公共事业管理-论服务型政府建设

PAGEPAGEIV论服务型政府建设——以宁波市为例摘要进入21世纪后，经济全球化席卷全球，全球性经济活动牵涉到越来越多的经济主体，大型跨国公司、国际性组织对经济形态的影响越来越来越大。不同空间和层次上的各国经济在相互参与性不断加强的同时，传统的主权国家实体的行为边界和行为模式也由此发生变化。面对全球市场带来的全球化冲击，各国政府必须对传统的职能方式做出变革。只有认真准备，踏实改革，努力推进政府自身向服务型政府目标前进，才能有效应对全球化的挑战。本文从服务型政府的相关理论概述入手，通过分析宁波市在服务型政府建设中存在的问题及其原因，最后重点提出宁波市构建服务型政府的基本思路与建议。关键词：服务型政府；体制改革；政府职能

AbstractAfterenteringthe21stcentury,economicglobalizationhasswepttheworld.Globaleconomicactivitiesinvolvemoreandmoreeconomicentities.Theinfluenceoflargemultinationalcorporationsandinternationalorganizationsoneconomicformationisgettingbiggerandbigger.Atthesametimethattheeconomiesofvariouscountriesatdifferentlevelsandlevelsareconstantlyincreasinginmutualparticipation,thebehavioralboundariesandbehavioralpatternsoftraditionalsovereignstateentitieshavealsochanged.Inthefaceoftheglobalimpactofglobalmarkets,governmentsmustchangethetraditionalwayoffunctioning.Onlybycarefullypreparing,implementingreforms,andstrivingtoadvancethegovernmentitselftothegoalofaservice-orientedgovernmentcanweeffectivelycopewiththechallengesofglobalization.Thispaperstartswithanoverviewoftherelevanttheoriesofservice-orientedgovernment,analyzestheproblemsandreasonsofNingbo'sservice-orientedgovernmentconstruction,andfinallyputsforwardthebasicideasandsuggestionsforbuildingaservice-orientedgovernmentinNingbo.Keywords:service-orientedgovernment;institutionalreform;governmentfunctions

目录前言 1一、相关概念界定 1（一）服务型政府 1（二）服务型政府的构建 1二、宁波市服务型政府构建的现状 2（一）宁波服务型政府构建的现状 2（二）宁波市在构建服务型政府中取得的成绩 31.理念更新，坚持贯彻“最多跑一次”思想 42.流程再造，加快服务速度 43.技术支撑，实现信息联通 54.制度保障，强化监管 5三、宁波市服务型政府构建中存在的问题 6（一）政府理念存在偏差 6（二）行政管理体制不顺 6（三）政府职能转型滞后 7（四）政务公开范围不够 7四、宁波市服务型政府构建中存在问题的原因分析 8（一）观念上存在误区 8（二）体制方面的障碍 8（三）各种制度不完善 9（四）非政府组织不发达 10五、宁波市构建服务型政府的基本思路 10（一）加强行政人员伦理自觉性 10（二）深入强化行政审批规制改革 11（三）优化公共服务供给 11（四）全面促进政务公示 12结论 12参考文献 13致谢 14PAGE12前言在十六届三中全会上提出了政府转型的新方向，建设公共服务型政府，增强政府服务职能，深化行政审批。政府从“全能”到“服务型”体制改革的职能突出，政府决策建设规范化，透明度和公众参与度增强。十七大报告中国提出“加快行政体制改革，建设服务型政府”。中共十八大对如何建设服务型政府进行了深入解读，明确提出：应当“按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深化政企分离，政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效，以服务为导向的政府，具有科学的，结构上的优化，干净高效的人民满意度。”由此可见，我们党和国家领导人对于服务型政府的建设摆在了更高、更重要的位置。一、相关概念界定（一）服务型政府关于服务型政府的概念，至今为止，尚未有一个明确的定义。笔者认为，所谓的服务型政府是建立在社会标准和公民意识的基础上的，并以长期有效的激励机制为平台，在目的，内容，政府工作的程序和工作方法。为促进社会和谐发展提供有效服务的政府。（二）服务型政府的构建建设服务型政府是长期的、复杂的系统工程,涉及的内容多,传播广泛,需要特殊和复杂的问题解决和面对。服务型政府建设之前需要满足一系列的基本要求。首先,服务型政府应该充分体现服务。政府服务的主题是公民,为人民服务是党和国家的本质一致的政策方针,“为人民服务”不仅被确定为“客观”和中国共产党党员必须遵守,并写进宪法,法律义务的国家机关或其工作人员[3]。政府管理只有为人民服务的基础上,寻求共同的人的祝福,公民受益最大化,的基础上如何提高政府公共管理的效率,构建一个强大实用的服务型政府。第二,政府必须法治的政府服务。依照宪法和法律治理国家的。方18法治作为一个“发展社会主义民主政治”,基本内容是一个重要的任务在全面建设小康社会。法制服务型政府的集中表现是依法行政。根据法律规定，政府和每个雇员必须履行宪法和法律规定的职责，并严格按照法律程序管理国家事务。第三,服务型政府应该公开和透明,公众参与政府。政府的服务对象是整个社会,社会是人民大众的主题,只有群众参与公共管理是有效的,和实现。因此,呼吁人们参与,建议。只有这样,政府是社会,深入了解实际需求,公众可以提出有针对性的公共服务。民主参与不仅是服务型政府的基本要求,也是我国建设社会主义民主政治的基本原则的政策,是确保社会稳定的基础和国家可持续发展[4]。确保民主参与的首要前提是提高政府透明度。除了国家秘密，商业秘密，个人隐私以及国家信息政策和措施的稳定性的影响之外，主要方法应该是开放和信息共享。公共信息,尤其是与公众密切相关的行政事务,需要及时向社会发布,和政府的行动,实施政策和公众的反应应该对人们开放,想让人们知道政府做什么,如何做,如何实现公民的知情权。信息共享的重要内容的建设政府监督和促进。二、宁波市服务型政府构建的现状（一）宁波服务型政府构建的现状宁波启动新一轮行政审批制度改革，继续减少审批项目，下放157个重点项目和198个小项目到县（市）区，取消或调整90个审批服务在市政一级。对84个重点工程和重要民生项目开展全程无偿代办服务，对工程建设领域中介机构开展专项清理。宁波出台《关于扩大中心镇行政执法权限的决定》，赋予试点镇部分县（市）级经济社会管理权限。据测算，每个试点地区平均下放近300项行政审批权限、约400项行政处罚权，涉及公安（交警）、地税、工商、国土、卫生、劳动等20多个放权部门。象山县石浦镇是宁波八个卫星城市之一。“门很难进入，脸很难看，人们很难找到。”这是过去人们对政府服务窗口的印象。政府“瘦身”后，宁波把重点放在“扩大”公共服务功能上，植树了政府的“一亩三分”，增强了责任感，扩大了服务功能，努力建设了服务型政府。在依法行政的前提下，有关政府部门也积极探索“模拟批准”。市发改委对通图路加油站项目进行了模拟审批，并在一个工作日内完成了配发文件的起草，审查，签字和起草工作。在宁波“瘦身”的同时主动“健身”，以最方便群众，最满意群众为改革的出发点和归宿。在过去的14年中，宁波已建立了以市领导为中心的市政行政服务中心，并以13个县（市）区综合行政服务中心为主体。补充部门专业服务中心和街道（乡镇）便利服务站，覆盖城乡，功能和类别明确。完整的窗口化管理服务系统。（二）宁波市在构建服务型政府中取得的成绩“人民的获得感”是评估改革效果的唯一标准。宁波“最多跑一次”改革赢得社会普遍赞誉，其中“一件事情”最多跑一次、特定区域“打包审批、集成服务”、行政审批事项“全城通办”等创新做法，取得较好的成果。1.理念更新，坚持贯彻“最多跑一次”思想宁波一贯坚持“以人为本”的发展观，不断推进和深化“一次运行”改革，在动力，发展方面进行了具有新视野，新方法，新思维方式的创新构想。和服务。从权力的角度出发，我们必须维护人民的权力，继续打破部门利益壁垒，彻底实行权力下放，进一步促进政府权力结构的优化和调整，进一步实现权力的整合，优化权力运行机制，通过权力清单制定行政权力和经济权力。社会权力的界限更加清晰，行政权力的运行被划分为法治，在公开信息披露过程中行政权力更加规范。在发展观上，不再是追求GDP数字快速增长的一面追求，而是坚持全面发展。可持续发展，协调发展，取得成就，造福全民，把人民的需求放在首位，全面落实改革措施，优化政府服务程序，提高政府服务质量；在服务观上，强化政府的责任本位、服务本位，实现服务精准化、标准化，把“以人民为中心”贯穿于改革始终，通过“一窗受理”“全城通办”、容缺受理等人性化方式，意识到城市群众和企业到政府的速度和距离，让群众和企业在做事的过程中感到温暖和尊重。2.流程再造，加快服务速度宁波以流程再造为核心，在服务质量上做加法，在行政效率上做减法，改变政府传统办事流程。一是加快推进“一窗受理”服务模式。二是不断强化“一件事情”审批模式。积极整合各部门审批环节和业务流程，梳理形成28个行业准入审批标准，合理设置各部门所涉及的审批环节，将受理、踏勘、验收、发证等重复环节归类整合，实现多部门联合与同步审批，较好实现“一件事情”最多跑一次。三是率先推行特定区域“打包审批”改革。通过探索建立评估结果、强制指标、审批资料共享机制，实现特定区域评估资源、土地资源、审批资源利用最大化。到2017年底，宁波市、县两级8个功能区已有250多个项目进行“区域评估、打包审批”，平均缩减行政审批承诺时限22日、中介服务时限36日。四是宁波重点突破“全城通办”事项。以群众和企业需求为导向，梳理确认办理量较大且有全城办理需求的市、县两级通办或区县（市）之间通办事项，实现就近就便受理申请、审批权属不变、数据网上流转、批件快递送达的模式。截至2017年底，公安、交通、质监等33个市级部门共梳理汇总了近400项全城通办事项。3.技术支撑，实现信息联通宁波依托“互联网+政务”，实现政务信息改革上突破，打通“信息孤岛”。在数据共享上，以数据库作为后台支撑，推动自建系统与统建系统、市县两级审批信息数据联动，打通跨部门、层级间审批数据壁垒，逐步实现“一网流转”，通过部门、层级间“信息跑”代替“群众跑”。在公布渠道上，为市民搭建“一网一号”网上办理平台。除了政府门户网站和浙江政务服务网外，还整合了“宁波政务APP”“宁波公共服务”微信平台，使我市成为全省唯一可以通过微信查询“最多跑一次”事项的城市。此外，在实施方面，除了立即和“窗口申报，快速交付”离线服务外，还有“完整的在线申请，在线取件”，“完整的在线应用程序，快速交付”，“在线声明预审”，窗口“检查并收集”。即当事人提交资料后，各部门即刻通过“互联网+政务服务”，实现数据共享，再根据备案、审批要求按需提取，避免申请人相同材料重复提交。推动热点查询、网上预约、进度查询等网上服务与实体服务中心、窗口、自助服务终端联动，形成“线上为主、线下为辅”服务模式。4.制度保障，强化监管宁波完善制度保障，强化考核监督，最大程度消除滋生腐败空间。加快“验收”与“处理”，“处理”与“监督评估”的分离，同时，多批次多层次加强改革落实情况明察暗访，通过12345宁波政务服务热线，及时回应、解决百姓诉求，持续加强政府自我监管力度。此外，全面实行“双随机、一公开”抽查监管制度，建成了“一单、两库、一细则”，将“双随机”抽查监管与全面检查、风险监测、网格化监管、属地化监管等常规监管方式进行有机结合，基本实现对企业“一次抽查、全面体检”，2017年对涉及“双随机”的34条业务线全面完成随机抽查，全程实时记录、责任可溯，并及时公开抽查情况和抽查结果。(宁波日报孙肖波刘华安邵一琼）三、宁波市服务型政府构建中存在的问题建设服务型政府是宁波市政府在现实状况下作出的必然的、合理的选择。在管理实践中加强事务披露和行政效率建设，这些改革行动并非独立进行，它们之间相互交织，对构建服务型政府起着至关重要的作用。然而，由于服务型政府理论的不成熟和我国现行的社会经济环境因素的影响，宁波市服务型政府建设还存在着不少的问题。（一）政府理念存在偏差在宁波市服务型政府建设过程中一直贯彻“以民为本”的服务理念，并取得较好成效。但仍然有个别公职人员从“官本位”的角度来看待手中权力，以至不同程度地存有重权力轻责任、重管制轻服务的现象，致使公共服务供给不能以公众利益与意愿为出发点，而是更偏重政府官员的政绩。此外，由于历史原因，宁波市公务人员素质参差不齐，其中不乏高学历、高素质的人才，但也存在部分综合素质不高的公务员，使得服务型政府的建设流于口号与形式，阻碍服务型政府建设的实质性进展。（二）行政管理体制不顺首先，政府机构精简仍显力度不足。宁波市新一轮政府机构改革正在进行当中，从目前的状况看，某些机构仅做了表面工作，其实际情况却增添了其他岗位。其次，绩效评估体系尚不完善。宁波市现存的政府业绩审核体制仍偏重数字指标和经济增长，往往忽略映射社会和人的全方位发展的标准。导致政府工作不协调，政府行为与社会发展产生矛盾，致使经济与社会协调发展方面严重不平衡。再次，监督体制有待健全。为积极响应“服务型政府的建设”，宁波市各级政府全面建树问责机制和监督管理体制，虽获取不少政绩，但仍尚存问题具体包括（1）监管权力单一化。宁波市政府依旧沿袭较守旧的内部监管方式“自上而下”，自下而上和平行限制的监管相对亏弱，致使权力长时间处于单方向运转，从而使监管在执行时效果减弱。（2）行政监管主体欠缺独立自主能力。宁波市监管组织不单受制于上级领导部门，同时还受制于同级领导机关。处于此类双轨监管体制中，监管主体因受监管客体制约而使监管组织欠缺独立性和权威性。（3）行政监管主体建设失衡。由于宁波市各监管主体间欠缺紧密联系与有效沟通，导致行政监管事项留存较多“真空地带”与“盲区”。具体表现为监管机制权责交叉、职务责任分工模糊。（三）政府职能转型滞后政府的重要职能之一是提供公共服务，宁波市公共服务供给仍显不足。虽然2018年宁波市公共财政支出较上年增长5.14%，但与全国整体水平和先进城市相比，仍然存在较大的差距。从支出结构上看，2018年宁波市除农林水事务支出比上海市多外，其余各项公共财政支出均有较大差距；与民生关联的社会保障与就业、医疗卫生、教育方面的投入宁波市相比于上海市差距较明显，其中，宁波市增长率分别为0.5%、2.4%、1.7%，上海市增长率分别为82.0%、26.2%、9.6%，差距为81.5%、23.8%、7.9%。这明显反映出宁波市政府对公共服务的经济投入不充足。（四）政务公开范围不够首先，存在信息公开范围狭窄的现象。从宁波市政府目前的网络平台公示内容看，主要包含最基本的机构配置、领导分工、政策法则等行政工作讯息，而那些有关政府决议、办公事务、民务治理等公众最想了解的讯息内容公示尚不全面。同时，部分政府部门网络平台讯息公开目录建设不完善，一些政府部门网络公示平台虽初建政务讯息公示目录，但其构建的规范性与内容的完整性有待提高，部分单位尚存在公示讯息内容不周详等情况。其次，缺乏公民介入。要想体现政府构建及其网络使用水准高低，就要以供给双向式的互动服务为基本标准。服务型政府不但要做到积极公示民众、企业、领导部门等各类公众决议需要的讯息，还要认真汲取民意和全面总结处理反馈结果。但究其主要原因，是宁波市政府讯息服务传递的单一性。四、宁波市服务型政府构建中存在问题的原因分析（一）观念上存在误区在中国，以政府为本，官本位的思维是深入的。在这种观念的影响下，政府和政府工作人员的行动的出发点是政府自身的利益，因此无论人们的利益如何，进行表面工程和项目。而不是为社会，企业和公民服务。因此，宁波市在服务型政府建设中大量投资政府事务。建设服务型政府必须投入大量资金，并且必须使用现代化的办公设备。人们认为，服务型政府建设等同于电子政务建设，但不足以处理人民真正感兴趣的政府事务。这种观念归根结底为“官本位”思想的表现，工作的出发点是官的利益而不是民的权益。（二）体制方面的障碍我国的行政管理体制，脱胎于计划经济体制，并受传统文化的影响因而存在许多弊端。传统官僚体制下的“全能政府”及其职能模式是计划经济的产物，是我国政治经济体制改革的主要对象。我国传统的监管政府理论认为，政府是国家和社会公共事务的唯一管理机构和权力中心。政府扮演着“全能政府”的角色。这将不可避免地导致政府职能在实践中的全面扩展，以及政府作用中的“越位”，“缺失”和“错位”现象。结果，政府机构的规模将继续扩大，公务员人数将继续增加，财政支出将继续扩大。工作效率越来越低。在计划经济条件下，政府通过强制性计划和行政手段实施经济管理和社会管理。政府扮演着生产者，监督者和控制者的角色，而向社会和公众提供公共服务的功能和作用则被淡化了。它是。当前，中国已经建立了市场经济的基本框架，并进行了更加深入的行政体制改革。改革开放以来，还进行了多次体制改革，体制问题得到了很大改善。但是深层次的问题还是没有得到根本的解决。所有这些问题都是建设服务型政府的重要障碍。只有制度上的问题才能得到有效解决，服务型政府的建设才能收到有效的结果。（三）各种制度不完善行政改革和行政发展的实质是政府作为行政组织不断适应行政环境进行制度创新的过程。行政环境的变化与发展是行政改革和行政发展的根本动力。现阶段宁波市服务型政府建设进入到关键阶段，但行政制度短缺即行政制度滞后于环境，不适应经济和社会发展的需要，成为制约服务型政府建设的严重障碍。宁波市政府管理之所以存在不完善之处，其原因可以归结为这几个方面：首先，制度的设计缺乏正确的理念与价值的引导。为了有效地发挥规范作用，政府管理体制必须体现一定的观念和价值观，必须适应经济社会发展的要求，顺应时代的发展趋势。而当代我国政府的某些设计明显缺乏整体理念和长远目标的指引，因而难以有效的发挥作用。其次，政府的各项管理制度相互之间不配套，相互冲突，从而降低甚至抵消了制度的效能。另外，制度的生命力在于制度的可操作性，一项无法具体执行的政府管理制度也就失去了其存在的合法性。从这一层面上看，政府管理体制不完善的原因之一是它相对抽象，模糊，缺乏可操作性，难以在实际的政府管理中有效发挥作用。（四）非政府组织不发达我国现有的社会管理体制仍为计划经济体制下形成的“强政府，弱社会”的静态的社会管理体制。一方面，除履行相应的专业职能外，它还承担着政府的许多社会管理职能，例如提供社会保障，失业救济，计划生育和社会保障。另一方面，社会成员以及社会各组织极大的依赖政府，社会的自治和自组织能力差。社会管理相对来说是与民众利益更为密切的相关领域，民众和非政府组织自治管理的成熟程度对有效的社会管理具有重要作用。在传统体制下，由于政府的严格和全面控制，公共利益表达和利益聚集缺乏必要的组织形式和组织渠道。非政府组织的成长和发展受到政府权力的阻碍，导致社会管理中的社会力量薄弱，缺乏自治和对政府社会管理缺乏积极反应。五、宁波市构建服务型政府的基本思路建设服务型政府是一个长期而渐进的过程。只有界定政府与企业之间，政府与市场之间，政府与社会之间的关系，并采用更多的法律手段来管理经济和社会事务，才能充分利用市场进行资源配置。在实现社会的全面，协调和可持续发展中的作用。建设服务型政府意味着政府治理模式的重大转变，涵盖治理概念，组织结构，职能调整，机构供给和权力运作的综合方面。（一）加强行政人员伦理自觉性兑现建设服务型政府，主要由公共管理者的伦理自觉性决定，此类自觉性体现在道德义务方面就是行为动机缘由，进而坚守道德义务。此种道德义务即为政府职员的公共服务思想。转变传统的管理型政府需要以社会监管为出发点，消除政府地位高于人民和社会的观念，遵守将公民和社会视为政府建设的原则。但是，并非所有公共管理者均能兑现伦理自觉性，处于匮乏自觉性时期，就需要伦理规制体系的完善。因此，便需要政府强化行政法令准则的创建，通过规制管制人，通过法令治理人，使各层级政府与部门职员转化观点思想、看清重点建设伦理自觉性的特点，促进服务理念在公职人员心中落地生根。（二）深入强化行政审批规制改革在贯彻实施行政许可“一法一例”、“多取消、审一次、真备案”原则上，保有以严谨、仔细的态度处理各项行政审批工作。按照李克强总理的要求，“凡是没有法律法规支撑的审批一律取消”，废止一切非行政准许审批事情项目。大幅度削减应允生产经营营谋，大范围减少限制投资项目审核调查，大程度降低认定各种类型组织活动。提升改革体制和洽，针对审批权力下放限制准则上，均以“纵向同步、横向协调”为核心宗旨。切实执行与衔尾已撤除和下放管制层级行政审核批准事项，增强事务过程与结果监督工作。严格把控新设行政准许的、地方性法令草案拟定行政准许的、市政府规章制度拟设临时性行政准许的各项审批条件。要认真汲取公民建议，谨慎验证、审查其合法性与必要性。严令禁止以备案、定期检验、监制等形式变相创立行政许可。对尚存留的行政审批各项工作，落实目录化、编码化管制，减少审批环节，完善审批流程。促进创立投资类项目审查监管在线平台，实施公示公开在线审批监测。全面发展相对集中行政许可权事项，根据全国部署标准开展相对集中行政许可权改革试点。（三）优化公共服务供给创立健全政府购买公共服务标准，强化政府购买公共服务质量监管工作，公示政府购买公共服务目录内容。促进多元化公共服务供给主体与供给形式发展，凡隶属于事务性管制服务，以规定为准均要参与竞争体制向社会购买；确实需要政府介入的，要推行政府与社会资本合作模式。（四）全面促进政务公示坚持公开性准则，全面贯彻实施《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于全面推进政务公开工作的意见〉的通知》。其中财政预估、公共资源建立、重要建设项目准许与施行等领域的政府讯息公示为首要发展目标。完善政府新闻发言人、突发事件讯息公示等规制，正确引领热门敏感话题舆论方向，实时回应公民关怀。完善和发展各级各类行政服务中心，推进实体大厅一站式服务并向基层延展。依法公示办理事项的前提、凭据、流程与结果，完善服务准许制、一次通知制、限时办结制等体制，提升公共服务质量与服务成效。改进政务公开方法，促进互联网政务讯息数据服务平台创设。对省级网络政务服务中心平台进行全面升级改造，包括政务服务、便民服务、投资项目在线审批等一体化的宁波市政务服务网，扩展网上办事范畴，方便公众通过网络查询、办事、提出意见，以互联网思维加强政府在线便捷、高效、透明的行政服务功能。健全政务公示监察考核体制，扩展监督监察范畴，推进政务公示第三方评估事项，进而提升政务公示事务水平。结论服务型政府代表了现代政府的发展方向，宁波市建设服务型政府是大势所趋。因此，我们应顺应潮流进行行政管理体制的变革和创新，重新界定政府的角色和职能，对政府应该承担的责任和义务进行合理的安排。只有政府适应新的时代要求，进行自身的调整，才能保持自己的合法地位，也才能维持国家的繁荣与稳定。同时，我们也必须认识到服务型政府建设的渐进性。服务型政府几千年来从根本上改变了中国行政管理的传统。随着改革的不断深入，它也改变了计划经济时代政府和官员的角色，并重新定义了政府与社会，政府与公民，政府与社会组织之间的关系。因此，我们不能指望服务型政府的建设是“万能的”，它需要个人，集体和政府的努力，在不断实践和探索的基础上，继续朝着宏伟的目标迈进。参考文献JamesE.Anderson,PublicPolicyMaking,NewYork:HoughtonMifflinCompany，1997LesterM.Saiamon,TheToolso