行政管理学-第十二章

第十二章行政发展第一页，共五十八页。第一部分 学习目标行政发展的学习目标是通过本章的学习，了解行政发展的基本含义与特点，认识不同的行政发展模式，并能简单分析行政改革的动力和阻力，结合当前我国行政发展的实际，展望我国行政发展和行政改革的前景。第二页，共五十八页。第一节 行政发展的特点与模式一、行政发展的含义（了解）（一）里格斯提出发展的行政和行政发展1.发展的行政是指政府为了推动和配合社会变迁，为了推动和促进社会经济、政治文化发展，实施的各种行政行为。而行政发展是为了加强行政能力所实施的一种改革过程。第三页，共五十八页。

2.行政发展是指通过一定的方式改变既存的行政系统及其活动方式，使其过渡到一种新的状态，以期行政系统能够更好地与社会圈取得动态平衡，从而发挥更大的能量。3.发展的行政强调的是行政体系对于社会的推动，而行政发展则是一个强调行政体系在行政环境的作用下进行变革，并与行政环境取得再次动态平衡的过程，行政发展的主要目的是提升行政能力。行政发展是为了实现发展行政。第四页，共五十八页。（二）西方行政发展的主要表现通过放权或者分权，进一步扩大了公民参与；通过减少各种不必要的规章制度，实现了从重视规章到 重视结果的转变；通过引进企业家政府的管理理念，实现了从不讲管 理成本到注重行政管理产出的转变；通过打破政府对公共服务和社会事务的垄断，实现 了从重管理、轻服务到公共服务社会化、多样化、 标准化和长期化的转变等。第五页，共五十八页。（三）行政发展定义可以把行政发展定义为：行政系统为了适应行政环境的变化和提高行政效率，按照行政管理的客观规律，变革行政体系，改善行政活动方式和行政关系，以改善生存状态，提升行政能力，更好地执行国家政治意志，促进社会协调发展的过程。第六页，共五十八页。行政发展具备四个方面的内容：一是行政体系的能力发展过程；二是行政体系的功能改善过程；三是行政关系的改善过程；四是行政体系的结构优化过程。第七页，共五十八页。二、行政发展的特点（一）行政发展是一个具有积极意义的良性互动过程（二）行政发展是一个有利于社会稳定和秩序化的过程（三）行政发展是一种制度支撑下的行政动态过程（四）行政发展是一个整体性的系统变化发展过程第八页，共五十八页。（一）行政发展是一个具有积极意义的良性互动 过程行政发展是行政体系由低级形态向高级形态转变，行政绩效由较低水平向较高水平转变的过程，所以行政发展本身是行政体系不断完善、不断进取的运动过程。行政发展的动因一方面来自于社会其他方面的发展，另一方面来自于行政体系内部为了提高生存能力和行政绩效所提出的诉求。第九页，共五十八页。（二）行政发展是一个有利于社会稳定和秩序化的过程 行政发展是体系与外界环境之间从不平衡到平衡，再到不平衡，再到平衡的过程。行政发展没有终点，只有不断循环。所以，稳健而有序的行政发展是社会稳定和秩序化的基本保证因素之一，缺乏稳健而有序的行政发展必然引发社会一定程度的动荡。第十页，共五十八页。（三）行政发展是一种制度支撑下的行政动态过 程行政发展的目标之一就是把非正规化和低组织化的行政行为转变为高度正规化和高度组织化的行政行为。在这个目标的制约下，行政体系的运作和结构都应该尽量制度化。换言之，行政发展需要一种连续的制度支持来保证。第十一页，共五十八页。

（四）行政发展是一个整体性的系统变化发展过程行政体系是社会大系统的一个子系统，行政体系中的任何部分又是行政体系的子系统。行政体系子系统的任何发展和变化都会引发整个行政系统的发展和变化，也会引发社会大系统的变化。社会大系统的发展和变化也会引发行政系统的发展和变化。所以，行政发展具有整体性和相关性等系统所具有的所有特征。第十二页，共五十八页。三、行政发展模式行政发展是一种全球性的现象。在行政发展的过程中，世界许多国家都进行了适合自己国情的探索，也都积累了一定的经验和教训。在此基础上，形成了几种有代表性的行政发展模式。所谓行政发展模式，是指行政发展的特点、方式、途径与过程的总称。第十三页，共五十八页。（一）按照地区特点来划分1.英美模式2.法德模式3.希腊模式4.内源式发展模式5.外源式发展模式第十四页，共五十八页。1.英美模式（1）英美模式的基本特点英美模式是利用私营部门的管理理念来重塑政府，其核心在于大力推进政府职能的市场化。以带动行政功能、内部机构和行为方式的全面改革。改革方式包括以权力分散和放松规制为主要内容的公共行政的民主化等。第十五页，共五十八页。（2）英美模式的主要特征以调控代替直接提供公共服务；以行政程序的简化与灵活化代替繁文缛节，节约资金以开展革新实践；行政决策与行政执行机构相分离，并建立自治执行局；由竞争带来的私有化政策得到了更加广泛的应用；等等。第十六页，共五十八页。2.法德模式（1）法德模式是以法国和德国的行政发展为代表的一种行政发展模式。这种类型的行政发展主要发生在行政文化崇尚科层制传统的国家。这种模式的特点是不打乱各个行政机构的运作，而只是对行政机构实行更严格的管理监控，在行政发展的步骤上，崇尚非连续性的渐进主义。第十七页，共五十八页。（2）法德模式的主要手段为：调整公共事业，压缩人 事开支，转变组织机构。这种发展模式从目的上看，也 是行政管理走向现代化的进程，但从发展的时空上看， 却反映出行政改革的一种长期进程。第十八页，共五十八页。3.希腊模式除了希腊外，具有这一类型行政发展模式的国家还有意大利、西班牙等。这些国家的公共机构要么组织不完善，要么刚刚脱离前韦伯制状态。这就决定了行政发展必然以行政合法性和制度化作为改革与发展的当务之急。这些国家零星地引进了一些管理主义的改革措施，有的则把韦伯制作为更现实的改革目标。第十九页，共五十八页。4.内源式发展模式（1）内源式发展模式的含义内源式发展模式是指新兴的工业化国家的行政发展模式。这种发展模式是在行政发展进程中将本国、本地区的文化传统同市场经济的特殊要求有机地结合起来，充分调动社会各方面的积极性和创造性的过程。内源式发展模式以韩国等国为代表。第二十页，共五十八页。（2）内源式发展模式的基本特点第一，政府始终把自身的改革同自身的生存结合起来，危机意识比较强。第二，强调公共部门的民营化，以这种措施来为政府的职能和机构“瘦身”。第三，将传统行政文化和现代文官制度有机地结合起来，使得公务员制度始终保持较强的生命力。第四，行政改革与发展大多是在一党执政的情况下推行的，这利于保持行政发展的连续性，不至于由于政党的更替而导致行政发展出现断层。第二十一页，共五十八页。5.外源式发展模式（1）外源式发展模式的含义外源式发展模式是被为数不少的发展中国家所实践的行政发展模式。这种模式是指以发达国家的经验和做法为基础，在不考虑本国历史、文化、社会现实的情况下，完全输入发达国家的制度、文化、技术、思想方式和行为方式等，来实现本国的行政发展。第二十二页，共五十八页。（2）外源式发展模式的特点第一，行政改革与行政发展是以相对落后的社会经济条件为基础的，所以起点比较低。第二，行政改革是在外力强迫下的“自我手术”，缺乏改革与发展的内源性和自发性。第三，政府权力高度集中，严重缺乏社会中介组织或中介组织发育不良。第四，动荡不安的社会局面造成了行政改革与行政发展的极大障碍。第二十三页，共五十八页。（二）按照行政发展的内容来划分以解除政府管制的改革方式来实现的行政发展模式以实行企业家政府的改革方式来实现的行政发展模式以进行授权改革来实现的行政发展模式以实行灵活政府的改革方式来实现的行政发展模式西方行政发展模式共同的特征是：第二十四页，共五十八页。1.以解除政府管制的改革方式来实现的行政发展 模式解除政府管制的改革方式的含义解除政府管制的改革方式，又称“放松政府管制

模式”或者“规制缓和”。通过这种改革方式来实现的行政发展。解除政府管制的改革方式的主要内容在组织规章方面，废除公共部门不必要的规章制度；在管理决策方面，强化行政官员的决策作用；在组织结构方面，淡化行政组织结构，强化有效行动的能力。第二十五页，共五十八页。2.以实行企业家政府的改革方式来实现的行政发展模式（1）在组织结构上，这种行政发展模式首先把政府机构市场化，引入竞争机制，主张下放决策权力和执行权力，把过于庞大的政府公共部门分解为若干可以相互竞争的运作部门。（2）在政府官员管理上，这种行政发展模式实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。第二十六页，共五十八页。（3）在公共政策的制定方面，这种行政发展模式主 张按照市场游戏规则制定公共政策。

（4）在政府与公众的关系上，企业家政府主张以公众为中心，政府围绕公众的需求提供服务。第二十七页，共五十八页。3.以进行授权改革来实现的行政发展模式（1）授权模式是在对传统官僚制模式进行深刻反思的基础上所推出的一种行政发展模式。该模式十分重视公民的参政权力和基层公务员的决策权力。该模式认为，传统科层官僚制固有的组织结构和管理方式是影响行政效率提高的主要障碍。第二十八页，共五十八页。（2）在决策上，授权模式主张通过自下而上的分权方式进行决策。（3）在体制结构上，授权模式极力反对传统金字塔式的组织结构，主张减少中间层次。（4）在管理上，授权模式推崇内部参与管理。第二十九页，共五十八页。4.以实行灵活政府的改革方式来实现的行政发展模 式（1）灵活政府的改革方式主要是为革除传统科层官僚制带来的政府僵化弊端设置的。（2）主张在组织上建立临时性机构，完成一些日常事务和专门性的特别任务。在人事上搞短期的或临时雇（聘）佣制，任务完成后即解雇（聘）。第三十页，共五十八页。5.西方行政发展模式共同的特征是：

第一，市场经济发达，社会中介组织成熟，产权制度明确，政府与企业、政府与市场之间的界限明晰。市场机制逐渐被引入到行政系统中来：发达的市场经济是西方行政发展得以成立的根本基础。第三十一页，共五十八页。第二，信息产业的发达。不仅改变了传统的行政价值 与观念，而且为行政发展提供了雄厚的物质基础和技 术基础。第三，制度创新能力强。西方的每一次行政发展都是 一次制度创新。这种制度创新不仅有利于巩固改革成 果，而且有助于推动下一轮行政改革，实现下一轮行 政发展。第三十二页，共五十八页。第二节 行政发展的动力与途径一、行政发展的动力分析（一）行政发展动力的含义所谓行政发展动力是指行政发展的推动因素。行政体系是一个与行政环境相通的开放体系，时刻在同行政环境进行物质、信息和能量的交换。所以，行政体系与行政环境存在一个相互影响、相互作用的互动过程。总体来说，行政发展的动力主要有外部动力和内部动力两大部分。第三十三页，共五十八页。（一）行政发展的外部动力1.经济因素2.政治因素3.文化因素4.技术因素第三十四页，共五十八页。（二）行政发展的内部动力1.行政组织的演化2.组织分工的细化3.政府内部改革人士的推动第三十五页，共五十八页。二、行政发展的阻力分析所谓行政发展阻力就是指阻止行政发展的各种因素的总和。分析行政发展的阻力，对于行政发展具有十分积极的意义。（一）行政发展的外部阻力行政发展的外部阻力是指阻止行政发展的各种外在因素的总和。这些来源于行政系统外部的因素主要有：市场经济发育不完善政治制度和经济制度改革的不配套第三十六页，共五十八页。1.市场经济发育不完善市场经济是行政发展的条件。完善的市场经济有利于行政发展，不完善的市场经济则会在一定程度上制约行政发展。第三十七页，共五十八页。2.政治制度和经济制度改革的不配套行政发展是通过行政改革来实现的，行政改革与政治制度改革和经济制度改革具有相关性，存在着互为因果的关系。诸种改革必须互相呼应、协同进行。如果政治制度和经济制度的改革没有与行政改革相配套，或者存在滞后现象，行政改革就必然受到束缚，各种矛盾的解决必然受到影响，从而直接影响行政发展。第三十八页，共五十八页。（二）行政发展的内部阻力行政发展的内部阻力是指阻止行政发展的各种内在因素的总和。这些来源于行政系统内部的因素主要有：1.来自既有行政制度惯性的阻力2.来自公务员的阻力3.来自行政文化的制约第三十九页，共五十八页。三、行政发展的途径：行政改革行政改革是行政发展的重要途径。为了实现行政发展，必须进行行政改革。行政改革是政府为了适应变化了的行政环境而实施行政发展时所采取的途径和步骤，是政府有意识地对行政管理从结构、功能、过程到行为方式诸方面进行变革的活动。第四十页，共五十八页。（一）行政改革的内容1.功能调整2.结构重组3.行为变革第四十一页，共五十八页。（二）行政改革的原则1.综合配套、整体推进2.坚持依法行政改革3.注重专家咨询与改革方案的论证第四十二页，共五十八页。1.综合配套、整体推进行政发展要求政治体制改革和经济体制改革应该与行政改革整体推进，协调发展。因为三种改革之间存在较大程度的相关性，政治体制改革和经济体制改革任何一项严重滞后，都会影响行政改革的进程。行政体系内部的改革，也需要综合配套。行政改革是多目标、多层次的改革，某一项的改革往往牵涉多层面的改革。第四十三页，共五十八页。2.坚持依法行政改革行政改革是一个破旧立新的过程，因此容易增加许多个人意志和导致争论。因此，为了限制由于个人意志带来的随意性，必须坚持依法改革。第四十四页，共五十八页。3.注重专家咨询与改革方案的论证由于利益相关程度较高的原因，行政体制内部工作人员制订的改革方案往往或多或少地带有对自己有利的价值取向。为了避免这些干扰，应该尽量听取专家尤其是行政体制外部专家的意见。第四十五页，共五十八页。第三节 当代中国的行政发展一、当代中国行政发展的基本特征在相当长的时间里，我国行政发展一般以机构改革为主要表现形式而向前推进。（一）始终坚持以发展经济为中心（二）正确处理改革、发展和稳定的关系（三）借鉴国外行政改革经验与吸收我国传统行政精华并举（四）坚持渐进式改革（五）立足于中国国情第四十六页，共五十八页。（一）始终坚持以发展经济为中心中国的行政改革始终坚持以经济建设为中心。社会主义市场经济体制的确立，从根本上规定了我国政府与市场、社会的关系模式，并进一步规定了我国政府改革的方向。无论是人员的精简，还是人员的调整，都服从发展经济的需要。第四十七页，共五十八页。（二）正确处理改革、发展和稳定的关系各国的行政发展实践表明，一个国家的行政发展目标能否实现，与其能否保持一个稳定的社会秩序密切相关。没有社会的稳定，就不可能实现有序的行政改革，缺乏有序的行政改革，也难以实现健康的行政发展和经济发展。从总体上看，行政发展是行政系统与行政环境之间由平衡到不平衡，再由不平衡到平衡的过程。第四十八页，共五十八页。

（三）借鉴国外行政改革经验与吸收我国传统行政精华并举西方发达国家在行政改革方面取得的经验和教训，是全人类的精神财富，值得我们学习和借鉴。同时，中国是一个具有悠久历史的文明古国，中国古代的行政管理有它独特的优势和魅力，几千年的行政历史为当今中国的行政改革提供了丰富的营养。第四十九页，共五十八页。（四）坚持渐进式改革中国的行政改革必然具有探索性的特征，在不可能一步到位的条件下，只能采取渐进的方式。第五十页，共五十八页。（五）立足于中国国情由于各国经济水平、政治体系、历史发展和文化观念的差异，各国政府所面临的问题和任务也具有很大的不同，这就决定了每个国家都应该从国情出发，实施具有本国特色的行政发展，以保证行政发展符合本国实际。第五十一页，共五十八页。

二、WTO规则对我国行政发展产生直接影响的途径及加入WTO后我国行政发展的趋势2001年12月11日，中国正式成为世界贸易组织（WTO）的第143个成员。加入WTO是中国应对经济全球化机遇和挑战的重大决策，也是我国对外开放进入一个新阶段的标志，有利于我国在更大范围内和更深程度