美国住房金融的发展历程及启示

美国住房金融的发展历程及启示

住宅金融体系本质上是围绕住宅的服务传输系统，通过一定的运行机制，资金通过住宅、银行和其他金融机构和投资者流动，以实现金融、证券、证券和债务机的最佳配置，其中大部分是资金的稀有性和剩余性。促进住房自我化率的提高，促进住房市场健康和谐发展。为了实现这一目标,美国政府经过两个多世纪的探索,逐步建立起了当今全球最成熟的住房金融体系。本文将在回顾美国住房金融体系发展历史、介绍当前美国住房机构体系的机构设置与运行模式的基础上,重点考察美国住房金融体系中所体现的公共住房政策以及当前次级抵押贷款危机对美国住房金融体系的冲击,分析总结值得我国借鉴的经验与教训。一、美国住房金融体系的发展历史美国住房金融体系的发展历程,通常分为4个阶段。(一)住房金融市场从1775年到19世纪50年代,美国的住房金融服务主要由建房互助协会提供。该协会的会员多为富裕家庭,他们集中各自的存款形成资金池,为协会会员建房、购房提供贷款,因此本质上是富人的金融俱乐部。19世纪70年代出现了抵押贷款公司,20世纪初期又出现了人寿保险公司等新金融机构,相应地出现了抵押支持债券(MBBs,Mortgage-BackedBonds)、存款/投资证书等新型金融产品,标志着美国住房金融市场开始向机构多元化、市场多层次化的方向发展。该阶段的突出特点是:民间的、互助性的金融机构众多;贷款产品在利率、期限、还款方式等方面随意性较大;市场风险管理以地方为主;经历了19世纪90年代经济衰退环境下的抵押贷款公司破产、20世纪20年代的快速增长,以及1929年的股市崩溃。(二)美国住房金融体系的初步形成1929年经济“大萧条”对美国住房金融市场带来了极大冲击,美国政府认识到必须对其实施全面干预和调控:1933年设立复兴银行公司(RFC,ReconstructionFinanceCorporation),向在经济危机中受到损害的金融机构提供联邦贷款,建立房主贷款公司(HOLC,HomeOwners’LoanCorporation),保障城市居民得到合理的住房贷款;1934年建立联邦住房贷款银行系统(FHLBs,FederalHomeLoanBankSystem)和联邦住房金融委员会(FHFB,FederalHousingFinanceBoard)、1938年建立联邦全国抵押协会(FNMA,FederalNationalMortgageAssociation),以加强对抵押贷款发放机构的整合和监管、增加流动性、分散市场风险;1934年成立联邦住房管理局(FHA,FederalHousingAdministration)、联邦储蓄保险公司(FSIC,FederalSavingsInsuranceCorporation)、联邦储贷公司(FSLC,FederalSavingsandLoanCorporation),鼓励成立私人抵押贷款保险公司,以提供担保和保险,增强信用;1968年将联邦全国抵押协会私有化并设立政府全国抵押协会(GNMA,GovernmentNationalMortgageAssociation),1944年在退伍军人管理局(VA,VeteransAffairs)设立面向退伍军人的住房贷款支持和担保计划。该阶段的突出特点是:联邦政府通过干预住房金融市场、调整金融机构格局、推动抵押贷款产品标准化、发展住房贷款保险和担保服务等“制度化”建设,初步形成了美国住房金融体系的基本格局;经历了20世纪30年代的大萧条,1934年全国住房法、1949年住房法和1966年利率管制法颁布,以及20世纪60年代的利率与通货膨胀率上升。(三)年至80年的抵押支持证券品种20世纪70年代的两次石油危机及20世纪80年代的储贷协会(S&Ls,SavingandLoanAssociations)危机,是本阶段住房金融体系发展的客观动力,美国政府从中得到的教训是:单独加强对一级市场的保险、担保和监管还远远不够,必须通过建立更为有力的二级市场、丰富二级市场上的金融产品,并有效地进行担保,才能进一步分散市场风险,保障两级市场健康平稳运行。因此,该阶段形成了以两个政府支持企业(GSE,Government-SponsoredEnterprise),即联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司(FHLMC,FederalHomeLoanMortgageCorporation,1970年成立)为主导,以联邦政府住房与城市发展部(HUD,DepartmentofHousingandUrbanDevelopment)所属的政府全国抵押协会作担保,众多抵押银行、金融公司、广大投资者共同参与的抵押贷款证券化市场,抵押支持证券的品种也日趋丰富。该阶段突出特点是:政府着力加强住房金融二级市场即抵押贷款证券化市场建设,二级市场上金融产品品种逐步丰富,市场风险进一步分散。(四)监督执行阶段20世纪90年代房地产市场起伏和信贷衍生品市场迅速扩张,给美国住房金融体系提出了新的挑战。在住房金融一级市场和二级市场上,政府为加强风险防范,利用信息技术建立了自动化的保险系统和风险评估模型,能够迅速、批量的处理金融市场数据,为政府和金融机构分析判断市场风险提供了重要工具。同时,政府加强了对公共住房政策的关注,在一级市场上通过联邦住房金融委员会重点监督联邦住房贷款银行(FHLB,FederalHomeLoanBanks)执行可支付住房计划和社区投资计划的效果,在二级市场上通过设立联邦住房企业监管办公室(OFHEO,OfficeofFederalHousingEnterpriseOversight),监控联邦全国抵押协会和联邦住房抵押贷款公司对可支付住房目标的实现情况。所以,该阶段的主要特点是:政府重点关注住房金融体系是否有效地实现了公共住房政策目标,应用信息技术加强风险防范,加强对两级市场的监管力度,推动抵押支持证券(MBS,Mortgage-BackedSecurities)市场的全球化。纵观美国住房金融体系的发展历史,可以看到每一次经济冲击或市场震动都会引发新一轮的体系变革,每一次变革都伴随着金融机构改革、金融产品创新、保险和监管机制的深化,而且在这个过程中,住房金融体系所承载的公共住房政策目标也得到不断的强化。2007年的次级抵押贷款危机(Sub-primeMortgageCrisis,以下简称“次贷危机”)是美国住房金融体系面临的新一轮冲击,美国政府正在酝酿出台新的市场监管法案,并很可能成为美国住房金融体系发展新阶段的开始。二、住房抵押贷款证券化运作机制美国住房金融体系既充分发挥了商业性金融机构作用,也体现了很强的政府意志。图1描绘了当前美国住房金融体系的机构设置和运行模式。居民家庭、抵押贷款发放机构、政府支持企业、投资者、保险和担保机构是该体系的五大行为主体,联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室是两级市场的政府监管主体。住房金融一级市场的行为主体,包括贷款购房人、抵押贷款发放机构和一级市场保险机构。商业银行、储贷协会、互助储蓄银行等金融机构与购房人签订抵押贷款借款合同,金融机构发放住房抵押贷款,购房人按约定逐期还本付息。与我国不同的是,美国联邦法律规定,如住房贷款价值比超过90%,借款人必须购买抵押贷款保险(实际操作中贷款价值比超过80%就要购买保险)。联邦住房管理局、退伍军人管理局为符合条件的家庭提供住房抵押贷款保险,私营保险机构提供相关的商业保险服务。按是否有联邦住房管理局(或退伍军人管理局)保险,住房抵押贷款分为联邦住房管理局(或退伍军人管理局)抵押贷款和普通抵押贷款。住房金融二级市场的行为主体,包括抵押贷款发放机构、政府支持企业、二级市场担保机构和投资者,其运作机制实际上就是住房抵押贷款证券化的过程,并通过住房抵押贷款证券化分散了贷款发放机构的信用风险和市场风险,提高了住房金融一级市场的流动性。政府全国抵押协会在这个过程中对联邦住房管理局/退伍军人管理局抵押贷款证券化产品提供担保。为促进住房金融市场的平稳运行和公共住房政策目标的实现,美国政府专门设立了联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室,分别负责一级市场和二级市场的监管。由于一级市场上的抵押贷款发放机构众多,难以实施直接监管,因此美国政府将全国分为12个片区,相应建立了12家联邦住房贷款银行(作为联邦贷款银行系统的成员机构),12家联邦住房贷款银行共吸收了8104家抵押贷款发放机构作为会员,使联邦住房金融委员会通过直接监管12家联邦住房贷款银行,间接实现了对一级市场的监管。二级市场上则由联邦住房企业监管办公室负责监管联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司。值得特别指出的是,联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室与货币监督管理局(OfficeoftheComptrolleroftheCurrency)、储蓄机构监督管理局(OfficeofThriftSupervision)、联邦储备系统管理委员会(BoardofGovernorsoftheFederalReserveSystem)共同被称为美国金融体系的五大监管机构。三、美国梦的实践提高住房自有化率,让每个家庭尤其是中低收入和少数族裔家庭实现居者有其屋的“美国梦”,是美国政府长期坚持的政策。联邦政府在税收、金融、法律等多个层面,都体现出强烈的公共住房政策目标,住房金融体系尤其如此。(一)利息补贴优惠在中低收入家庭信贷的执行第一,从金融机构的角度。美国住房抵押贷款发放机构广义上包括储蓄类金融机构(如互助储蓄银行、储贷协会和商业银行)和非存款金融机构(如抵押银行、人寿保险公司和各种投资基金)。从历史上看,商业银行主要服务于高利润、低风险的高收入阶层,而储蓄机构缺乏和商业银行竞争的实力和能力,所以一开始就涉足低收入阶层的存贷领域,发挥着拾遗补缺的作用,并得到了联邦政府的政策优惠和扶植。例如,储贷协会住房抵押贷款业务的利息收入不仅可以根据情况减免税,而且允许收入中的很大部分列入坏账准备,免予纳税;允许储蓄机构支付高于商业银行的储蓄存款利率,允许其跨地区设立分支机构。第二,在抵押贷款产品设计方面。美国政府在首付款比例和贷款利率两个方面,均有面向中低收入家庭的政策优惠。首付款比例优惠主要体现在:1.经联邦住房管理局/退伍军人管理局保险的住房抵押贷款,购房者的首付款比例只有5%,而无联邦住房管理局/退伍军人管理局保险的,购房者的首付款比例为20%。2.20世纪90年代,储蓄机构推出了带有补贴性质的抵押贷款产品,中低收入家庭的首付款比例进一步降低到了3%。3.2003年布什总统签署了《美国梦首付款法案(AmericanDownpaymentAct)》,推出了每年2亿美元的首付款资助计划,规定将为购房的中低收入家庭提供1万美元或住房购买价格6%的首付款资助,这对很多中低收入家庭基本意味着零首付。利息补贴优惠主要体现在通过利息率津贴支持中低收入家庭购房。1968年《住房和城市发展法(HousingandUrbanDevelopmentAct)》规定,中低收入家庭购买住房贷款利率按市场利率确定,政府直接给贷款机构支付利息津贴。该法案的执行使符合条件家庭购买住房时实际支付的抵押贷款利率降至1%,大幅减轻了其还款负担。第三,在抵押贷款担保和保险方面。联邦住房管理局和退伍军人管理局,承担着为中低收入家庭购房贷款提供保险和担保的责任。联邦住房管理局成立之初的短期目标是在大萧条中稳定住宅产业,而长期策略是为了使美国中低收入的家庭买得起房。联邦住房管理局为中低收入家庭提供购房贷款信用保险,并相应承担因借款人无力偿还或房屋贬值造成损失的全部责任。因此对住房抵押权人来说,联邦住房管理局保险的抵押贷款基本上没有坏账风险。联邦住房管理局制定了很详细的抵押贷款标准,只要满足这些标准的要求,购房者就能申请到联邦住房管理局的抵押贷款保险。联邦住房管理局承保的抵押贷款有最大贷款额限制,数额根据各个地区的生活水平和价格指数制定。符合条件的退伍军人购买住房,可以得到退伍军人管理局提供的部分抵押担保。每个人的服役情况不同,担保额也不一样,一般在抵押贷款总额的25%～50%之间。退伍军人管理局的抵押担保和联邦住房管理局的抵押保险可以结合一起来用,如退伍军人管理局提供25%的贷款担保,再向联邦住房管理局申请75%的抵押担保,那么,对中低收入的退伍军人,可以得到100%的抵押贷款,无需支付首付款。第四,在联邦住房金融委员会对一级市场监管方面。联邦住房金融委员会是美国联邦行政体系中的一个独立机构,职责是监管12家联邦住房贷款银行并确保其安全、稳健地运行,有效履行其住房与社区发展政策。对联邦住房贷款银行住房与社区发展政策目标的监管,主要是监督其执行可支付住房计划和社区投资计划的情况。可支付住房计划是美国政府解决中低收入家庭住房问题的主要政策之一。该计划旨在用可支付住房计划基金为收入在当地中位数水平80%及以下的家庭和个人提供购房资金支持,为收入在当地中位数水平50%以下的家庭提供租房资金支持。12家联邦住房贷款银行每年都要缴纳可支付住房计划基金,且每年缴纳的最低数额不少于上年度净收益的10%,或1亿美元。各联邦住房贷款银行可以通过竞争申请计划或住房自有专项支持计划机制,从可支付住房计划基金中获得资金,用于其向符合条件的中低收入家庭发放住房抵押贷款时,提供现金资助。从1989年以来,可支付住房计划已累计提供了29亿美元赠款,资助了57.5万套可支付住房。社区投资计划是联邦住房贷款银行以低于市场利率为其会员提供资本金,供其用于发放社区开发贷款的计划。从1989年以来,社区投资计划共提供了470亿美元优惠贷款,资助建设了60万套住房和众多社区经济发展项目。联邦住房贷款银行还设立有社区投资现金补贴计划,以便让会员机构能对特定地理区域的社区经济发展项目提供贷款,包括土地受污染地区和受军事基地关闭影响地区的改造等。(二)发挥政府、协会、国家教育机构的作用,确保二级市场健康发展首先,二级市场由政府支持企业主导。自20世纪70年代以来,美国在二级市场上形成了联邦全国抵押协会、联邦住房贷款抵押公司和政府全国抵押协会。联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司作为政府支持企业,其公共住房政策目标都是为了促进二级市场发展,使居民家庭能方便地从抵押贷款发放机构获得更便宜的抵押贷款。联邦住房企业监管办公室统计显示,截至2007年底,两家政府支持企业在全美住房抵押支持证券余额中占有70%的份额,加上政府全国抵押协会担保发行的抵押支持证券,总份额达到80%,完全主导了二级市场。其次,政府全国抵押协会则行使了为联邦住房管理局和退伍军人管理局抵押贷款证券化提供担保的职责。政府全国抵押协会和联邦住房管理局同为美国住房与城市发展部下设的政府机构,二者形成了联邦政府对中低收入家庭住房抵押贷款的“一条龙”担保。最后,二级市场由联邦住房企业监管办公室严格监管。联邦住房企业监管办公室的职责,是“通过对二级市场的全面监控,特别是对联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司的实时监控,保持住房抵押贷款二级市场的安全和稳定,从而构建健康的、强大的住房金融体系”。依照美国住房与城市发展部的要求,联邦住房企业监管办公室监督政府支持企业每年购买中低收入家庭住房贷款和市中心住房贷款的执行情况,以辅助实现政府的公共住房政策目标。四、美国—次级抵押贷款危机对美国住房金融体系的冲击2007年初,在人们普遍认为美国住房金融市场稳定运行的情况下,次贷危机突然爆发,并迅速席卷全球主要金融市场,目前仍没有“触底”迹象,人们不禁要问:美国拥有如此成熟的金融市场和如此完善的住房金融体系,为何还是没能避免次贷危机的爆发?面对次贷危机的不断恶化,美国政府将采取什么措施扭转局面并防止类似危机的再度发生?(一)美国次贷危机的历史回顾依照贷款人信用等级差别,美国个人住房抵押贷款市场分为三类,即优质抵押贷款市场(PrimeMortgage)、次优级抵押贷款市场(AltAMortgage)和次级抵押贷款市场(Sub-primeMortgage)。次级抵押贷款(以下简称“次贷”)的借款人是还款能力较差、甚至无法提供收入证明的低收入人群以及负债较重的中产阶级。由于次贷借款人信用等级差,违约风险高,因此贷款发放机构要求较高的贷款利率,并且大都采用可调整利率抵押贷款。20世纪90年代以前,次贷业务鲜为人知,高违约风险使绝大多数金融机构不愿涉足次贷市场。然而,这种情况自90年代中期开始发生了重大转变。由于美国房地产市场快速升温,加之政府持续鼓励住房自有,大批私人金融公司嗅到了次贷业务中蕴藏的丰厚利润。只要次贷违约比例较低,涉足次贷及其债券市场的抵押贷款发放机构、个人和机构投资者就能从中赚取高额利润,而美国房地产市场的大好形势让这些金融机构和投资者信心暴膨,原本最不为人看好的次贷业务反而成为金融机构竞相追捧的“香饽饽”。2001年至2003年间,新增次贷占新增个人住房抵押贷款的比重维持在8.0%～8.6%,2004年该占比一跃达到18.5%,2005年和2006年则都超过了20.0%,截至2007年3月,美国次贷约650万笔,总额1.3万亿美元,占个人住房抵押贷款总额的12.5%。随着美联储的17次加息,2006年美国房地产市场开始向下调整。在不断增长的利息和不断下降的房价的双重压力下,大批次贷借款人违约。2007年4月,美国第二大次级抵押贷款机构——新世纪金融公司申请破产保护,其后几个月内,美国多家涉足次贷及其债券业务的金融公司和投资银行,或传出大幅亏损消息,或申请破产保护,次贷危机全面爆发,并迅速波及欧洲、日本、澳大利亚等世界主要金融市场。我国多家银行也因购买次贷债券而受到不同程度的拖累。(二)政策干预:次贷危机开始消失次贷危机产生的直接原因是金融机构过分自信,过度拓展次贷业务,而根本原因则在于政府监管缺位。从前文的介绍中,似乎可以认为美国政府对住房金融市场的监管已经非常全面了,其实不然。首先,8104家联邦住房贷款银行会员机构并不是一级市场上的全部抵押贷款发放机构,2007年它们发放的个人住房抵押贷款占美国个人住房抵押贷款总额的84%,这意味着尚有市场份额占16%的其他金融机构未受到联邦住房金融委员会监管。而占有次贷市场59%份额的前10大抵押贷款发放机构,都不是联邦住房贷款银行会员。其次,二级市场上虽然80%的住房抵押支持证券是由政府支持企业发起的,受到联邦住房企业监管办公室的严格监控,但由私人机构发起的另外20%的住房抵押支持证券则不在联邦住房企业监管办公室的监管范畴。除住房抵押支持证券以外,二级市场上基于住房抵押贷款的证券产品及其衍生品品种繁多,创新速度很快,加大了市场监管的难度。在美国住房学会(NHI,NationalHousingInstitute)主席约翰·阿特拉斯(JohnAtlas)看来,次贷危机早在1980年代末到1990年代初储贷协会危机的时候就已经埋下伏笔,政治经济因素是导致政府管理缺位的更深层次的原因。1980年,美国国会通过《存款机构放松管制和货币控制法案(DepositoryInstitutionsDeregulatoryandMonetaryControlAct)》,取消了统一的抵押贷款利率,允许贷款发放机构根据借款人的风险和信用状况设定灵活利率,银行业管制自此放松。储贷协会也一改不以盈利为目的的宗旨,经国会同意,开始与私人金融公司等商业性贷款机构竞争,由此拉开了近10年的银行业纷争的序幕。行业纷争进一步引发兼并浪潮,一级市场上抵押贷款发放机构重新洗牌,储贷协会不再是一级市场上的“大哥大”,商业银行、保险公司、信贷公司和私人贷款机构转而成为金融服务的主要提供者。诸多私人商业性金融机构的参与为次贷危机埋下了隐患。另一方面,美国政府的政治导向客观上为诱发了次贷危机。提高住房自有化率历来是美国政客坚持的执政导向;与此同时,共和党还非常推崇“经济自由化”,他们认为应当尽可能减少对资本市场和私营经济的干预,发挥市场经济的“自由”潜能。很多私人贷款机构、投资银行、基金经理恰恰抓住了这两点政治导向,大举拓展次贷相关业务,市场上甚至出现了大量次贷经纪人(Sub-primeMortgageBroker),形成了从借款人到经纪人,再到贷款机构、投资机构的次贷业务链。联邦储备委员会委员爱德华·格兰里奇(EdwardGramlich,于2005年8月辞职)曾于2000年多次警告国会“次贷市场已经变成‘掠夺性贷款’市场,如不及时监管,将危害到居者有其屋的美国梦以及住房资产价值。”但是其警告并没有引起国会的重视,原因并不难理解,当时美国国会议员中有相当数量代表着华尔街上持有次贷资产的大银行或投资机构的利益。(三)政策引导:出台次贷危机爆发的舆论引导支持体系虽然次贷在美国个人住房抵押贷款总额中所占比重不高(12.5%),但是由于金融市场的放大作用,其影响已经波及到美国消费市场、宏观经济乃至世界资本市场。为了有效降低次贷危机的不良影响并防止类似问题再度发生,美国政府正在酝酿多项政策措施,并很可能在下任总统上台后出台一系列新法案。1.增设非盈利性的住房法律顾问机构,帮助借款人防范抵押品赎回权的丧失。由于借款人往往不了解金融机构的贷款方案,容易在谈判中或发生违约行为时因信息不对称而处于劣势。住房法律顾问的职责就是代表借款人在贷款合约签订、执行以及发生违约纠纷时与贷款发放机构谈判,保护借款人合法权益。2.改变贷款利率的调整方案,使之更有弹性。对大批采用可调整利率贷款方式的次贷借款人而言,帮助他们避免抵押品赎回权丧失的最有效方法,是修改借款合同中有关利率调整方式的条款,使之更富有弹性。美国一非盈利性研究机构“可靠贷款中心(CRL,CenterforResponsibleLending)”研究指出,目前拖欠或无法回收的次贷笔数约18%～20%,如果贷款发放机构能够采取更为灵活的次贷利率调整方案,而不是在基准利率升高时机械地抬高贷款利率,那么这些违约的次贷借款人都能够度过暂时的个人还款危机,而不会出现违约行为。美国国会已经就该议题进行多次商讨,准备出台相关法案指导贷款发放机构做出相应调整。3.放宽联邦住房管理局抵押贷款申请条件,吸引更多借款人。美国国会于2007年底通过《联邦住房管理局现代化法案(theFHAModernizationAct)》,该法案放宽了申请联邦住房管理局抵押贷款的限制条件并降低了最低月还款额要求,以求增强联邦住房管理局抵押贷款的吸引力,使更多的信用评级较低的借款人放弃私人次贷,转而申请由联邦住房管理局提供担保的联邦住房管理局抵押贷款。4.短期内扩大政府支持企业资产组合中次贷支持证券的比重。为了保证联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司的安全稳定运行,联邦住房企业监管办公室一直对其资产组合施行严格的监控,因此两家政府支持企业的资产组合中基本都是低风险的优质资产。但是出现次贷危机之后,美国政府担心二级市场上的其他商业性的证券公司和投资公司会放大次贷影响,因此要求政府支持企业短期内采取非常手段,加大次贷支持证券的持有量。5.修改破产清算时的资产处置顺序。由于房地产市场走低,次贷借款人的债务大都超过其房屋价值,这意味着处置抵押品也无法抵消抵押贷款债务。对这些家庭而言,宣布破产是走出债务危机的最有效的方式。但是依照目前破产清算时的资产处置顺序,房屋是第一处置品。破产清算将导致借款人“无家可归”。为此,美国不少政客在呼吁修改破产清算时的资产处置顺序,把房屋列在其他不太重要的资产之后,以尽可能避免次贷借款人流离失所。6.实行抵押贷款市场改革,禁止从事“掠夺性贷款”业务。次贷危机爆发的直接导火索是贷款发放机构和次贷经纪人串通勾结,钻联邦法规和州法规的空子,大肆开展带有欺骗性的“掠夺性贷款”业务。为此,美国政府将改革次贷市场的管理模式,禁止金融机构从事“掠夺性贷款”业务。联邦政府要求抵押贷款发放机构必须通过查验纳税记录等材料证明借款人具备还款能力才能贷款;要求所有抵押贷款发放机构执行“指数指导利率(Fully-IndexedRate)”;成立第三方机构,监督贷款发放机构对上述两项规定的执行情况,如有违反,其发放的抵押贷款视为“掠夺性贷款”;取消次贷提前还款违约处罚,尽量减轻次贷借款人的经济负担;依照现有的《贷款实情法(TruthinLendingAct)》,设立针对次贷经纪人的监管机构,增大次贷经纪人和贷款发放机构之间的透明度。五、住房金融体系构建的重要基础美国住房金融市场持续发展不断完善的历史,通过金融创新和体制改革摆脱经济波动和危机影响实现平稳过渡,令住房金融体系服务于公共住房政策目标,以及应对当前次贷危机等方面的经验,对于发展我国的住房政策和住房金融体系有着重要的参考价值。有5个方面的经验尤其值得借鉴。(一)发挥联邦住房局和东北部角色,为中低收入家庭提供贷款担保美国住房抵押贷款保险覆盖了包括一级市场和二级市场在内的整个住房金融市场。在私营保险机构以外,体现政府职能的保险机构在两级市场上发挥了极大的保障和促进作用。联邦住房管理局和退伍军人管理局在一级市场上发挥担保职能,目标是为中低收入家庭提供贷款担保,从而帮助他们实现住房梦;二级市场上,政府全国抵押协会在参与抵押贷款证券化的过程中,充分起到了“政府担保”作用,联邦全国抵押协会、联邦住房贷款抵押公司虽然不做直接担保,但因其属于政府支持企业,仍可以体现政府信誉,同样可以达到“政府担保”的效果,从而最大力度地保障二级市场的繁荣。(二)联邦各行业、国家层面及联邦住房抵押美国商业银行数量庞大,储蓄机构也较为分散,客观上造成了一级市场高度分散的局面,为了避免在二级市场上出现类似的问题,美国政府组织成立了两大抵押贷款证券化机构(联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司),通过集中各地各种住房抵押贷款来分散风险,并提供信用增级,使它们能以很低的利率(比同期美国国债利率略高)在资本市场上筹得资金。二级市场上的这种高度集中安排,一是便于提高它们的信用等级。联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司作为政府支持企业,虽然是上市公司,但是具有强烈政府背景,对于投资者从心理或实质上都有增强信用的作用。如果二级市场上的证券化机构过多,政府是很难做出这样的支持的;二是便于监管。高度的集中使联邦住房企业监管办公室能很方便的监视两家公司的资本充足