上海自贸试验区事中后勤监管的现状与发展

上海自贸试验区事中后勤监管的现状与发展

《中共中央关于全面深化改革中的具体问题的决定》第一次提出推进国家治理体系和治理能力的现代化。依法治国、依法行政、依法执政的水平是国家治理体系现代化的重要标志,而全面、完善、高效的监管体系是其中的主要环节。当前,以放权为重点的政府职能转变已有重大突破,政府管理由事前审批逐步转为事中、事后监管。一、各个领域改革取得的主要成效近年来,上海以深化行政审批制度改革为重心,形成了一系列有效的改革措施,随着各个领域改革的不断推进,开始启动重点领域的事中、事后监管,取得了一定的成效。(一)我国对企业登记制度进行重大改革2013年10月,上海市工商行政管理局发布《关于中国(上海)自由贸易试验区内企业登记管理的规定》,在自贸区对企业登记制度进行重大改革。1.其他公司注册资本认缴登记制。在一般公司之后,各首先,除法律、行政法规对公司注册资本实缴另有规定的机构之外,其他公司实行注册资本认缴登记制。取消一般公司的最低注册资本、出资期限和出资比例的规定。公司股东对缴纳出资情况的真实性、合法性负责。2.将符合登记要求的前置登记除法律、行政法规、国务院决定规定的企业登记前置许可事项外,企业向登记机关申请登记,取得营业执照后即可从事一般生产经营活动;经营项目涉及企业登记前置许可事项的在取得许可证或者批准文件后向登记机关申领营业执照;申请从事其他许可经营项目的,应当在领取营业执照及许可证或者批准文件后,方可从事经营活动。自贸区已形成一批“先照后证”事项清单和相关试点工作方案。3.市场信用信息公示系统取消年检制度,企业在每年3月1日至6月30日通过市场主体信用信息公示系统向登记机关报送年度报告,并向社会公示。登记机关对企业年度报告进行抽查。4.公示并进行公示创新市场主体监管方式,建立经营异常名录制度,将未按规定期限公示年度报告或与登记的住所经营场所无法取得联系的企业载入经营异常名录,并通过市场主体信用信息公示系统向社会公示。5.中证是备案后的下期区内资2014年4月提交的《中国(上海)自由贸易试验区条例(草案)》规定,负面清单之外的领域,外商投资企业设立和变更由之前的审批制改为实行备案管理;外商投资项目由之前的核准制改为实行以备案制为主的方式。负面清单之内的领域,外商投资企业设立和变更实行审批管理;外商投资项目主要实行核准制。(二)实行市场体制2014年1月1日正式挂牌成立浦东市场监督管理局,完成原工商、质监、食药监三局合并,形成“一体化、广覆盖、专业化、高效率”的市场监管体制。1.重心下沉，提高监督能力在全区36个街镇都设立了市场监管所,全局80%人员在基层一线工作,使基层监管网络更加严密、覆盖更广,降低监管成本。2.破解“分段管理”“多点执法”,破解“一次未来、多次检查”以“五个一体化”为重点(食品药品监管一体化、产商品质量监管一体化、公众诉求处置一体化、执法办案一体化、市场准入一体化等),破解“分段管理”“多头执法”的弊病,实现“一次出动、多项检查”。3.创新监测模式深化完善“分类监管”制度,强化信用监管,注重与各部门间的协同监管,加强社区联勤联动。(三)加快社会信用体系建设1.数据开放运行2013年12月31日,该平台向信息主体开通试运行;2014年4月30日,正式开通运行。目前,共有67家单位提供数据,涉及信息事项1249项,可对外提供查询数据近3亿条。上海市公共信用信息服务中心服务大厅投入使用。“上海诚信网”改版升级,注册会员管理、信用信息公示、短信、微信、APP、客户端等服务功能将陆续上线提供服务。2.信用报告的使用出台了《上海市企业失信信息查询与使用办法》《上海市政府部门示范使用信用报告指南(2013版)》《上海市公共信用信息归集和使用办法》等文件。3.加强社会治理信用动态预警应用在上海自贸区探索开展事前诚信承诺、事中信用预警、事后联动奖惩的信用管理模式;在长宁区探索开展社会治理信用动态预警应用服务;在食品药品、文化发展、网络空间安全治理、碳排放交易等市场监管工作中,建立企业公共信用信息核查机制;以会展等行业为切入点,探索与长三角江苏、浙江、安徽等省以及苏州、无锡等城市建立公共信用信息交换共享机制。(四)明确自贸区人民政府的行政执法职责2013年,上海自贸区启动事中、事后监管工作,围绕六大体系,形成一整套监管手段,为全国提供可复制、可推广的经验。1.建立联合监管与协同服务制度。核心是建立信息服务和共享平台,推动各部门监管数据和信息的对接共享。2.建立综合执法制度。明确自贸区管委会承担19个条线的行政执法权。3.建立社会组织参与市场监督制度。推动社会组织在政府管理中发挥积极作用,适合由社会组织提供的公共服务和解决事项,交由社会组织承担,积极支持行业协会、中介机构等社会力量参与自贸试验区市场监督。4.建立健全社会信用体系。依托全市公共信用信息平台,建设自贸区信用管理系统,对违法失信企业实施严格监管,营造失信企业“一处违法、处处受限”的信用环境。5.建立安全审查和反垄断审查制度。以切实维护国家安全和市场公平竞争,建立区内涉及外资的国家安全审查工作机制。健全经营者反垄断审查工作机制。6.建立健全综合评估制度。对区内重点行业开放情况、典型企业、特殊企业运营过程的代表性问题开展综合评估,建立年度评估和重大突发事项评估相结合的动态评估机制,加强风险监测防范。(五)统一监管,提升精细化管理水平1.金融领域形成事中、事后监管基本框架。2014年5月,上海银监局发布《关于试行中国(上海)自由贸易试验区银行业监管相关制度安排的通知》,《关于简化自由贸易试验区内相关机构和高管准入方式的实施细则(试行)》《自由贸易试验区业务风险评估指导意见(试行)》《自由贸易试验区银行业监测报表制度(试行)》这3项制度覆盖了银行业监管的事前、事中、事后环节,涉及机构、高管、业务等重要领域,优化监管方式,统一中外资监管标准,构成了上海自贸区银行业监管的基本框架。2.海关建立货物状态分类监管等一系列监管制度。推进建立货物状态分类监管制度,形成保税货物、非保税货物、口岸货物分类监管操作性方案,实行电子围网、通关无纸化、允许企业“分送集报、自行运输”。创新“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”监管制度,启动试点凭舱单“先入区、后报关”模式,检验检疫部门除重点敏感货物外,其他货物免于检验;出区货物实行预检验制度,采取一次集中检验、分批核销放行等高效便利检验制度。2014年5月分批推出14项监管服务制度,其中保税物流联网监管制度对使用仓储管理系统(WMS)的企业实施“系统联网+库位管理+实时核注”的管理模式,对货物进、出、转、存情况进行实时、动态管理,提升物流运作效率。3.上海口岸2014年6月启动联合国和世界贸易组织倡导的“单一窗口”管理制度,推动部门间“信息互换、监管互认、执法互助”,实行高效综合管理服务。依托上海地方政府主导的公共信息平台,实现贸易和运输企业通过单一平台接入、一次性递交满足监管部门要求的格式化单证和电子信息,监管部门处理状态和结果也通过单一平台反馈给申报人。(六)建立审批批后监督检查制度为推进事中、事后监管,在总结近年来行政审批批后监管的基础上,2014年4月1日,上海市政府颁布施行了《上海市行政审批批后监督检查管理办法》。主要内容包括:行政机关应当建立行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的行政审批批后监督检查体系;行政机关内部应当分离行政审批的办理权和监管权,分别由不同的部门行使;行政机关对于每项行政审批应制定具体的监督检查制度;行政机关可以依法通过书面检查、实地检查、定期检验、抽样检查检验检测等方式进行监督检查。提出创新监管方式:即通过多部门、多环节联手,实施综合监管;在批后监管中引入诚信管理,实施分类监管;对行政相对人开展网格化管理,实施动态监管;在批后监管中发挥行业协会的作用,实施自律监管。该管理办法具有较强的针对性和可操作性。二、目前的数据与事件期间和之后的监控上海推进政府行政管理体制改革,加快政府职能转变,在探索政府事中、事后监管过程中还存在许多不完善的地方,主要表现在以下几个方面:(一)法律法规不完善在推进政府事中、事后监管过程中,一些部门首先面临相关监管法律法规的缺失或者滞后。1.法制保障缺失,导致政府监管缺失目前,政府在一些领域的监管流程、监管程序、监管主体等方面存在法律法规不完善,制约了政府监管的开展。如浦东新区在实施综合执法过程中,存在相关法制保障缺失的问题。浦东新区组建市场监管局进行综合执法,其执法职能目前源于上级部门授权,综合执法的流程、执法程序、执法主体等方面缺乏法律法规的有效规范。2.及时修订《相关法律法规》行政审批制度改革使审批项目大幅减少或下放,涉及事前审批的一批法律法规需要及时调整完善。另外,《行政许可法》《反垄断法》等法律,以及政府部门出台的一些条例、规定、办法等,部分条款不适用事中、事后监管。3.探索和解决社会问题,提供相应的法律法规来保障上海在事中、事后监管的安全审查机制、反垄断审查机制、企业年度报告公示制度、信用管理体系、综合执法体系和部门监管信息共享机制等方面进行探索,将遇到大量新问题、新情况,需要相应的法律法规来保障。如诚信体系建设过程中存在信用信息的提供、使用等各环节,目前还没有统一明确的法制安排,使诚信体系贯穿政府事前、事中、事后监管全过程的基础作用难以得到有效发挥。(二)监管的基础性工程诚信体系建设是贯穿于政府事前、事中、事后监管的基础性工程。上海探索开展事前诚信承诺、事中信用预警、事后联动奖惩的信用管理制度建设,诚信体系不健全的问题还比较突出。1.对录入信息服务平台的信息的认识不一上海市公共信用信息服务平台已经开通运营,但信息数据的提供采集、信息分类,不同信息库对接等方面还存在不完善的地方。对录入信息服务平台的信息内容的认识,不同部门有不同的看法;一些监管部门无法提供长期、有效的信用信息,或认为没有职责向平台提供信息。2.信息使用程度不同受制于信用信息的覆盖面有限,信用信息还在不断补充完善过程中,且由于对失信的判断不同,信用信息的使用量以及使用程度受到一定的影响。目前,失信的成本太低,惩戒刚性不足,相应的制度建设尚未跟上,造成信用信息介入政府监管的程度有限。3.评价结果的运用和奖惩措施信用体系的一个重要环节就是对记录的信息进行分析处理形成评价结果,进而根据结果实施相应的奖惩措施。目前,上海社会机构参与信用体系建设的程度还不高,市场信用评级、信用咨询、资信调查等业态发育不成熟。(三)部门间的合作不协调政府事中、事后监管涉及多部门的协同合作。面对监管出现的新问题、新情况,部门联动合作过程中还存在合作不顺、协调不畅的问题。1.监管职能、监管职责不清晰上海在监管大部门制、推进综合执法的探索中,部门尽管合并了,但相应的监管职能、监管职责尚不清晰。如商事登记制度改革中,工商部门推动“先照后证”改革,然而,从发执照到申领许可证之间的时间环节里很容易出现监管空档期,目前缺乏相应的信息机制、工作机制来加以补充完善。2.条块有机结合的问题综合执法是基层的多部门联合执法行为,尽管可以组建统一的执法部门如浦东的市场监管局,但是,在实际业务开展过程中面临条块有机结合的问题。如市场监管局的管理机制从原来的垂直管理转变为属地化管理,但业务工作仍以市局指导为主,面对3个市局的不同任务、要求,监管仍使用3个市局的不同业务系统,行政执法依据3套流程,增加了工作的难度和复杂性。3.部门之间执法联动合作缺乏协调机制综合执法的各部门之间、各条线之间的监管内容、领域、流程等各不相同,部门间监管的侧重点也各异,如工商注重办案数量,食药监、质检则更注重监管过程等,致使部门之间执法联动合作缺乏协调机制,无法统一程序。(四)方法不明白1.事前审批和事后监管等用量大、过于集中于事前审批由于传统的政府监管更多侧重于事前把关,其方法和手段多围绕事前的审批而设定,如事前承诺、材料审核、门槛设置等,这些方法手段显然无法满足事中、事后监管的动态性、全面性、专业性等要求。2.粗放式监管精细化监管是政府事中、事后监管的重要内容,然而在传统政府监管过程中,侧重点多放在事前审批等环节,加上投入事中、事后监管的人力有限,因此往往容易对审批后的事项采取粗放式监管,导致对监管事项在动态运行过程中可能出现的一些风险点无法及时察觉,造成被监管事项出现问题的概率增大。3.对监管的认识不到位目前,上海各部门都在探索事中、事后监管的方法和手段,在一些领域对事中、事后监管的认识还不到位,特别是对监管的内容、事项、环节还不明确,处于进一步研究梳理过程,对被监管事项的哪些环节、哪些领域、哪些项目应纳入政府监管范围还存在不同认识。(五)社会参与不密切1.管理的作用政府推进事中、事后监管的一个重点环节就是要充分发挥社会组织承担社会管理的作用。由于在传统“大政府”的运作模式下,更多的社会事项由政府包揽,加上政府购买社会服务的机制尚不完善,导致政府没有更多精力加强事中、事后监管,造成社会组织承担社会服务管理的空间比较有限。2.社会组织发展方面存在的问题从社会组织自身发展的角度看,尽管近年来,上海加大对社会组织的培育,但社会组织发展与社会对其的需求相比还有较大差距,社会组织的数量、社会组织自身治理结构的完善、社会组织参与社会服务管理的能力等方面都存在不足。3.多元参与机制无论是市场监管还是行业监管,仅仅依靠政府的力量是有限的,需要发挥各类社会主体的能动性,共同参与监管,构建多元参与机制。但是,目前政府对各类社会主体的调动、组织以及吸引力不足,不能充分发挥社会中介组织、媒体乃至群众个体在监管中的作用,社会主体参与监管的形式、方法手段以及参与机制等都还不足。(六)监管人才不足1.需加强监管人力的投入政府由事前审批转向事中、事后监管,意味着贴近市场、行业的监管人员增加,更多的监管内容需要监管人力的投入。随着审批制度改革深入,之前集中在审批环节的人员结构需要加快调整。如浦东市场监管局目前日常监管对象近24万户,高风险监管对象超过5万户,监管工作量大面广与监管资源有限之间的矛盾仍很突出。2.推进政府事中、事后监管制度安排的有助于强化政府职能作用事中、事后监管人员不仅总量不足,而且适应事中、事后监管新要求,具备综合监管和专业监管能力的人才大量缺乏。在市场综合监管改革过程中,现有大部分政府人员不同程度存在知识结构不匹配、心理素质不适应等问题。分析上海在推进政府事中、事后监管过程中暴露出的问题,探究问题表象背后的深层次原因:一是对政府各部门对事中、事后监管的认识不一,缺乏顶层设计,对推进政府事中、事后监管缺乏整体规划。二是政府监管重点由事前审批向事中、事后监管转移,与事中、事后监管相适应的法制建设没跟上。三是事中、事后监管缺乏标准化、规范化的流程、程序设计,进而造成推进过程中出现监管内容不清晰、部门合作不协调、基层监管压力大、监管精细化程度不够等问题。三、发达国家的监管体系对上海的启示事中、事后监管是政府职能转变的新趋势、新要求,作为政府管理模式的一种新的制度安排,发达国家在很多行业领域已形成完善、高效的监管体系,可供上海借鉴。(一)推行的品食品药品和食品监督服务产品安全规划美国食品安全体系是以联邦和各州法律及行业生产安全食品的法定职责为基础,美国总统宣布并实施了《食品安全行动计划》《食品药品法》《肉类制品监督法》等多部法律。近年来,面对多次食品污染事件,2009年美国加快了食品安全立法进程,继《2009年消费品安全改进法》后,又通过了几经修改的《2009年食品安全加强法案》,2011年又出台《食品安全现代化法案》,及时调整食品监管体系。(二)“食品传染病反应协调组”美国农产品质量安全体系实行的是多部门“一体化”联合监管的模式,为进一步加强各部门之间的协调和配合,美国政府于1998年成立总统食品安全管理委员会。同年,美国的食品安全运动开始实施一项重要计划———美国卫生部、农业部和环境保护总署联合签署一份备忘录,决定建立“食品传染疾病发生反应协调组”(FORC-G),职责是加强联邦、州和地方食品安全机构之间的协调与联络。1996年,爱尔兰政府为了保证食品产品的安全和质量,对本国食品安全体系进行评估,并成立一个各部门间的委员会,向爱尔兰议会建议如何使多个食品安全监管机构实现协调。(三)设立食品检验署,将食品安全监管系统纳入单一的体制管理1997年,加拿大政府通过《食品监督署法》,将原来分别隶属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部等4部门中的食品检验业务剥离出来,在农业部之下设立一个专门的食品安全执法监督机构———食品检验署,将食品安全检查系统纳入单一的体制管理。丹麦为改变食品安全由农业部、渔业部、食品部3个部委共管而导致的部门职责重叠,成立了独立的食品安全监管机构———食品与农业渔业部,统筹对全国的食品安全进行监督。(四)医疗专业学会和专业人员协会的监管美国医疗监管的主体包括各级政府各分支机构以及行业内部和民间组织。除了政府的监管之外,各医疗专业学会和专业人员协会也对本专业人员的认证和实际工作有监管职责。这些行业组织和民间组织对医疗的监管得到政府的承认,成为一种半政府的监管机构,最典型的是医疗机构联合认证委员会。(五)社会道德体系黑恶势力日本对于食品安全违法违规的处罚非常严厉,不仅有经济罚款和刑法处罚,更多是来自社会的强大压力,企业故意违法违规就会进入社会道德体系黑名单,企业就会彻底垮台。美国建立了失信惩戒机制,失信行为将以法律许可的方式公诸于众,不良信用记录一般会被保持5~10年,其间,有不良信用记录的企业和个人很难取得工商注册、信贷服务等。(六)食品安全规则的制定者2002年,德国议会批准建立联邦危险性评估研究所,该所拥有540名职员。其职能包括,在所有涉及消费者健康保护和食品安全方面为联邦政府制定法律和政策提供公正的、科学的意见和支持。其只开展危险性评估,将评估结果告知公众,并不参与政策制定,以保证政府决策的科学性。长期以来,美国的食品安全方针和决策的重要基础是预防和以科学为基础的风险分析,通过政府机构内专家的合作及向其他科学家的咨询,为法规制定者提供技术和科学方面的推荐方案;通过与国际组织的合作,如与CAC、WHO、FAO等合作解决技术问题、食品安全事件等。(七)调查和上报过程美国的联邦疾病控制中心有一套食品相关疾病发生的报告网络体系,称为食品相关疾病电子报告系统(EFORS),从每年发生疾病的报告中收集标准化数据信息,由地方和各州卫生部门负责调查和上报。法国当局从食品供应的源头开始,即实行严格的监控措施,供食用的牲畜如牛、羊、猪都会挂有识别标签,并由网络计算机系统追踪监测,屠宰场还要保留这些牲畜的详细资料,并标定被宰杀牲畜的来源,肉制品上市要携带身份证,标明其来源和去向。(八)对食品的监管欧洲药品管理局(EMEA)半数以上的职员是医药等相关专业的博士,美国联邦食品药品监督管理局有着数千名医学、营养工程学和化学等专业的博士技术人员,其结果必然是监管更富有成效。美国各级卫生机构以及联邦政府的许多部门和机构都雇用食品检查员、微生物学家、流行病学家及其他食品科学家等对食品进行持续监管。地方、州和联邦法律、准则及其他法令对这些监管人员的权限有明确的规定。(九)中小型企业成立信用管理培养队伍信用管理是一门综合性学科,征信机构,银行、保险公司、基金等金融机构以及一般工商企业等都需要专门的信用管理人才。美国达特茅茨学院设有信用和财务管理研究生院,以培养大型企业的各级信用管理经理人员为目标。英国奥克汉姆郡的信用管理学院不仅考虑企业高级信用管理人员的培训需要,而且还培养信用管理从业人员。(十)及时获取信息,避免漏洞发生美国的商业银行各监管主体之间,监管机构与被监管者的高级管理人员和内部审计部门之间定期进行信息交流。通过交流,既加强了不同监管者之间监管信息的交流和沟通,避免监管漏洞的发生;监管机构也通过直接与金融控股公司高级管理人员和内部审计部门人员的沟通,及时获取必要的信息。(十一)实施分类监管国外发达国家对电力行业的监管区分竞争环境(发电和售电)和垄断环节(输配电),放松竞争环节的经济性监管,加强自然垄断环节的网络接入监管、价格监管及服务监管等。在石油行业的监管方面,职业安全与健康管理局在美国的多个州实施了重点监管计划,通过对前几年有关数据的统计、分析,油气田的承包服务成为7个重点行业之一。四、事中事后监管模式进一步向市促进事中、事后监管模式的推行是上海自贸区的一项重要制度创新,进一步提高了政府在高度市场化条件下的经济社会管理能力,未来事中、事后监管模式要进一步向全市推广。(一)重要原则1.加强事前审批与事中、事后监管的衔接事中、事后监管模式的运行将逐步转变过去政府管理中以审批代替监管的模式,考虑到事中、事后监管模式的运行还处于起步阶段,监管主体的职能定位、操作流程、处置权限等还需要进一步完善。要做好事前审批与事中、事后监管的衔接关系,对于确需前置审批的事项,要强化事中、事后的监管跟进;对于实行备案制的事项,则要建立信用档案审查制度,为后续的事中、事后监管提供基础,同时要明确谁审批备案、谁事中事后牵头监管的原则。2.建立以市场为导向的混合均衡推进机制事中、事后监管模式覆盖领域十分广泛,是市场经济环境下政府监管的主要方式。上海要加大自贸区内事中、事后监管模式的探索力度,同时要考虑到全市未来发展的目标,在市场发育比较成熟、市场运行比较完善、市场主体作用比较明显的领域推进事中、事后监管,形成自贸区区内区外联动推进的格局。3.理顺体制内外关系,建立有效的协调机制事中、事后监管要求各专业监管部门的职能相互紧密衔接,不留空隙。上海将逐步推进一系列“三合一”的综合执法改革,这就要求妥善做好事中、事后监管职能归并优化与现有行政架构的衔接关系,当上级行政架构还没有相应调整的情况下,要通过及时完成委托授权等相关程序或设立特别联络机构等方式,做好上下对口部门的沟通协调。4.政府与经营者的关系不同由于事中、事后监管一方面放宽了市场准入门槛,在具体运营过程中又增强了政府的监管职能,政府与市场主体的关系在一定程度上更加紧密。为防止出现监管过程中的寻租腐败、不当作为等问题,需要加强社会力量的参与度,建立监管标准制定与具体监管主体相分离的机制、相对独立的第三方监管评价机制等方式,为社会力量参与事中、事后监管提供发展空间。(二)推进事中事后监管的主要思路事中、事后监管要体现政府管理理念的转变,结合上海发展实际情况,从决策、执行、监督等方面进行梳理,未来在全市范围内推进事中、事后监管的主要思路可概括为“注重顶层设计、强化统筹协调、下沉监管重心、完善监督机制”。1.建立与事中、事后监管、市场机制等相关改革联动推进机制要从政府、市场、社会等综合因素考虑,构建顶层制度安排,确保事中、事后监管与事前审批、政府内部运行规则、市场机制正常运行、现行法律框架、社会发展基础条件等有机衔接,形成与政府行政管理体制、国资国企、社会治理、生态保护等其他相关改革联动推进的机制。2.干监管领域要从事中、事后监管模式总体布局角度考虑,在全市范围确立若干监管重点领域,如市场环境建设、资源环境保护、城市规划建设等。围绕重点领域,在市级层面组建相应的决策协调机构,为各专业部门实行一体联动的事中、事后监管机制提供决策保障。3.进一步下沉管理重心事中、事后的监管责任主体要从事前审批部门转向具体监管部门,要求进一步下沉管理重心,把监管职能、监管手段、监管人员等下沉到一线部门,完善一线部门的管理模式,探索建立监管职能的法定化、职业化机制,使事中、事后监管更专业、科学、规范、高效。4.事中事后监管方面要充分发挥社会力量在事中、事后监管中的重要作用,通过提升行业协会的自律能力、组建第三方独立监管机构等方式,将政府的部分监管职能合理分担给社会组织,同时要完善政府事中、事后监管的社会化评估机制,结合信息网络技术的运用,使事中、事后监管流程留痕迹、可追溯、可问责。(三)主要方法事中、事后监管作为政府管理模式的新探索,既要摆脱传统管理理念的束缚,更要结合上海发展的实际情况,形成合理有效的管理制度。1.下沉监管,自治一部分按照不同监管内容,确立“四个一批”的分类推进方法。即“强化一批”,对于一些安全性高、公益性强、影响面大的监管内容(如食品、药品等),要进一步强化政府的监管责任。“下沉一批”,对于一些属于基层服务提供、一般市场经营等方面的监管内容,要进一步下沉监管重心,让基层管理机构全权负责。“自治一批”,对于一些属于行业内部自我监管的内容,则通过加强行业协会的自律能力,由行业协会自行组织监管。“转移一批”,对于一些专业性强的综合领域监管,可将部分内容通过购买服务、委托授权等方式转移给特定社会组织承担。2.事中事后监管政府在事中、事后监管中要发挥核心作用,一方面在微观层面要强化对监管事项的全程控制,另一方面,政府还需要建立监管体制的总体框架,为各类监管行为提供依据。重点要形成以下监管制度安排:一是建立行业监管体系。针对不同的行业特点,政府加强与行业协会合作,共同建立行业性的事中、事后监管标准,通过政府管理条例、行业协会规章等方式固定下来,近期可选择一些食品药品等与民生紧密相关的领域进行试点。二是建立市场监管体系。加强政府在市场监管方面的职能,建立健全针对不同市场类型的监管规则、标准、程序和相应的处置方式,通过职能归并、机构整合、执法联动等手段,建立监管责任清晰、监管主体明确、监管方式透明的市场监管体系。三是建立公共服务监管体系。考虑到未来政府将大量的公共服务职能转移给社会组织,包括养老服务、公共文化等,在这方面也应建立相应的事中、事后监管机制,确保社会组织在提供公共服务方面的质量和水平。3.信用监管平台重点要构建以下运作平台:一是打造信用监管平台。完善征信体系,提高信用信息的使用效率,逐步建立覆盖全面、安全有效、使用便捷的信用监管平台。二是打造网络监管平台。充分利用信息网络、智能控制等新技术,建立全覆盖、动态化、连续性的网络监管平台,提高监管的实效性、准确性、透明性。三是打造社会监管平台。充分发动社会力量,强化“一线监管、公众监督”,建立社会监管与政府监管的沟通机制,让社区、社会组织、行业协会、居民个人成为提升监管水平的重要力量。(四)主要设备1.强化基础信息管理要将信用全程介入理念运用贯穿于事前、事中、事后各个环节,构建覆盖全过程的信用体系平台,完善监管对象信用档案,形成信用监管率先介入机制,加强对监管对象事前基础信息的识别和信用评级;完善事中跟踪评估机制,实行信用等级动态调整;做实事后奖励惩戒机制和相关制度建设。2.成分类监管机制按监管对象的状态特征,制定分类标准,配置相应监管资源,形成分类监管机制。对于同一监管对象,根据不同阶段的状态特征,进行监管资源的动态调控,如对处于问题高发阶段的监管对象,增加监管力度;对处于相对平稳状态的监管对象,则适当降低监管资源配备。3.监管信息实时化为确保监管过程的全程可控,要建立健全动态连续监管机制,打造动态监管的实时数据平台,构建快速电子报告系统,扩大监管信息来源渠道,将监管信息通过监管机构采集、被监管对象自行报告等方式实时传输。4.形成监管项目清单梳理各类监管事项,根据不同特点,形成监管项目清单。监管项目清单列明不同监管事项的承担主体和相应的监管要求,并向社会公布,接受公众监督。5.立法保障原则要在事中、事后监管过程中引入质量管理理念,通过立法保障的形式,将监管职能标准化、法制化,确保监管的每一个流程标准化、留痕迹、可追溯,既明确监管主体的职能边界,也避免了监管人员的无限责任风险6.成立统一监管机构通过职能归并、机构整合、程序重塑的方式,将负责同一监管事项的多个部门和职能重组,形成新的统一监管机构,实现全流程、一体化监管;加强不同部门的综合协调,建立联动执法机制,对相关监管事项连续监管、网格控制、集中处置。7.加强社会组织监管,增强社会组织监管能力事中、事后监管涉及领域和环节十分广泛,需要社会力量共同参与,要建立社会参与监管的运作模式,通过政府购买、委托监管、培育第三方专业监管机构等方式,拓展社会参与监管的渠道,增强社会组织监管能力。五、上海在事中、事后监管方面要借鉴国际经验,构建和完善我国上海在事中基于对政府开展事中、事后监管的方法和手段研究,未来上海在事中、事后监管方面要借鉴国际经验,构建全方位的多方力量合作推进的监管体系。(一)推动事中、事后监管立法目录的出台,规范事中监管制度的实施1.建议由上海市人大常委会依据《行政许可法》等有关上位法,出台《上海市事中、事后监管实施办法》,作为上海推进事中、事后监管的主要法律依据,既包括事中、事后监管的原则,注意与事前监管之前的法律衔接,也包括监管的实施主体、适用范围、执行程序、监管标准、责任认定等关键环节,为事中、事后监管的全面推广提供基础性的法律框架。2.建议提请上海市人大常委会推动出台事中、事后监管立法目录。围绕事中、事后监管涉及的征信市场建设、执法程序合并、重要领域监管规则调整、监管效果评价等内容,研究出台立法目录,研究一批、试点一批、推广一批,形成覆盖事中、事后监管各环节的适用法律制度框架。3.建议开展事中、事后监管的立法试点。选择先行推开的事中、事后监管领域,如“三加一”的市场综合执法,由市相关部门组织开展立法试点,梳理、整合现有的法律条款,形成覆盖事中、事后监管主要环节的法律和制度文件,包括事中、事后监管流程清单、责任清单、处置清单等。(二)建立和完善协调机制1.成立市级事中、事后监管推进协调机构。一是明确设立市级协调机构的必要性。事中、事后监管体系的建设是一项长期工程,由于各领域的监管力量分散、交叉,需要设立一个强有力的机构来予以推进。二是机构设置和主要任务。建议新设立一个部门,与审改办平行,行使与事中、事后推进协调相关的职能,主要负责制定全市事中、事后工作的程序、原则、方式等,对重点监管领域进行工作指导,协调各部门之间的监管职能。2.建立自贸区试点内外联动机制。一是发布《上海自贸区事中、事后监管年度报告》。自贸区率先构建事中、事后监管的基本制度,在商事制度改革、贸易监管制度、金融监管制度方面进行了一系列探索,按计划2014年底将形成可供全国复制、推广的经验,建议在此基础上向社会发布年度报告,纳入监管制度创新、具体领域的监管做法和监管动态,以及相关理论研究等方面的内容,使自贸区事中、事后监管工作制度化、常态化。二是建立自贸区事中、事后监管推广机制。加强对自贸区事中、事后监管制度创新试点的总结梳理,建立全市推广自贸区事中、事后监管的协调机制,研究将自贸区内的相关做法和经验推广到全市。三是研究设立上海事中、事后监管创新奖。在总结自贸区开展事中、事后监管经验的基础上,在全市逐步推开事中、事后监管模式,通过设立事中、事后监管创新奖,鼓励相关政府部门、社会组织等监管主体创新监管模式、监管手段、监管工具,推动事中、事后监管在更多领域实践。(三)专注于两个关键领域1.建立服务经济的监管制度体系一是发挥自贸区的先行试点效应。建议以服务贸易、金融服务、文化创意等领域的开放试点作为重要平台,配套推动相应的监管制度创新,形成有关服务经济的事中、事后监管经验。二是探索面向“四新经济”发展的监管创新。新的经济形态对现有政府管理提出了挑战,建议围绕“四新经济”的新领域,比如针对专业性强、发展潜力大的新兴电子商务,建立有效的事中、事后监管服务机制,为产业发展创造良好的环境。2.加强市场监管体制的整合一是拓展市场管理领域的新型综合执法模式。在总结梳理现有工商、质监、食药监及物价检查的综合执法模式基础上,适时向其他市场监管领域推广,进一步探索在区县层面加大整合力度,建议设立政府各项市场监管职能统一的市场监管局。二是探索设立监管标准制定与执行相分离的模式。加强政府部门对市场监管标准的研究制定,具体的执行工作可逐步通过委托授权等方式由专业化的第三方机构承担,取代现有的行政性队伍。三是研究设立市场监管的社会参与体系。市场管理涉及众多利益主体,环节复杂,建议形成由行业协会、市民代表、信用机构等共同参与的监督综合体系。(四)重点建设两个平台1.促进市场机制的健全一是建立全市信息共享机制。目前上海公共信息集中在上海市信息中心、委办下属的信息中心以及设置相关职能的部门中,建议政府监管机构合并,整合成一家市级信息机构,统筹负责全市信息采集、整理、分析及其运用。二是建立实时动态监管机制。充分借鉴城市网格化管理模式,建立实时动态响应的监管平台,针对不同监管领域和事项,由牵头部门切块负责,利用监管信息平台,实现在线协同处置与线下联动执法相结合的动态监管。2.加强协同研究一是形成部市合作研究推进机制。由市政府牵头,针对事中、事后监管涉及与中央部委相协调的有关事项纳入部市合作内容范畴,并邀请相关中央部委组建联合课题组进行前期研究,争取在上海先行进行有关试点。二是设立上海政府新型监管模式协同研究中心。坚持“开门研究”的方式,由市级研究咨询机构牵头成立,各政府相关部门、社会咨询机构、专家学者、行业协会等参与,围绕构建事中、事后监管模式,加强基础理论、政策储备、实用技术等方面的协同研究。三是设立专业化的行业监管标准研究和发布机构。针对食品安全、公共服务安全等专业化程度要求较高的领域,加强与科研机构合作,研究设立依法定职能设立的行业监管标准机构,出台具有法律效力的行业监管标准,协助政府主管部门共同参与行业监督。(五)加快三个体系建设1.建立社会信用体系,强化社会征信一是加快信用平台建设。着力推进公共信用信息服务平台建设,做实基于大数据的诚信公益平台———“上海诚信网”,拓宽信息采集渠道,增加现有数据的接口,明确各部门应该提供的公共数据,与各领域监管业务流程、监管方式相联系,以切实发挥信用体系的效用。二是加快培育征信市场体系。政府公益平台提供的信用资源相对较少,国外经验表明更为完善的征信市场