2理论基础

2.2.1弱势群体理论

随着市场经济的快速发展，人们的收入差距加大，社会两极分化严峻，加剧了社会弱势群体的出现，目前，社会弱势群体已成为社会学科、法学学科和政治学科等主要的研究对象。广义上的弱势群体指的是在社会、经济、政治等各方面因素上处于不平等的弱势地位的群体，比如在政治权利上，缺少话语权和表决权的群体属于弱势群体；与之相对的狭义上的弱势群体指在日常的生活和生存环境下，无法通过自身的努力满足自己需求，改变现状的群体。

当社会存在不公平的时候，强势群体和弱势群体必然会同时存在，中弱势群体又可以分为绝对弱势群体和相对弱势群体。前者指处于社会最底层和边缘化的群体，他们在生活上面临着无法解决的巨大难题，甚至连最基本的生存和生活无法得到保障，更不用说政治经济社会方面权利的丧失了。后者指在参与日常的政治经济和社会活动中，相应的权利无法得到满足，应得的社会资源和社会福利无法得到完全的保障群体。前者产生的原因大部分是自身的生理缺陷和智力低下，包括身体残疾和低能等。后者产生的原因多数由政治经济社会上制度的不完善引起的，无法完全的保障社会群众的基本权利和利益。贫困群体和弱势群体息息相关，但弱势群体不表就是贫困群体，社会上的老弱病残孕等都属于弱势群体。

弱势群体的形成原因既包括弱势群体的个人原因，也包括制度的不完善导致相关权利和利益的无法保障等社会原因。由于在政治经济和社会等方面存在着能力的不足和缺陷，弱势群体大部分都面临着严峻的住房压力。这些由于各种各样的因素引起的弱势群体住房问题，从浅层因素来看，主要是由住房数量的供给不足或者住房价格太高，消费不起引起的，从深层原因来看，是由政府经济文化方面的资源占有量较少决定的。弱势群体在这些方面资源的占有量较少导致其在政治经济和社会上的地位不高，无法得到合法的权益和保障，反过来又降低了其占有政治经济社会资源的能力，造成恶性循环，使弱势群体更加弱势，地位越来越低。由于弱势群体在政治经济文化方面占有的资源较少，同时改变现状的工作能力较差，知识水平和专业技术较低，严重的影响了该群体的社会地位和收入水平。

在中国，由于社会发展的不均衡和社会两极分化现象加剧，农村的生活水平相比较城市居民而言很低，而农村中穷人里的特困户生活水平难以想象，特别艰苦，这些农村中的弱势群体的年平均收入远远达不到普通农民门50%，更不能与生活富裕的城市居民相比。在满足了最基本的日常生活物质需求后，剩结余很少，无法支付改善居住环境的消费支出，生活艰苦不堪，永无翻身之地成为这些农村弱势群体的真实写照。政府应及时的给予援手，在履行自己的行政职责基础上，承担其相应的社会责任，帮助这些农村弱势群体改善生活，提高生活水平和生活质量。

政府应当做到以人为本，更注重对农村弱势群体的保护，保障广大人民的根本利益，构建和谐农村，促进农村政治经济文化的迅速发展，缩小农村和城市的差距。由于我国城乡工作的两极分化，导致了农村住房问题非常严峻，农村群众的住房需求无法得到保障，所以必须投入大量的时间、精力和资金改善农村的住房困难问题，促进民生工作的可持续发展。

2.2.2住房救助理论

农村住房援助意味着扩大筹资渠道，改进和执行向贫困和弱势群体提供住房援助的一般政策；按照建立覆盖城乡的新型社会救助体系和住房保障体系的要求，建立新的社会救助体系和住房保障体系。住房援助的主要内容包括改造危房，安置和修缮有特殊困难的农民建造新住房。住房救助的根本目标在于农村贫困家庭居住环境的改善，和生活的幸福感提高。例如，政府、集体和个人都贡献出自己的份力量，我们将以新建、改建、扩建、改造、更换、租赁等方式为救灾工作作出自己的贡献。进而为农村困难群众提供合适的住房，保障农村困难群众的居住权和生命健康权。

2.3本章小结

本章就危房改造的相关概念和本文的理论基础和理论架构进行了阐释。主要阐述了危房改造的概念，其次概述了危房改造相关的理论基础，其一是弱势群体理论，其二是住房救助理论，从不同角度研究近年来危房改造的建设，为下文探讨东方市危房改造的研究奠定了基础。

第3章

东方市危房改造政策实施过程中存在的问题分析

3.1政府问题

3.1.1政策落实不到位

1、补助对象并非最贫困优先。根据自治区的“规划”和年度实施规划，重点扶持东方市最脆弱的住房区内最贫困的家庭。特别是五保、低保家庭的分散扶持，残疾家庭、孤儿家庭和其他贫困农民。在视察和调查过程中，发现这一政策要求的总体执行情况在实践中是不够的。

2、缺乏对补助对象和补助标准的宣传。在检查和调查过程中，发现东方市各县明确了公共资金政策、公共申请程序，以及在制定全市危房改造实施方案过程中的公开审批结果。然而，通过随机调查和走访8个镇120个村庄的481名农民(包括394户处于危房改造的家庭)，发现有些地方没有认真开展实际工作，未认真落实。

一、相当数量的村委会没有按照规定的程序确定危房改造改革补贴的对象。在接受调查的120个村庄中，有65.18%(73个)的村庄是由村干部在评估危机目标的过程中直接决定的，而没有经过村民会议审查程序。

二、是相当部分村未严格执行公示制度或公示内容不规范。在所到访的120个乡村中，有47.32%（53人）没有公布有危房的乡村住户名单，以及在适当地方（如乡村公共栏）收到的补贴金额；其余52.68%（59）村公布了农村危机改革的目标，但大多只公布了危房改造户的名字，没有公布危房改造的家庭状况和收到的补贴数额。

三、被采访的农民普遍对农村危房改造政策的政策或具体内容不甚了解。在481户受访家庭中，有44.70%（215户）表示未听说国家颁布了农村危房改造改革补贴政策，不知道报告程序、补贴对象和补贴标准；虽然其他受访农民通过村干部或其他渠道了解国家的政策，但他们对政策的具体内容并不清楚，即使是他们应该得到多少赔偿的标准，也不清楚。处于危房改造户的家庭。基本由村干部和农村干部所说的那么多

3.1.2将不符合条件的人员列为危改对象

1、东方市各乡镇干部及相关主管单位因对危改户掌握信息不全，对个别困难家庭的经济水平不能直观地反映出来，比如在东方市有房或名下有车等情况，由于各部门信息不共享在审核把关时无法全面了解情况，导致将不符合条件的人员列为危改对象；

2、东方简化工作认定申请程序存在问题。村委会干部将一些不符合危房改造补助条件的农户也列入了改造计划，在补助对象确定上优亲厚友，致使补肋金使用效益大打折扣。

3.2财政问题

3.2.1资金投入有限

当前东方市政府十分重视各乡镇的危房改造工作，东方市政府高度重视各乡镇危房改造，加大对危房改造的支持力度。但是，作为一个贫困的家庭，贫困户的经济基础是薄弱的，很难筹集资金用于住房重建。往往因为自筹不到资金改造住房而加剧了自身的困难程度。在住房改造往往不是自筹资金的，补助资金缺乏这一事实使情况更加恶化。在重建过程中，尽管贫困户有补助资金，但还需要借钱，因此，他们常常因为不能借钱而放弃改造危房的机会。这有效的反映出当前东方市危房改造补助标准低的问题，也是当前农村危房改革总体推进难度较大的一个问题。

3.2.2危改资金未直接发放到危改户手中

1、在危房改造资金发放过程中，一方面存在危改户对危改资金本知情的情况下，干部或者施工人员利用危改户身份证办理存折，用于领取发放的危改资金。另一方面存在将危改资金直接发放至村干部或者施工人员账户的现象。主要原因是个别体弱或者身体残疾，没有自己领危改资金的能力；东方市各乡镇部分村干部从中谋取私利，不真实完整传达危改政策，阻挠农户自由提取补助金现象。。

2、由于危房改造后期，财政部门未能及时拨付当年资金，致使关键资金被滞留。此外，按照补贴资金的支付程序，资金的一半是在资金实施前支付的，而完成后的剩余一半由于改革工作进展缓慢而延迟。缓慢、不合时宜的接受和其他原因，危险的住房翻修资金在这些年没有完全支付。部分乡镇统一组织集中实施危房改造工作，直接向建设单位支付建设资金，不符合农村改建管理和使用的要求。资金问题。一些破旧房屋的补助资金由村干部或其他村民代替，有被冒充或挪用的风险。

3.3个体问题

3.3.1农户对政策知晓率低

1、在调查东方市不享受危房改造政策的农民的过程中，80%的农民不知道危房改造政策，90%的农民不知道危房改造政策，而且他们不知道申请改造危房的条件、程序、建设标准和技术要求。将农村危改补助简单地理解为农村建房补助，认为只要建房就有补助，忽视建房程序及建设标准，并认为未能获得指标或者获得补助资金的多少是因为干部在执行政策时人情化、关系化，自行决定，从而影响了干群关系，容易激发矛盾，导致许多工作被动化。

2、在调查中，有关各村庄危房改造翻修的资料尚未公布。88%的人不知道村里的危房改造户。在调查中，其中一位于2014年1月离任该村的老书记都不清楚该村庄2013年的危房改造住户是否已经获得批准。只有10%的村庄在村公告牌上公布了危房改造户的翻修清单张贴在村内公告栏，没有公布农户新建房的选址、层数、享受政策类别及相关信息。17%的村民知道危房改造政策中规定的新建房楼层要求、面积规定、技术要求、申请流程及领取指标类型等内容。

3.3.2施工队伍缺乏监管

东方市危房改造工作由未通过安全生产教育和培训、无营业执照、无施工资质、无质量安全保障机制的施工队伍承担。此外，大多数困难家庭都处于资金不足的状况。争先恐后地追求成功，购买优惠甚至是报废建材，给危房改造增加安全隐患，东方市危房改造新房存在质量问题。主要表现为：位于东方市三家镇酸梅村的危房改造项目。2015年6月业主入住后，发现屋顶漏水，整个墙布可能被扯掉、脱落。当年，施工方在家中进行了维修。一年后，据业主说，由于屋顶漏水，没有根治，墙皮脱落、地上防水等问题依然存在。此外，屋顶的倾斜、地板上细线条的出现、以及墙壁的开裂，再次引起人们对建筑质量和在危房改造在生活的安全的担忧。东方市住建局说，他们一个月前已经走访了这个村子里的一百多个家庭。房屋的质量确实存在缺陷，已指示建筑方在规定的期限内解决这些问题。

3.4本章小结

本章主要概述了东方市危房改造实施过程中存在的问题。主要从政府问题、财政问题、个体问题三个方面进行阐述，以此为基础，研究危房改造政策实施过程中存在的各种问题，为下文构建危房改造问题存在的原因奠定基础。

第4章东方市危房改造政策实施过程中存在问题的原因分析

4.1政府原因

4.1.1政策宣传不到位

危改政策是一项惠民政策，应该家喻户晓。但县级没有充分利用网络、电视、手机报、微信平台等渠道宣传危房改造政策及其申请程序、补助标准、审核程序、监督程序、技术规定、批准程序等内容，乡镇和村没有通过召开群众会议，利用政策宣传栏贴横幅、刷写标语等形式加强宣传，没有及时用群众的语言讲解危房改造政策，导致群众对危房改造政策及其相关内容知晓率低，更谈不上明晰新建房的面积规定、技术要求及其他内容。

4.1.2程序把关不严

1、申请程序把关不严。在实施东方市危房改造政策的过程中，没有严格的申请程序：个人申请、集体评定、家庭审核、县级审批、组织改造、验收验收；导致了大量的高标准和低质量的新住房建设。极少数乡镇对建房对象情况掌握不准、把关不严，个别村千部优先将自己的亲朋好友或一些经济条件较好、关系较近的农户列为危房改造对象，没有选出全村最贫困、居住最危险的农户，难以让生活最困难的群众真正受益，有悖于农村危改政策的落实。

2、缺乏监管。危房改造政策的实施并没有相应地审查机构对其实施的具体工作进行监督和审计。导致相关人员随意确认贫困户标准、危房认定、新建标准、技术及质量标准。根据政策相关规定，纳入东方市危房改造贫困户改造计划的是只有整栋危房或局部危险的房屋。各乡镇村镇服务管理人员没有严格按照相应的认证资质和专业知识，没有经过业务指导就承担房屋危险程度的鉴定工作。有的村镇干部为了规避风险，将屋基松动、墙体开裂、损坏的程度较轻、不会导致房屋倒塌的房屋确定为危房。

3、技术指导不够。由于缺乏培训，各级危房改造管理人员及从业人员技术含量和业务素质不能满足工作的要求，挨家挨户对施工现场进行技术指导和质量检查力度不够，未能及时监管危改全过程，致使问题不能得到及时发现和解决。

4.2财政原因

4.2.1建设资金缺乏

1、资金整合。在东方市危房改造过程中，需要整合各类资金，加大对危房改造的支持力度，并将其与在危房改造过程中建设乡镇等项目结合起来。还需要把林业、农业等的资金相互联系起来，加以综合利用。此外，资金的使用必须节约，资金必须不短缺，支助标准也必须低。

2、基层工作经费不足，需要加强管理力量。由于县级建设行政主管部门技术人员不足，基层村镇建设行政机构和人员不足的问题十分严重，并普遍缺乏乡镇规划和管理，以改造和建设破旧的建筑，难以对工程质量进行有效的监督。除了各区域普遍的财政限制外，很难拨出某些资金用于危险建筑物翻修的技术服务。在危险建筑物大规模改造的情况下，各级建筑管理部门都无法做到。部分地区危楼的质量监督和技术服务跟不上工作压力，保证危险建筑的质量和安全是困难的。农民自建住房的技术实力相对薄弱。目前，大多数乡镇没有规划建设管理和建设技术服务机构，也没有专业技术人员。受经济条件和农民意识水平的影响，大多数危房都是由亲戚朋友按照传统习惯修建的。这些都没有接受过专业培训，而且建筑水平不高，而且缺乏质量和安全意识。除了政府主管部门的服务指导有限外，一些危楼也不可避免地不能完全满足地震技术质量的要求，房屋建造技能的缺乏也是一个更突出的问题。

4.2.2补助资金“雁过拔毛”

1、东方市一些基层地区出现了危房改造过程中出现的“雁过拔毛”现象。案件涉案人员多为乡级干部和村“两委”干部。为重建危险住房项目而提供的有限的财政援助资金被扣除和挪用。东方市各乡镇的人们都担心遭到报复。他们经常“敢怒不敢言”。据调查，目前东方市危房改造过程中的腐败行为主要表现为索贿、查封、扣押、拦截、挪用等五种形式。例如，各村的“两个委员会”干部有权检举、分配、引诱、强迫危险家庭要求回扣，对已经盖房的农民实行补贴指数，并要求他们配合处理程序、骗取补助资金、私人支付等不良行为。

2、虚报冒领。某些村干部利用核定、上报的职务便利，在计算本村各贫困户的补助资金或利用贫困户不知道某项惠农政策的同时，以自己或他人的名义虚报补助各项数据；或利用贫困户的信任，用贫困户的名义上报，将应该发给贫困户的补助和实际发给贫困户的补贴鱼目混珠。相关部门核查时只是书面审核，流于形式，无法发现真相。加上村务不公开，村民们无法进行监督，村干部冒领多领补助款项情况也就很难被发现，虚报冒领便成了某些村干部套取惠农补贴资金的伎俩和主要手段。

3、玩忽职守、滥用职权造成国家资金大量流失。如李某玩忽职守案。2011年1月至2014年12月，李某在任街道办事处副科级干事、支部委员、副主任期间，在分管或协管危房改造工作中，对申报的危改户的范围、对象、条件真实性不认真审核把关，严重不负责任，导致国家危房改造资金60000元被骗取，致使国家财产造成重大损失。

4、收入不上账。如王某涛涉嫌贪污案，王某涛在2013年、2014年负责危房改造工作期间，在收取农户建房保证金过程中，采取收入不上账的手段，贪污24000元。

5、隐瞒政策，暗箱操作。有的村干部利用应急报告和监督延误，隐瞒扶贫、优惠政策、补贴、暗箱操作等多种情况，挪用国家的资金，侵吞惠农资金。

4.3个体原因

4.3.1贫困户参与意愿

东方市危房改造意义是扶贫惠民的好政策。掌握参与危房改造的满意程度和意愿，能客观反映政策实施后的效果，也能为科学调整政策提供依据。在研究过程中发现，不同年龄的贫困家庭参与危房改造的主导因素各不相同。60周岁以下处于危机中的家庭大多是贫困的残疾人家庭、长期病人或有子女上大学的农民。他们参与翻修破旧住房的意愿因家庭的经济状况而受到更大的限制。60岁以上的老年人在目标人口中所占比例最大，他们对翻修破旧住房的态度取决于家庭结构；由于农村住房条件被妇女视为选择配偶的重要条件之一。家庭中的孩子是男孩的农民更愿意翻修危险的房屋。危房整修后，可作为女的新家。有些人甚至为孩子们的家庭离开危房改造的房子，住在房子的侧厅甚至是寄宿的房子里。对于最贫穷的农民来说，缺乏修建资金限制了他们参与危房改造的积极性和主动性。因此，经济条件较好的农民更愿意参与危房的翻修，因为他们在补贴后可以负担剩余的改造费用。此外，农民参与翻修破旧住房的意愿主要受到家庭经济结构、个人年龄和家庭结构的影响。

4.3.2农户不懂申报程序

东方市危房改造申请程序比较复杂，危改户们文化程度偏低，基层有关管理人员没有把党的政策关于人民利益的细节传递给群众。许多想申报的农民不知道申报程序，致使困难的农民无法及时进行改革。如海南省东方市三家镇酸梅村很多贫困户不懂申请程序，直到现在，他们还没有住在安全屋里，对村干部的误解，认为村干部利用他们的权力谋取私利。，村干部优先将自己的亲朋好友或一些经济条件较好、关系较近的农户列为危房改造对象，没有选出全村最贫困、居住最危险的农户，难以让生活最困难的群众真正受益，有悖于农村危改政策的落实。这些问题都是村干部没有把惠民政策落实，导致贫困户不懂申报程序。

4.4本章小结

本章以东方市为具体研究对象，通过实地调查和深度访谈的方式获取东方市的基本信息，资料整合发现其所存在的关键问题原因是政府宣传不到位、程序把关不严、监管不到位、建设资金缺乏，这将制约着东方市危房改造初级阶段的良好起步和今后的长远发展。

第5章东方市危房改造政策实施过程中存在问题的对策

5.1政府责任

5.1.1政府内部机构改革

1、建立专门的监督机构。专门的监督机构能够保证监督工作频繁、持续地进行。省委监察办公室是一个常设机构，与省住房和农村发展部、财政部、民政部等监察管理机构共同组成。加强对东方市危房改造政策监管，保证各项工作严格按照政策程序执行；严控财政资金流动，保证政策经费安全及其合理使用。

2、建立专门的绩效评估制度。建立专门的绩效评估制度能够推动各单位努力完成工作任务、实现工作目标，能够促进各单位的工作竞争。根据政策要求制定绩效评估体系和评估办法，并制定配套的奖励和惩处制度。定期汇总各单位工作进展情况进行评比，并在各相关单位通报，针对优秀的工作单位和个人进行嘉奖，针对未标准的单位进行一定处罚。这样的制度能够推动执行机构加快工作，减少政策执行机构和执行人员敷衍执行的情况，推动危房改造。

5.1.2加强监督管理

1、完善监督管理机制。一是加强项目建设的日常监督，规范项目资金的管理和使用。二是建立对象档案信息管理系统。各有关部门要组织做好项目客体档案信息的全面检查工作，准确及时地做好信息登记和保存工作，为领导决策提供参考服务。三是对惠民项目在区内的财务状况进行评价，并对近年来危房改造项目的施工效果进行全面、客观的评价。

2、严格执行危改资金直接拨付危改户政策，个别特殊情况代领危改资金需办理农户书面委托、村乡级证件、身份证复印件等法律资料。

3、进一步加强跟踪管理和职务评价。纪律检查、监督、建设、财政、民政等部门各级审计要加强对农村危房改造政策执行情况的跟踪监督，及时开展专项检查，纠正政策和项目执行中的违规现象。进一步加强对改造过程的引导，确保改造质量达到要求；进一步完善验收制度，建立“谁接受、谁负责”危险房屋竣工验收的责任机制，有效加强质量管理，真正将危房改造为“放心房”；在进一步明确各级各部门职责和工作要求的基础上，提高考核评价水平，并将完成各级危房的改造纳入机构有效建设和绩效评价的范围。加大对违纪违纪行为的处理和处罚力度，加大对责任人的查处力度。

5.1.3对危房改造对象资历要严格审核把关

1、坚持开放、公平、公正的原则，首先要解决经济条件最差、住房危险程度最高的农村家庭问题。

2、进一步完善危房改造农民档案管理，实时掌握农民信息；

3、制定严格的申报程序、复核手续、公示制度、监管机制、验收标准，以制度的形式约束工作开展减少人为因素影响加大对村干部优亲厚友、违规分配农村危房改造名额行为的处理处罚力度；

4、加强大数据分析力度，审核把关前移，实现各部门数据共享，对下一年度农村危房改造对象名单提前审核。

5.1.4进一步强化政策宣传和工作指导力度

通过各种途径和手段，加强政策宣传，把政策交给群众，基本干部和广大农民群众能够了解、理解和掌握政策，充分调动基层组织和群众的积极性，参与农村危房建设。农村危房改造中的“政府主导、农民主体”情况，以这种方式促进政策实施的公开、公平、公正，努力解决农村危房改造和补贴过程中的民主审议、民主宣传等问题，使政策的实施和财政资金的分配更加有效。加强对基层主管单位和有关业务人员的培训和指导，提高基层主管部门和有关人员的责任心、政策水平和业务水平，不断提高基层实施能力。

5.2财政责任

5.2.1科学整合项目与资金

1、在当前的农村改造工作中，政府需要充分发挥领导作用，协调和有效整合资源，加大对危房改造的支持力度。

2、在农村住房制度改革过程中，将生态移民、易迁移和新农村建设相结合。通过对各项目资金的整合，采取切实可行的措施，有效增加资金投入，提高资金使用效率。

3、加强财政资金监管。加强财政资金管理能够改善财政资金不到位的情况。可以将各级财政应承担的配套资金纳入本级财政预算，各级党委、政府、财政部门、审计部门严格监管，同时大力筹措资金，补足资金缺口。

4、进一步加强补助资金管理。建议东方市有关部门对危房改造项目补贴管理的使用情况进行全面的自我检查和自我纠正，及时纠正拦截、挤迫、挪用、迟拨资金等现象，并擅自削减经费，并维持政府公信力。

5.2.2创建立体化资金管理体系

全面支持和约束资金管理，以便资金管理工作的落实能够以工程实际情况为准，全面控制资金的使用，避免出现虚报资金、虚假设立项目、挪用公款等情况，使资金真正用于东方市危房重建工程。为了避免东方市危房改造产生的资金问题，我们必须坚持专项资金的原则。严禁将危险建筑物的修缮经费用于其他工程。避兔东方市危房改造工程资金被挪用。

增加资金投入，适当提高补贴标准。在东方市，贫困人口不能靠自己的能力进行危房改造，在东方市政府能力有限的情况下进行资本投资是危房改造做好工作的基本保证。建议中央继续加大财政支持力度，改造海南省东方市的危房。一方面，加大中央预算投入和财政投入，支持危房改造，扩大直接财政补贴规模。另一方面，我们将建立新的工作机制，制定相关政策，指导各类金融机构为贫困农民危房改造提供贷款支持。引导地方政府建立和完善以中央补贴、政府计息贷款、社会救助、农民自负盈亏为指导的危房改造融资机制。研究完善财政信贷支持农民危房改造建设的政策措施。合理提高农村危房改造补助标准，统筹使用卫生、交通、水利、扶贫、农业等农村基础设施建设资金。健全农村危房改造资金监管机制，加强农村危房改造资金使用管理。

5.3个体责任

5.3.1权威媒体的监督

充分利用媒体宣传。报刊、杂志、互联网等媒体不单单具有单向传递信息的作用，更重要的是它们能够在社会产生交流、讨论、产生热点话题，尤其应该充分利用交流最为便捷交流方式最为多样化、最有话题性的互联网。可以在互联网营造云南省农村危房改造的话题热点，让农户和网民参与到农村危房改造的交流和讨论中，表达自己的建议和意见，引发社会关注，促进社会监督；另一方面，引发社会关注就有机会与企业进行合作，邀请企业注资，企业则获得互联网的曝光和良好