《矿产资源法》修订的难点与对策

《矿产资源法》修订的难点与对策

随着《矿产资源法》的到来，政府、科学界和社会形成了普遍的共识。从2006年国土资源部汪民副部长开始牵头组织《矿产资源法》的修改工作,到2009年《矿产资源法(修改草稿)》已经九易其稿,并没有迎来“九九归一”的大众期望——新修改法的颁布实施再次又拖延了。在《矿产资源法》修订难产的阵痛中,中国大地上关于矿资源的勘探、开采和矿产资源的市场流通方面的新闻事件,产生了一浪高过一浪的对《矿产资源法》修改的呼声。在社会中产生巨大反响的有山西省开展的煤炭资源整合,有国家组织的安徽铁矿勘探大会战,有季节性缺煤产生的拉闸限电事件,亦有如梦魔般挥之不去的不断失去鲜活生命的矿难。因为中国是个产煤大国、用煤大国，尤其是以煤炭为代表的矿产资源方面出现问题,矿产资源领域…出现问题、人们都会追问,为何矿难不能休?不是报道说煤产量很多吗?为什么南方电厂甚至产煤之乡山西还会因缺煤而拉闸限电?“矿产资源收益分配制度完善不了,探矿权、采矿权有偿取得制度没有建立起来,矿产资源开发管理中间的混乱也解决不了。”参与《矿产资源法》修订的中国政法大学国土资源法律研究中心主任、民商经济法学院教授博士研究生导师、中国能源法学会常务理事李显冬教授认为,《矿产资源法》应该解决的问题是把公法法律关系和私法法律关系区别开来,承认矿产资源所有权的国家属性和使用、流通的私权属性,通过市场手段运作矿产资源,通过行政权力监督运作机制,最终实现个体利益最大化的同时实现社会效益的最大化。而要理解矿产资源的公权属性和私权保护要求,还要从1986年《矿产资源法》的拟定和1996年第一次修订与中国改革开放发展的关系说起。《矿产资源法》确定的背景我国的《矿产资源法》的制定是中国改革开放进程中的必然产物。中国由计划经济体制要转变为市场经济体制,作为重要生产要素的矿产资源也需要到市场上流通,有一部法律规范矿产资源领域的市场行为是必然要求。1979年,在时任地质部部长孙大光的建议下,《矿产资源法》开始了起草工作。历经7年的反复研究与修改,1986年3月11日,地质矿产部部长朱训受国务院委托,向第六届全国人大常委会第十五次会议就提请审议通过的《中华人民共和国矿产资源法(草案)》作了说明。3月19日,会议审议通过了该法。该法自1986年10月1日起施行。这部法律规定,国家对矿产资源实行有偿开采,开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。明确提出了探矿权和采矿权的概念,并规定“国家保护合法的探矿权和采矿权不受侵犯,保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”同时,矿业权的主体也予以了扩大,不再限于公有制企业,集体和个体也可以成为矿业权的主体。1980年代,中国的改革开放刚刚起步,要保持高速的经济增长速度必须需要大量的石油、煤炭等生产资料。矿产资源的开发利用最基本的三个环节有前期的勘探,中间过程的开采和到市场上流通。前期的勘探不仅需要技术,还需要大量的资金投入。“我们刚刚改革开放,那时候是‘差钱儿’的,同时还是差技术的,而改革开放后外国的技术和资本是可以利用的,在矿产资源开发利用上引进外国的资本和技术时面临的第一个也是非常实际的问题,就是属于国家所有的矿产资源能不能让国家以外的民事主体,譬如外国资本家来使用的问题。”李显冬教授分析《矿产资源法》拟定的背景说。不像现在山西一样,事实上大家知道地下有煤矿资源,直接开采就是了,很多所谓探矿权其实是典型的“名为勘探‘实为开采”。因为发现一个有经济开采价值的矿藏无疑需要做大量的地质勘探工作。新中国成立后,因为搞社会主义建设缺乏石油等重要资源,国家曾经组织过上百万人在大江南北进行勘探工作,这个勘探队伍超过了当时美国和苏联勘探人员的总合,大庆油田就是那时候的代表性的成果。矿产资源的勘探工作不但艰苦,投资尤其巨大。拿石油勘探来说,在一片地区勘探需要打很多口井,打一口井花费几千万元也是常有的事,并且越深花费越高。特别是具有商业价值的成功概率也很小,往往打100口井有99口都是没有油的,况且即使找到了油,开采还要设备、人力等继续投入。当然只要“在几片勘查区域中如果有几口井能勘探出石油,或者有一片地下有煤的话,他把这片矿卖掉抑或经过持续的开采就能将成本收回并盈利。”李显冬教授说,“如果请国外的力量进行勘探的话,人家肯定是以盈利为目的的,国外合作方会说,可以出钱和你联合勘探,但是勘探完之后得由我来采。所以引进外资就必然牵扯到采矿权的问题。”以前计划经济体制下,层层开计划会,什么物品都需要行政权力来分配,这样在改革开放初期,尚未完全摆脱计划经济体制思维影响下出台的《矿产资源法》,形成了与之相对应的一套法律体制,但是随着市场经济的不断发展,运行的规则和逻辑改变了,遇到问题也是必然的。探矿权之后就是采矿权,但是有一个前提是所有权的问题。矿产资源是关乎国计民生的重要生产资料,从法学意义上来说,任何一个国家,对于事关国计民生的矿产资源运用行政权力来予以管制当然是绝对可以的。也就是说,自然资源作为一个国家的永久主权的客体,这一点在国际上也是普遍公认,是毋庸置疑的。以公法和私法来分类的话,矿产资源的物权的设定很多都是公法问题。在改革开放的形势之下,生产要素必然要参加商品流通,矿产资源的开采使用权必须明确,说到底就必须解决矿产资源的利益归属问题。利益归属属于民事权利范畴之内,但这些在首部《矿产资源法》中并没有明确。1986版《矿产资源法》中矿业权本身的流转是被禁止的,明确规定“采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押。”当时的涉外海洋石油勘探和最大的中外合资企业平朔煤矿的经营中,都是涉及到探矿权和采矿权的法律问题,很多谈判都需要矿业权的制度或者概念做基础,所以在这个基础上出来的《矿产资源管理法》就带有浓厚的行政法色彩,当时没有明确的说它就是民事权利,矿产资源的行政管理权和民事权益的界限也就不是很清楚。值得肯定的是在改革开放背景下,里面虽有大量的行政管理的内容,但是在《民法通则》中已经开始承认了它是民事权利。1986年《民法通则》颁行后,当时的地矿部长朱训同志,委托江平教授承担了《中国矿业权法律制度研究》课题,为矿业经济体制的改革提供法学理论上的支持。当时作为中国政法大学民商法硕士研究生的李显冬与其它几位同学共同参与了江平教授主持的这一项目。1987年夏天,国土资源部给李显冬等四个研究生开了介绍信,让他们利用暑假时间在全国各地进行调研。“虽然1986年《民法通则》有一个条文涉及到了采矿权,但是当时我们查遍北京所有图书馆的资料后发现,关于采矿权方面的图书资料几乎没有。在全国各地一些矿区转了一圈之后,我们才对矿产资源有了初步的感性认识。”李显冬教授对当时在陕西调研时一碗面皮才7分钱的事情记忆犹新。回到北京之后,李显冬教授利用寒假时间,又把整整一皮箱的国土资源部政策法规司几年的改革研究内参从头到尾的读了一遍,终于才对新中国如何建立起矿产资源的法律体系有了认识。李显冬教授总结说,实际上《中国矿业权法律制度研究》就是用传统法学思维对地矿系统几年来的改革探索进行了一种理论上、政策上的梳理。当时江平老师说过,你们就按“用益物权”的思路去搞吧。理论与改革实践结合,终于使我们明白了:矿产资源在法律上无疑是属于国家所有的,但是商品经济必然要求生产要素要予以流通,这个时候就得要解决怎样将国家所有的矿产资源交给民事主体,按经济概念上说就是各种性质的企业,来使用和收益的问题。这一研究成果已于1992年正式出版,是新中国有关矿业立法仅见得几本专著。李显冬教授等学者追随江平老师所完成这些研究成果,均为以后1996年矿法的修改奠定了法学理论基础。正是因为在法律的具体实施中遇到种种问题,便有了修订《矿产资源法》的要求,这就是《矿产资源法》的第一次修订。“1996年最大的突破就是不再强调严格禁止矿产资源进行商品流转了,把‘采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押’这条去掉了,也就是说在法律允许的情况下经过批准,矿业权就可以进行商品流转了。”李显冬教授谈到1996年《矿产资源法》的修改体现的进步性说。修改后的《矿产资源法》第6条对矿业权转让予以了明确规定,“除按下列规定可以转让外,探矿权、采矿权不得转让:(一)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人。(二)已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的,经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”矿产法从1996年的修改至今又过了15年,据报道新一轮修改启动于2003年,而修改的主要原因是“《物权法》的实施之后,立足于国有属性的矿产资源管理制度需要改革”。按照李显冬教授的观点,经济基础和上层建筑关系基本原理始终作用于我国的矿业管理与矿业发展过程之中。李显冬教授在一篇名为《运用经济手段调整矿业结构之法学理论思考》文中这样写到:我国建国初期《矿业暂行条例》中承认和保护矿业权;1986年《矿产资源法》的颁行又使矿业权私权属性重新彰显;1996年《矿产资源法》修改使矿业权市场化建设日益完善;2007年的《中华人民共和国物权法》明定探矿权和采矿权为用益物权。2006年9月30日,国务院批复了财政部、国土资源部和国家发改委联合上报的《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》,决定将煤炭资源有偿使用试点范围从山西一省扩大至山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等8个煤炭主产省。按照试点方案,这些试点省区新设的煤炭资源的探矿权、采矿权除特别规定的以外,一律将以招标、拍卖、挂牌等方式有偿转让。从矿业权转让制度的发展变化可知,经济基础和上层建筑关系基本原理始终作用于我国的矿业管理与矿业发展过程之中。鉴于对矿业权同样可以属于商品生产流通要素的思考,李显冬教授建议,矿法修改要强化矿产权的私权属性,实现矿业权的市场化运作。并指出现行的《矿产资源法》过于强调了其资源性,而忽视了其财产性,会无法形成真正的“矿业”市场运行机制。和目前矿法第二次修改之所以一再拖延联系起来,在李显冬教授看来,最深层的原因是矿产资源开发管理的市场化发展还不够彻底,特别是相关的国家财税体制出了问题。建立公权力对属于国家所有的矿产资源保护的权力机制是最根本的利益目标《矿产资源法》的公法属性毋庸置疑,“公法就是要追求实现最大多数人的最大利益,而以最大多数的最大利益为出发点,就是要公开、公平、公正,就这么简单。”李显冬教授说。而对矿产资源的使用权则是属于私法问题,其实就要承认它是一种利益关系,这个利益在市场经济的条件下就要按照市场的规则来解决。承认它是私权就要把它放到市场上去流转,而不是把它放到权力中去分配,否则其结果肯定是谁有权力,谁就获得了最大的利益。在《运用经济手段调整矿业结构之法学理论思考》文中李显冬教授继续写到,“权利与公法、私法相对应,可分为公权与私权,即以政府生活利益为内容者,为公权。以社会生活之利益为内容者,为私权。……在矿业权法律关系中,国家兼具有行政主体和矿产资源所有权人的双重身份,其所赋予矿业权人的权利当然也并不是由统治权主体以公权力地位所专属享有的,而恰恰是为一般民事主体所享有权利。所以,矿业权作为一种受国家强制力所保护的正当利益,毫无异议属于民法中的私权。”与此同时,矿产资源的开发管理事关国计民生因而矿业权行使须受公法管制;而公权决策无容置疑须经法定程序。鉴于《矿产资源法》在改革开放中摸打滚爬到现在,在学术论证上对上述观点已经没有很大异议,似乎关键问题是在财政体制上。《中国经营报》2005年03月19日曾刊登一篇署名张翼的文章,名为《山西煤炭的感伤》,文中以煤炭资源为例用一组数据说明了地方政府为何要将矿产资源牢牢掌控:山西“煤炭经济”触底反弹后,在2003年、2004年放量上行。煤炭供不应求、价格飞涨,煤炭全行业历史性扭亏,山西省财政收入激增爆涨。2003年,山西经济增长高于全国平均水平4个百分点,18年来罕有。2004年,山西财政收入跨越400亿、500亿元两大关口,达到了533.5亿元,全年增收超过150亿元,以41.2%的增幅高居全国第一位。新疆蕴富县2005年来源于矿业的财政收入为3002万元,比2000年364万元增加7.3倍,占地方财政收入的比重由20%提高到的40%,预计2006年直接来源于矿业的财政收入为5190万元,占地方财政收入的52%。这些都表明了矿业税收收入总量不断得到提高的同时,也带来了更多的地方财政收入。在2006年8月14日,财政部、国土资源部、中国人民银行联合发布《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》,明确划分探矿权采矿权价款收入中央和地方的分成比例。于2006年9月1日起,国家出资形成的探矿权采矿权价款收入按固定比例进行分成,其中20%归中央,80%归地方所有。而省、市、县分成比例由省级人民政府根据实际情况自行确定。事实在利益的驱动下,省市以下的探矿权采矿权价款收入分配是不透明的。从整顿矿产资源税收体制、避免资源浪费和不断发生的矿难来看,市场在调节山西煤炭资源上有些失灵的,国家运用公权力对属于国家所有的矿产资源进行整合是无可厚非的。只有建立起一套对市场主体行之有效的约束机制,才能保证最有成效的开发矿产资源。但是在公权力运用的过程中必须拿出法律上的依据,所做的每一步都要有法律上的授权,因为公权力具有扩展、滥用的本质,所以要有所制约。这样才能实现公权力为最大多数人的最大利益目标。李显冬教授给予了国务院办公厅转发发展改革委《关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见》很高的评价:该通知充分体现了我国调整矿业结构工作应当遵循的,即坚持充分发挥市场机制作用与政策引导、政府推动相结合的重要原则。运用经济手段对矿业开发结构进行调整,符合契约自由与经济管制有机结合、公权力与私权利合理配置,经济基础与上层建筑辩证统一的基本原理,可以优化矿产资源结构,进而达到合理开发利用矿产资源的目标。回到《矿产资源法》的修订上,国土资源部为加快矿法修法,专门成立了“两法办”来负责土地管理法和矿产资源法的修订。如今,土地管理法进入了全国人大2011年修法计划,矿产资源法的修订未来5年内完成。《矿产资源法》最终的修订实施,需要市场机制能在矿产资源领域真正起到配置作用,需要地方政府拿出砸烂一个旧世界、建立一个新世界的勇气,需要我们持续不断的关注。如果继续以煤炭资源为