PPP模式下的轨道交通管理

PPP模式下的轨道交通管理摘要：针对城市轨道交通PPP运行模式，以北京地铁4号线为典型案例，探讨了PPP在城市轨道交通中的实施。本文重点介绍了PPP运作框架的选择，融资与治理结构，风险与共享机制，激励与约束。关键词：轨道交通；PPP；BOT；投融资1引言无论哪个领域实施PPP，首先都要正本清源。PPP的本质是在公共服务领域构建一种政府与社会资本的合作关系。实施PPP的项目原则上应属于政府投资范围，主要是盈利性较差的非经营性项目，第一个“P”是项目发起人。有PPP之前，政府对这些项目是亲力亲为，后来感到“力不从心、为而低效”，促使其改变这种理念，要借助外力也就是第二个“P”来解决能力和效率问题。就公共服务而言，政府可借助社会力量，但却不能因此消除其作为提供者的责任，必须寻求合作，这就要在运作层面解决第三个“P”的落地问题，即运作框架。所以，PPP首先是相对于政府“亲力亲为”提供公共服务的理念创新，目的是解决能力不足和效率低下问题；而要把这种理念到实处，关键是在实施层面设计好项目的运作框架。具体到项目层面，PPP是政府与社会资本做生意，这种生意更重要的是保持长期合作关系的问题，且双方关注点、诉求等又不太一样，必须通过一个好的合作框架充分合理地体现“利益共享、风险分担”原则。真要做到这一点，还需下一番功夫，不仅要在共赢的基础上搭好合作关系的架子，还要识别风险、找准激励方向，设计好可以量化的操作机制。2运作框架选择让PPP理念落地的运作框架多不胜数，还在不停创新，但都不能脱离项目特点。轨道交通项目的主要特点包括：（1）轨道交通是地方事权，第一个“P”是所在城市的地方政府。（2）投资大。平均每公里的建设成本约7亿元，2016年轨道交通PPP项目单体投资约175亿元。（3）经济强度低。面向大众提供基本交通服务，公益性强，使用者支付的价款普遍由政府严格管制且对完全成本覆盖率低，需要较多的政府补贴。一定程度上说，轨道交通对公众是基本品，而对财政则像是奢侈品。（4）生命周期长，是典型的“百年大计”工程。要统筹远近目标，既要解决近期融资建设问题，也要把降低全生命周期成本摆在突出位置。（5）专业性强。相对而言，我国轨道交通建设上产能优质明显，引入高水平运营商对PPP项目成功运作至关重要。针对这些特点，轨道交通PPP项目普遍采用特许经营方式，国内外都是如此。基本运作模式为BOT和TOT。当然，实践中可能会根据项目实际情况进行改良和创新，但都没有脱离BOT、TOT的内在特质。北京地铁4号线模式就是在BOT基础上的一种创新。4号线模式作为BOT模式的一种变形，核心是没有以项目整体为对象实施BOT，而是参照铁路上的“网运分开”，将项目拆分为A、B两大资产包。其中，A部分侧重于“线”，主要洞体、线路等工程，由4号线公司投资建设；B部分侧重于“运”，主要是车辆、售检票系统等运输设施装备，以社会资本为主设立PPP公司进行投资建设。PPP公司获得4号线为期30年的特许经营权，主要内容包括：投资、设计、建设4号线B部分资产；运营、管理和维护4号线的设施设备；提供4号线客运服务，并向乘客收取和保留票款；在4号线设施范围内从事广告、商业等非客运服务业务并获得收益。在特许经营期内，政府将A部分通过租赁方式交由PPP公司使用，由PPP公司负责除洞体外的资产维护更新，租期与特许经营期一致，租金可以调整。特许经营期满，PPP公司把B部分资产完好、无偿地交给政府，并退回A部分资产使用权。4号线PPP运作框架见图1。图1北京地铁4号线PPP运作框架4号线总投资153亿元，其中A部分投资107亿元，占70%，B部分投资46亿元，占30%。A部分2004年8月土建开工建设。2005年2月就PPP的运作签署原则协议，2006年4月签署正式协议。2009年9月28日通车试运营。4号线没有采用整体BOT而率先探索出这种模式，有一些偶然成分，但决定因素还是理性的研究分析结果。与整体BOT模式相比，4号线模式的突出特点是政府通过独自承担A部分的投资和建设期风险，有效降低了社会资本进入的投资门槛和风险顾虑，进而增强项目的投资吸引力；更重要的是便于在运营领域引入战略投资人，依靠其运营管理优势提高项目运营效率，并在运营市场上形成有效竞争，促进全市轨道交通运营水平的整体提升。需要说明3点：第一，4号线模式下的运营补贴需求比整体BOT模式少得多，因此对社会资本而言，其降低的不仅是投资和建设期风险，还极大降低了政府信用风险。这对于PPP项目的引资极其重要。第二，A、B部分资产分割比例不是绝对的7∶3，应是对项目的工程界面、融资结构、政府财力等因素的综合权衡结果。第三，注重A、B部分的统筹协调，不仅要处理好两者工程衔接问题，而且要处理好建设与运营的关系。建设为运营，所以应让运营商提前介入，有利于优化工程设计，促进合理投资，提高投资效果。3轨道交通PPP融资与治理结构轨道交通PPP项目的融资结构多属于一种复合型融资。4号线项目的融资也采用这种方式。A部分融资由4号线公司负责，财政出资本金，其他靠贷款。B部分融资由PPP公司负责，按当时国家关于项目资本金的规定，股权融资15亿元，债务融资31亿元。其中，最大一个亮点是债务融资，由国家开发银行按基准利率提供25年期无追索权贷款，完全依托项目资产和收益，属于标准的项目融资。治理主要体现在PPP公司股权结构。股权结构设定为：香港铁路有限公司49%，北京首都创业集团有限公司49%，京投2%。董事会由5名成员组成，港铁、首创各派2名，京投派1名。京投代表政府所持的2%股份类似于“金股”概念，由京投派出人员担任董事长。在后来的北京地铁16号线上，京投基于4号线模式又进行创新，就A部分以股权融资方式引入保险资金。16号线总投资474亿元，A部分投资324亿元，其中项目资本金130亿元，由16号线公司负责。16号线公司原为京投的全资子公司，以增资方式吸引中再资产管理公司作为财务投资人投资120亿元，所占股比超过80%。其融资有“名股实债”特征，中再公司将其所持有的16号线公司股权全部委托京投管理，不参与16号线公司的经营管理；京投每年向中再公司支付固定比率的收益，存续期内保持不变；投资存续期不超过20年，期满后京投无条件按原值进行全部回购。此外，还可通过发起设立政府引导基金等方式，广泛吸引保险、银行等社会资金，解决A部分的建设融资问题。铁路发展基金、粤东西北振兴发展产业基金等成功案例为开展此类融资积累了很多可借鉴经验。4激励与约束问题利益共享是PPP的基本原则。利益一方面源于政府与社会资本合作所产生的功能组合优势，即“1+1>2”效应；另一方面，要得益于在PPP运作框架中引入市场化激励机制，能有效解决传统体制下“养懒汉”问题，能增强相关主体增收节支的动力和活力，还可能在行业或地域等更大范围内产生“鲶鱼效应”，促进其整体水平提升。PPP中的合作关系会形成优势，但要想将其转化为胜势必须在运作框架中嵌入有效的激励机制。在很多情况下，利益共享与风险分摊类似一个硬币的两面。4号线B部分按约定投资（46亿元）确认，只要完成工程量就视同履约。这样，在体制机制设计上就可能产生一个激励效应，即为了提高收益水平而尽量压低投资，从而难以保证约定投资足额到位。节省投资本是好事，但必须讲求科学合理，需要有机制保障。针对这一问题，在之后的北京地铁16号线上对机制进行了完善，将确定B部分投资的办法由按约定投资改为按实际出资。主要做法是：京投委托专业机构监控B部分投资预算的执行情况，实际资金投资以最终审计结果为准确认。再次强调，契约精神是PPP成功的基石，关键在诚信，核心要守约履约。PPP是政府与社会资本做生意，双方的契约不同于政府行政管理和监管规定，而属于平等主体间的经济合同关系，既要靠道德约束，更需要法律保障。因此，PPP涉及到的各种契约都应纳入合同体系之中，否则，契约精神就是无源之水，难以落到实处。5结语PPP中一般会涉及投融资，但不能把其简单理解为一种投融资模式，其精髓在于公共服务供给方式上的理念创新，目的是提高供给能力和效率。实现PPP的理念有多种途径，很难找到放之四海皆准的标准模式。实施PPP项目要重视经验借鉴，但不能盲目照搬，应把重点放在学习好的思想和方法上，知其然更要知其所以然，然后结合实际探索适合自身特点的操作模式。轨道交通PPP要把安全高效运营摆在重要的战略高度。这是轨道交通供给侧结构性改革的大问题，涉及方方面面，必须发挥市场和政府2个作用，形成合力共同推进。近几年，轨道交通PPP处于迅速发展期。总体看，政府和各类市场主体还没有完全做好准备，未来要走的路还很长，需要扎实抓好基础工作，结合实际不懈探索创新。参考文献[1]杜家福.项目合作融资模式在综合交通枢纽建设中的运用[J].职业技术,2017,16(07):102-105.[2]游礼亮.关于高速公路BOT项目投融资模式的思考[J].现代经济信息,2017(20):341.RailtransitmanagementinPPPmodeAbstract:ThePPPoperationmodeisadoptedforurbanrailtransit,andtheBeijingMetroLine4istakenasatypicalcasetodiscusstheimplementationofPPPforrailtransit.Focusontheanalysisof