农民工养老保险制度研究

农民工养老保险制度研究

自2008年下半年以来，中国南方和东沿海地区的制造企业相继关闭、关闭，大量农民工被解雇。由于高生活成本，他们不得不选择回家。按目前农民工养老保险相关规定,社保关系只能转到户籍所在地,且只转入个人缴费部分,社会统筹账款充入打工地统筹基金,因此,农民工集中的“长三角”和“珠三角”地区均出现了大规模返乡农民工退保潮。农民工退保,意味着他们不再拥有城镇范畴内的养老保障,而当他们回到家乡,城镇化推进过程中出现的少地或缺地局面,又使曾作为农民赖以生存的土地保障减弱甚至完全丧失。从长远看来,除极少数在城市拥有住房、工作收入稳定并具有明确城镇定居愿望的农民工外,其它绝大多数都存在返乡务农的可能,无论是基于经济不景气返乡,或是“合则留、不合则回”的流动型返乡,在全民统一基本养老保险制度形成前,都会存在多种养老保险方案的选择,毫无疑问,短暂返乡型农民工与永久返乡型农民工的异质性不可避免地存在,很长时间内都将影响其养老保障方式的选择。本文就不同返乡类别农民工养老保险方案的适应性问题进行探讨,以期为促进全民统一养老保险制度建设提供参考。一、不同原因返城的原因中会对其返城农民工养老地与其年老时户籍状况有很大关系,这在很大程度上也决定着养老保险制度的选择。农民工返乡,可能是出于经济不景气或其它原因,也可能是因为不适应城市生活回乡,不同的返乡动机在很大程度上将影响到他们返城打工选择。若因经济环境不景气所致,那么,当这种暂时性因素不复存在时,他们会选择离乡返城,农民工养老保险、城镇职工养老保险成为可能的选择;若因城市生活不适应返乡,重新恢复农民身份,那么,农村养老保险、失地农民养老保险制度就成为必然的选择。可见,返乡农民工的人群特征判定对养老保险方案的探讨具有重要意义。(一)农民工城镇养老功能分区农民工市民化程度、年龄、经济收入及土地保障状况都将显著影响农民工城乡间的流动,而最终影响到养老保险制度的选择。(1)市民化程度。农民工的市民化程度决定着城市居留取向,在某种意义上也决定了他们养老地域选择。市民化程度越高,城市身份置换可能相应增加,返乡概率显著减低,即使返乡,也保留强烈的返城意愿。一般情况下,他们不会以农民身份继续务农,这类人群回原籍农村养老的可能性较低。(2)年龄状况。在目前城镇化和工业化发展过程中,年龄将成为判定农民工回乡养老意愿的重要依据。年龄较小的农民工,特别是上世纪80年代后出生的新一代农民工,受教育程度较高,很少或从未经历过农村生产,长期的城市生活淡化了他们的农民身份,很多人会完全抛弃土地转化为城市产业工人,城镇成为他们养老归属地成为一种必然。相形之下,年龄较大的老一代农民工,乡土观念很重,当他们到了不再适宜从事重体力劳动的年龄、城市被雇用的机会日趋减少时,多数会选择回乡养老。(3)经济收入状况。农民工进城打工最主要目的就是为增加收入,经济收入在很大程度上决定农民工城市生活状态,决定他们城乡去留,最终影响其养老保障制度的选择。(4)土地保障状况。土地是农民养老的重要保障,只要农村户籍所在仍然拥有土地,且可用来自耕,这类农民工才具有返乡养老的可能。(二)对工人“短路”和“永久路”的分类进行综合评价1.城市新一代青年劳动力转化可能这类农民工主要包括:流动性强,常年在外打工,户籍所在地承包土地已流转或城市化过程中土地被征用而无地耕种的农民工;受过一定教育,有一定技术,虽缺乏稳定岗位和固定住所,但具较强的城市产业工人转化可能,其中,上世纪80年代后出生的新一代青年农民工可能成为最庞大的人群;以及受经济不景气影响或其它原因暂时返乡的农民工。2.重劳动决定重劳动这类农民工主要包括:市民化程度较低,间断性进城打工,务农为主、务工为辅或工农并重的农民工;年龄偏大,城市被雇用机会少,不适宜再从事重体力劳动农民工;城市打工积蓄较丰厚,有明确打算回乡创业的农民工。二、农民工农村保险方案返乡农民工养老保险方案设计思路。1.农民工养老保险关系描述短暂回乡型农民工常年在外打工,农村归属感已日趋淡化,只要有机会就会重返城市,城镇职工养老保险很可能会成为他们的最终选择。按照现行规定,参保者累计缴费15年后才可享受养老保险待遇,养老金水平与缴费年限、个人账户储存密切相关,为保证农民工缴费期限的连续性及统筹帐户资金不至流失,对此类农民工应采取“停保”或“自费续保”方式。所谓“停保”,即指农民工解除劳动合同后可保留基本养老保险关系,等待重新就业时接续;“自费续保”是指已参保缴费达到一定年限或经济实力允许的农民工,自费缴纳社会统筹部分以保证养老保险关系连续性。“停保”主要针对人群是30岁以下的新一代青年农民工,他们是我国城市化和户籍改革发展中最可能转化为城市产业工人的群体,养老保险年限及账户资金的完整能保证他们转入城镇养老保险体系后的利益。适合“自费续保”方式的农民工,一般是已缴费6年以上或打工收入相对丰厚人群,除缴纳个人承担部分保费外,同时将单位应缴部分自费缴纳,养老保险关系的连续性得到保证,在15年后就可享受养老保障相关待遇。“短暂返乡型”农民工养老保险方案的优势:(1)养老保险关系无须异地转移接续。采取养老保险关系封存的办法,农民工返乡不存在养老保险基金帐户接续和转移问题,保证帐户资金不至流失的同时成功回避了目前城乡之间、地区之间社保统筹单位暂时无法有效对接的矛盾。目前,劳动社会保障部门正加紧跨省市流动人员养老保险转移和接续方案调研,养老保险全国性统筹只是时间问题,从长远看,农民工养老保险关系的封存是避免账户基金损失的最佳方式。并且,目前这些返乡农民工,特别是新一代青年农民工,经济形势好转后重返城市打工的可能性很大,养老保险关系封存意义尤为显著。虽然这种方案设计并不能从根本上解决养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动间存在的问题,但能缓和目前全国性大规模“退保潮”的困境,也为农民工蠃得了有利政策出台的时间。(2)缴费年限及账户基金完整保留。按照现行规定,养老保险要缴够15年才能享受养老保险待遇,且养老金水平与缴费年限、个人账户密切相关。返乡农民工养老保险账户暂时封存,以前所有缴费年限和记录都将保存完好,当经济形势好转或其它原因再回城打工时,参保年限接续计算,养老金计发水平不会因此降低,农民工能尽快达到15年缴费期限。(3)平衡农民工流出落后地区与流入经济发达地区的养老保险统筹资源配置。按照目前相关规定,农民工退保只退返个人账户资金,而作为主要构成的统筹部分不能带走。换言之,农民工为发达地区经济建设做出贡献的同时,还为其社会统筹基金积累做出了贡献,这进一步加剧了农民工流出落后地区与流入经济发达地区社会统筹资源配置的不均衡。采取养老保险暂时封存方式,缴费期限连续且账户基金完整,当农民工回乡养老时,可将账户积累带回家乡社保机构,单位缴纳统筹基金便从发达地区流往经济相对落后地区。基于利益的驱动,地方社会统筹部门不再拒绝对其保险关系转移接受,使账户资金最终能用于农民工养老保险待遇支付。2.农民工养老保险方案的优势永久回乡型农民工多是有明确打算回乡务农或回乡创业农民工。对此类农民工,返乡前应予以退保,将个人缴费部分一次性退还本人,同时终止养老保险关系。但政策应有明确准退条件,如,年龄、原籍土地拥有状况等。打算永久返乡的农民工同样具有异质性,无论在经济收入还是回乡动机上都有着较大差别,因此,即使参加农村养老保险也存在差别费率参保。对年龄偏大或打工收入低返乡农民工,很多是不再适合从事城市重体力劳动或难以承担城市高生活成本,无论在城市打工还是在农村原籍都属于贫困人群,因此,他们可选择最低档费率参保,即参保10%缴费比例的农村养老保险制度;对打工积蓄较多的返乡农民工,他们可选择15%或20%的较高利率缴费参保。根据目前农村养老保险个人账户积累相关规定,较高档次缴费支付可使其年老后得到相对较高的养老保障;回乡创业农民工,部分可能成为农村合作经济组织带头人或产业集群引领者,成为当地高收入人群,可选择进入高利率缴费参保,再购置其它商业保险作为补充。“永久返乡型”农民工养老保险方案的优势:(1)促进农村养老保险制度发展。现阶段农村养老保险制度大多实行农民个人缴费、政府补贴及集体经济组织补充的筹资形式,从目前的情形看,政府补贴在将来很长时期内都不可能很充足,农民个人经济状况和集体经济组织经济能力应在很大程度上决定农村养老保险制度的发展。返乡农民工城市务工经历使其人力资本得到极大提升,他们不再是传统意义上的农民,返乡的同时他们带来了劳动力、资本、技术的回流,不仅促进了农民收入的增加,也带动了农村集体经济组织的发展,并为充实农村养老保险基金作出显著贡献。(2)保障农民工返乡后养老权益的实现。当农民工确认返乡务农后就会重新恢复农民身份,农村将成为他们年老后养老地。目前,农村人口老龄化超前于经济社会发展水平,农村土地保障所应对的养老风险能力正在弱化,针对此类农民工设计的养老保险方案能使农村老年人普遍获得社会公共福利,而经济富裕农民工选择高利率参保,或同时购置商业养老保险补充,这不但能体现农村劳动者对老年生活储备基金积累的重视,也符合养老保险以个人责任为主的国际原则。三、“农保”与“城保”的衔接方式1、短暂返乡型农民工宜采取“停保”或“续保”方式,而加入“农村养老保险”是永久返乡型农民工目前唯一可取的现实方式。于短暂返乡农民工而言,返城务工后加入“城镇职工养老保险”是他们的最终目标,届时养老金计发办法沿用“城镇职工养老保险”条款,待遇与城镇职工等同,这应当是他们的最优选择。这种养老金计发办法的最大优势在于:无论加入“农保”或“城保”均设置“个人账户”,“农保”与“城保”就拥有了共同的联系纽带,也就等同于建立了正常衔接通道。即使目前认定无返城意愿的农民工,如果产生再次返城务工想法,“个人账户”自由转移续接能使其可在不影响养老金累积情况下进行地域间流动。2、养老金计发办法具体内容:基本养老金由基础性养老金和个人账户养老金两部分组成,到领取期个人缴费账户存储额分为两部分:一部分进入基础性养老金专户,另一部分进入个人账户养老金专户。一方面,该办法采用待遇确定型保险模式确定基础性养老金,至领取时,个人缴费账户存储额达到规定的积累总额,并将该规定积累总额划入基础性养老金专户,即可享受基础性养老金,基础性养老金计发标准随着社会经济发展进行适度调整,使参保农民工在年老时仍然能够分享社会进步成果;另一方面,采用缴费确定型保险模式确定个人账户养老金,至领取期,个人缴费账户存储额划转基础性养老金规定积累总额后,余下部分进入个人账户养老金专户按年金形式发放个人账户养老金。该计发办法强调个人参保的责任和作用,鼓励在规定的缴费标准基础上多缴保费,在养老金领取水平上体现其差别,农民工根据自己经济能力缴纳保费,实际上就是为自己年老后的养老预定了待遇标准,这不但有利于农村养老保险制度的发展,也在一定程度更好地保障了农民工返乡后的养老权益。四、一些建议(一)农民工养老权益保障根据现行参保政策规定,农村户籍的合同制职工,只要本人自愿申请便可退保,这是以农民工拥有土地保障作为政策制定依据的,事实表明也具有一定的合理性。但是,随着城市化和工业化的发展,农村劳动力大规模向城镇转移,越来越多的农民工已不再是真正意义上的农民,他们不再拥有土地保障,这意味着丧失了唯一的养老保障,现行退保制度表现出不适应性,有必要根据农民工特征重新制定退保办法。具体来说,对于达到40岁以上的农民工,应允许办理退保,且在政策帮助下合理选择退保方式。这一规定的依据在于:农民工城市务工大多从事强体力劳动,40岁以后劳动能力下降,被雇用可能大为减低,城市的高生活成本会促成他们返乡;对于年龄在30岁以下的农民工,则坚决不允许退保,强制性保证农民工养老保险关系的完整性。这一规定依据在于:30岁以下农民工大多是上世纪80年代后出生的青年,随着城镇化和工业化的加速,他们最有可能转化为城市产业工人,眼下的确无法对其养老归属地做出定论,但养老保险统筹政策正在尝试摸索中,跨省市流动人员养老保险关系转移和接续问题的解决只是时间问题,政策不允许退保,保证养老保险关系完整,等同于强制性保障农民工养老权益不受损失;对于30～40岁之间农民工,只要其的户籍所在地方政府部门可证明他们拥有可耕作土地,且能作为年老生存保障的,可以放宽条件予以办理退保。(二)第二,有助于更好地发挥社会的统筹障碍农村养老保险制度改革必须重点关注进城务工农民在制度安排上的合理性。笔者认为,建立个人账户,不设置统筹基金积累项目的名义账户制农村养老保险方案能较好适应农村劳动力流动特点,这种制度运行使相关养老保险权益全部进入农民工个人账户