农民专业合作社相关问题探讨

农民专业合作社相关问题探讨

2006年10月31日，第十二届全国代表大会第二次会议通过了《农民专业协会法》。该法自2007年7月1日起实施。《农民专业合作社法》的颁布实施,是农民专业合作社发展史上新的里程碑,标志着农民专业合作社将进入依法发展的新阶段。该法对现实生活中迫切需要解决的问题,有的作出了明确规定,如农民专业合作社的法人地位问题、民主管理问题等;有的作了模糊、原则性的规定,如对农民专业合作社融资制度的安排;有的未作出规定,如农村社区合作经济组织、农民专业技术组织及与“龙头企业”、农村供销合作社的关系等。对已作出规定的,如何与现实衔接,规定不明确的及未规定的,现实生活中如何运作,既能增加农民收入,又不违反法律、社会公共利益,是值得探讨的问题。一、农民专业合作社企业简介公司在农业产业化经营中的作用据农业部统计,目前全国有农民专业合作经济组织15万余个,参加农民专业合作经济组织的农户有2363万户,占全国农户总数的9.8%。但是,这些农民专业合作经济组织无法获得法人资格。农民专业合作社“已出生、没户口”,不能独立承担民事责任,经营活动受到限制。《农民专业合作社法》施行后,这些问题可望得到解决。法律对农民专业合作社的定义作了界定:农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社的服务内容是以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。这个定义,考虑了近年来我国农民专业合作社在农业产业化过程中发展的现实情况,强调以农产品或者农业生产经营服务为纽带,同时借鉴了国际上关于合作社定义和基本原则的论述。具体内容包含以下几个方面:1.农民自发组织本法规定的农民专业合作社区别于传统的农村集体经济组织,也完全不同于50年代的人民公社。它是在农村家庭承包经营基础上农民自发组织起来的新型合作社。加入农民专业合作社不改变家庭承包经营,在遵守本社章程的前提下,仍然具有生产经营自主权。2.“中类以下”的分类标准这里所称的“同类”,是指以《国民经济行业分类》规定的中类以下的分类标准为基础,提供该类农产品的销售、加工、运输、贮藏、农业生产资料的购买,以及与该类农业生产经营有关的技术、信息等服务。3.“农民专业合作社法”调整范围的扩合作社的定义是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理来满足他们共同的经济和社会需求的自治组织。基本原则包括:自愿和开放的社员原则,社员的民主管理原则,社员的经济参与原则,自治、自立的原则,教育、培训和信息的原则等。法律一审稿的名称是“农民专业合作经济组织法”。在草案审议过程中,有些人大常委会委员和地方、部门提出,本法的调整对象是从事经营活动的实体型农民专业合作经济组织,而不适用于只为成员提供技术、信息等服务,不从事经营活动的农业生产技术协会等专业合作经济组织。为了使名称与其调整范围一致,将名称修改为“农民专业合作社法”。因此,本法只调整从事经营活动的实体型农民专业合作经济组织,即农民专业合作社,而不包括为成员提供技术、信息等服务,不从事经营活动的农业生产技术协会、农产品行业协会等专业合作经济组织。对于上述社会团体法人类型的农民合作组织,应依据其他相关法律、行政法规予以规范。需要说明的是,本法的调整范围也不包括农村集体经济组织和农村合作金融组织。对于社区性农民合作社,由于涉及农村土地制度改革、巨额村组债务等,异常复杂,因此,农民专业合作经济组织立法从一开始就“避开”社区性农民合作经济组织,专门规范有利发展“农民专业合作社”。因此,有关专家认为,由于《农民专业合作经济组织法》立法之初就避开了全国数十万农村集体经济组织等社区合作经济组织,就使得该法调整的范围大缩小。8月底二次提交审议时又把“农业生产技术协会”等明确排除在外,就更使得该法提高农民组织化的效能大打折扣。笔者不同意此种观点。因为一方面根据农业部合作经济经营管理总站专业合作处处长赵铁桥所说:“该法实施后,现存的诸多农民专业协会等组织,只要符合合作社的相关要件,就可以依法变更登记,注册为农民专业合作社。据统计,目前有经营活动的农民专业技术、信息合作服务组织中,有81.3%的可改为农民专业合作社。”另一方面对暂不具备法律规定的条件但具有合作性质和基础的,农业行政主管部门可依法给予业务辅导,一经条件成熟,适时引导登记为农民专业合作社:对新设立的农民专业合作社,依法做好章程的制订、内部各项规章制度的完善、登记申请文件的准备等有关事项的辅导和指导工作;对不符合《农民专业合作社法》规定的条件,暂不宜登记为农民专业合作社的,登记部门应耐心给予解释。二、“能人”与“民主”:“最根本保障”利益导向的实践路径因为弱小,所以合作。但弱小、分散、且一直被认为缺乏合作意识的农民要真正走到一起,并不那么容易。于是就有了各种各样的“领办人”:农村中的专业大户和能人,乡村集体,基层农技部门,基层供销社,龙头企业,基层科协,等等。其中,“能人”已于近年来逐渐代替各类基层组织占到主流。据农业部统计,能人领办人已占各类领办人的60%以上。即使是农民之外的力量来领办,也往往需要先联合农民中的能人。领办的能人往往也成为理事长、理事、监事等核心人员,主导了合作社的日后发展。但国内和国外既往的经验都表明,合作社是需要民主管理的。没有“成员拥有、成员控制”,长久来看,就难有“成员受益”,除非领头人不仅人能,而且大德。此外,民主管理也被证明是激发社员积极性、决策科学化的保障。合作社民主不仅要求理事会、监事会人员由全体社员选举产生,更重要地是体现在社员(代表)大会为决策层,决策时“一人一票”,理事会只是执行机构。这一点不仅是国际合作社联盟的原则要求,也为农民专业合作社法所吸收。为了不损害能人的积极性,法律还规定了可有总计不超过20%的附加表决权。“没有一个权威的理事会,合作社肯定要垮台。”农业部2002年的合作社试点城市台州临海市涌泉柑橘产业合作社理事长冯贻法说。事实上,《嘹望》新闻周刊调研发现,即使在章程里规定“一人一票”的合作社,实际运行中也很少出现投票的情况,一般都是理事会成员协商决定。这里有两个因素:一是如果逢事即要求召开社员大会,“民主管理”的成本是相当高的。更重要的是,合作社一般成员对能人的依赖程度远超出外人的想像,尤其是在发展的初期。“农民很简单,有效益就听你的。”冯贻法说:“我做的决定如果对社员不利,他们就不会选我。”因此,有一种协调“能人”与“民主”的方案是:社员大会仍实行“一人一票”,是合作社的“最高权力机构”,但不必成为全能机构;理事会的日常决策功能相应加强,充分发挥能人作用。三、破解发展新农村建设面临的难题有学者指出,由于该法并未对农民合作社贷款难、融资难问题作出创新性规定,这使该法对农民的吸引力可能有所降低。对农民合作社的融资和贷款问题,该法仅仅在第七章“扶持政策”中用一个条款笼统规定:“国家政策性金融机构应当采取多种形式、为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定”、“国家鼓励商业性金融机构采取多种形式,为农民专业合作社提供金融服务”。至于农民合作社如何解决融资难题,能不能施行信贷合作等,该法并没有明确的说法。“融资难是当前农民合作社发展首先要解决的问题。此次立法未能在农民信贷合作和融资等重大问题上有所突破,因此对促进利规范农民合作社的发展,其作用和意义就相当有限。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英如此表示。这一问题,国家开发银行和有关配套法规正在努力解决。4月18日,国家开发银行在武汉召开建设社会主义新农村与开发性金融座谈会,交流探讨如何按照今年中央1号文件的要求,加大支持农村基础设施建设和农业资源开发。国家开发银行行长陈元接受记者采访时指出:开行融资推动新农村建设要从县域入手,全面实现协议、平台、机构、资金覆盖到县。县域经济具有城乡兼容的特点,是连接大中城市与乡村的重要纽带,在整个国民经济发展中有重要的基础性地位。抓住县域,就抓住了城镇化的实质,抓住了新农村建设的关键环节。今年中央用于“三农”的支出将达到3397亿元,以后还会逐年提高。开行如何把财政和金融资源结合起来,实现两者的良性互动,提高融资效率?陈元行长指出:财政和金融两者相互补充、支持、促进,形成合力,就可以产生明显的放大作用。因此,整合支农资金是开发性金融覆盖县域工作的出发点。目前,通过财政直拨或其他渠道下拨的支农资金千头万绪,需通过市场建设和融资推动的方法加以整合,改变长期以来支农资金使用分散、效率低下的局面,确保资金安全运行。资金被整合,就能发挥集合效应,提高支农效果,产生“一个平台、一个信用、一个账户”多种功能的贷款模式。即通过融资平台账户管理、整合各级政府的支农资金、发放贷款、回收本息,形成统一高效的信用支持和管理模式。目前大部分县域,特别是贫困县机动财力很少,自身活力相当脆弱,我们要加强与财政等有关部门的配合,尽快打开工作局面。全国人大农业和农村委员会法案室主任王超英在该法通过审议后的新闻发布会上表示,有关方面正在制定相关配套办法,比如农民专业合作社示范章程的修订、财务会计办法、登记办法的制定以及各方面的扶持政策、财政支持政策,并争取在法律实施之前就能够制定出来,和法律一起实施。四、农业产业化经营需要合作社向龙头发展,在这一领域合作这一点在法律中未作规定,但现实生活中“龙头企业”、农村供销合作社在农民专业合作社兴旺之前,中国农业产业化经营的一个重要模式为“公司+农产”,在订单的约束下,农民获得稳定的销售渠道,被农民称为“龙头企业”的一方也得到稳定的货源。“公司+农产”在发挥积极作用的同时,局限性也很快显露出来。一来是易出现“合同危机”,两头不守信用,订单的约束力对双方都不强。二来面对强大的公司,农民仍然是一盘散沙,无法保证自己的市场地位和利益。双方是不平等的互利关系。但在与龙头企业打交道的过程中,农民“附带”增强了市场眼光与合作意识。这也是农民自己的组织在台州等地被称为与龙头企业相对应的“龙头组织”合作社出现的条件之一。通过合作社来与龙头企业打交道,比一家一户更具效率与谈判地位。这是成立合作社的明显好处。“公司+合作社+农户”较之“公司+农产”有一定进步,但合作的规模仍然小,相对公司仍然处于弱势,局面没有根本改变。合作社自身成为龙头企业,是发展现代农业、增加农民收入的最佳途径。合作社有望扩展到农产品加工、营销等行业,发展成为合作社性质的公司,将农产品进入二三产业后增值的利润都保留在农民手里。不过,我们要清醒地看到,在现阶段,合作社自身发展为龙头企业还很难。在技术引进、设备改造、企业管理、市场开拓、经营网点等方面,合作社与专业化的大公司仍有较大差距。“公司+农产”、“公司+合作社+农产”代表了农业产业化经营的不同阶段与不同需要。农业发展不能光靠合作社,要“两龙兴农”,即农民专业合作社与龙头企业共同带动农民,政府在加强支持合作社的同时,对龙头企业的支持也不能减弱。一方面,合作社与龙头企业需要更好地对接,共同将蛋糕做大,另一方面,合作社本身也存在向龙头企业领域进军的苗头或潜力。此外,合作社与龙头企业还存在另一种关系,即龙头企业领办合作社。在《嘹望》新闻周刊的调研范围内,此类合作社实际上仍由龙头企业主导,龙头企业与一般农民社员的关系主要还是买卖关系,以合作社名义进行的主要在技术服务层面。在日前推动合作社发展的几股主要外来力量中,供销社是比较独特的一支。新中国传统的“三大合作”(生产合作、供销合作和信用合作)一个共同的特征是:没有一个是真正、纯正的“合作”。公社化的生产合作已随农村改革而废止,供销合作与信用合作也都在日后陷入困境。合作社的出现,给了供销社一个机会。在推动合作社发展的过程中,供销社自身也在转型,即回归“合作”本义,用其系统内的话说:坚持合作制的方向。有专家指出,供销社如何面对新的合作社运动,关键看能否将自身改造为真正的合作社,由农民当家作主,完全与政府脱钩。作为供销总社合作指导部部长,刘惠在接受《嘹望》新闻周刊采访时力挺合作社的重要性,同时供销社在其中的重要性。“合作社最多的是在流通领域,而流通领域恰恰是供销社的最大优势,我们有大量的经营管理人才和经营网络。”供销总社近年提出“一个中心,两个载体”,一个中心就是经营网络,两个载体就是专业合作社农产品销售的载体和综合服务社农资销售和日用品销售的载体。供销社领办合作社对供销社自己也有好处。一是将其领办的合作社纳入到供销社的组织体系中来,扩大了供销社的组织基础。二是将其农资供应和农副产品销售找到合作社的新平台,扩大了供销社的市场基础。通过对河北、北京两个供销社领办的合作社的案例分析,中国社会科学院农村所农村经济组织与制度研究室主任、农民专业合作社法起草工作小组成员苑鹏研究员认为,供销社牵头兴办的合作社使供销社和农产社员双方共同受益。供销社通过组建专业社,找到了自身可持续发展的新途径,农产社员通过加入合作社,使家庭经营收入水平和经营素质均得到快速提升。但有如由其他“外部强势集团”领办的合作社一样,供销社领办的合作社也存在着产权关系尚未理顺的问题。一是领办专业社的供销基层社与其供销社母体的产权关系还没有彻底界定清楚;二是供销社创办者与入社农民没有在产权关系上结成利益共同体。当务之急是完善股权结构,保证农民社员在合作社社员总量和社员个人股金规模的主体地位。只有理顺产权关系,才能实现合作社为社员所控制、为社员服务的宗旨。五、第三,合作社、全国进一步形成一些合作社较为发达的地区已经出现合作社联合社、农产品行业协会,这是弱小的农户在基层合作社基础上进一步的联合。据江苏省农业厅2004年的一个报告,江苏已有450家左右以专业合作社或专业协会为成员基础的联合社、联合会。浙江省则在稻米、柑橘、茶叶等14个行业成立了行业协会