对农村资金互助社实施情况的调研与思考

对农村资金互助社实施情况的调研与思考

为了满足社会主义新农村建设的资金需求，中国银行业监督管理委员会于2006年12月20日发布了《关于调整和开放农村地区金融机构接入政策以更好地支持社会主义新农村建设的意见》。根据低门槛、严格监控的原则，调整和开放农村地区金融机构的接入政策。随后,银监会于2007年1月22日下发了《农村资金互助社管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》),意在为在乡村自愿加入资金互助社的农民和农村小企业提供存款和贷款及结算等农村金融服务。但经对已实施《暂行规定》的相关农村地区———某省某贫困县及县以下地区的实地调研发现,《暂行规定》的实施与当地客观现实,存在一定的问题,现就其可行性深入探讨做如下分析。1农村合作资金互助组织资金互助组织,是通过资金在一定成员群体内的动员和流转,为成员提供一个低成本融资的渠道,并以此促进居民的消费和投资。我国的农村合作基金会于1984年成立,是由乡村集体经济组织和农户按照自愿互利、有偿使用的原则建立起来的乡村资金互助组织,资金来源以集体资金为主,并吸纳农户资金入会,贷款对象主要是村内或乡内的农户,额度较小。1994年,农村合作基金会开始吸纳短期存款,且主要向乡镇企业提供大额贷款,这就增加了潜在的资金风险。从1997年亚洲金融危机后,政府为维护金融秩序、打击非法融资,撤销和关闭了农村合作基金会,农村资金互助组织发展陷入低潮。近年来,伴随着正规金融机构从农村阵地的大量收缩,农村正规金融机构的金融服务供给越来越少,农村经济主体的信贷需求得不到有效满足,农村民间融资逐渐发展并日益明朗化,银监会于2007年年初出台了《暂行规定》,在法律程序上对农村资金互助组织的经营活动进行了规范,以便更好地促进农村资金互助组织合规、有序和可持续发展。2控制条件:农村资金通过调查研究,我们发现《暂行规定》中规定的设立、经营及风险控制条件对于一般地区金融机构而言是必须的、合适的,但对于其规定的中西部、东北等落后贫困地区来讲,《暂行规定》对农村资金互助社(以下简称为资金互助社)的有关规定是否合适值得探讨。2.1缺乏对资金互助社资金筹集、筹资环境的规定,两《暂行规定》第六十六条规定,本规定所称农村地区,……国定贫困县和省定贫困县及县以下地区。与此同时,《暂行规定》第九条规定,设立农村资金互助社应符合以下条件:……(三)有符合本规定要求的注册资本……;(四)有符合任职资格的理事、经理和具备从业条件的工作人员;(五)有符合要求的营业场所,安全防范设施和与业务有关的其他设施……。而在《暂行规定》所涉及的现实贫困地区,其经济和筹备环境均难以达到《暂行规定》的有关要求。第一,就“在行政村设立的,注册资本不低于10万元人民币,注册资本应为实缴资本”来讲,目前在贫困县乡村一级的范围内,农民和农村小企业,由于受缺乏抵押以及农业保险、担保体系缺失等因素的影响,在筹集资金方面,要其按照《暂行规定》的有关规定筹集10万元资金入股,存在一定的难度。第二,就“有符合……工作人员”且“农村资金互助社理事、经理任职资格需经属地银行业监督管理机构核准……上岗前应通过相应的从业资格考试”来讲,虽然目前我国的教育水平有了极大提高,但在广大老少边穷地区,能够达到这一要求的人员却少之又少,这对筹建资金互助社又是一个难度不小的考验。第三,就“有符合要求的……其他设施”来讲,经调研,贫困乡村地区目前还基本没有符合《暂行规定》的符合要求的营业场所、安全防范设施和与业务有关的其他设施,如要建立相关设施,经匡算,成本一般不会少于50万元,而这对于贫困乡村地区来说,无疑又是一个不小的难题。2.2设立资金互助合作社,解决资金缺乏项目资金的注入问题《暂行规定》第二条规定,农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准,……社区互助性银行业金融机构。但同时第四十五条又规定,农村资金互助社不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务……。这在一定程度上限制了农村资金互助社的资金来源,无法满足乡村中小企业较大数额资金的需求。如果没有其他资金注入,资金互助社的可持续发展将出现困难。同时,这也使资金互助社同其他银行业金融机构相比,无法享受同等的权利,把资金互助社的业务局限在一个十分狭小的空间内。据实地调研发现,2006年,某省级贫困县以本村为地域划分界限,以互助为原则,创办了怀仁街合作社、韩庙街合作社和郑路镇乔李石村互助合作社等3家农民资金互助合作社,入社股金在社员内部相互融通并有偿使用。其中,郑路镇乔李石村互助合作社于2006年5月成立,截至2008年9月末,累计向社员发放小额信用贷款26笔,累计金额13.7万元,怀仁街合作社、韩庙街合作社因资金规模过小,贷款业务无法有效地满足社员的大量资金需求,且互助社内部管理混乱,业务操作欠规范,致使部分社员提出退社要求,累及两社于2007年上半年先后倒闭。2.3资本充足程度不同《暂行规定》第四十六条规定,农村资金互助社应审慎经营,严格进行风险管理:(一)资本充足率不得低于8%;(二)对单一社员的贷款总额不得超过资本净额的15%……。而在同一时期,人民银行对农村信用社资本充足率规定为不低于4%。相对于农村信用社,资金互助社无论在经营规模还是资金规模上都有着较大差距,属于弱者,但对两者的风险监管来讲,却是实施低标准优惠强者,如果单纯为了满足资本充足率而使农村资金互助社原本就有限的资金闲置起来,无法充分发挥其作用,就违背了建立资金互助社时“服务社员,谋求社员共同利益”的宗旨。2.4基层人民检察院应对资金互助社危机的机制人民银行作为我国的中央银行,履行着金融稳定职能,承担着最后贷款人的角色,在我国存款保险制度尚未建立的情况下,一旦资金互助社这一新生事物出现支付危机,基层人民银行将以何种形式介入并化解相关问题,在现行《人民银行法》中均未明确规定。与此同时,《暂行规定》在监督管理中,也未明确规定互助社存在违规经营时,应接受《人民银行法》、《商业银行法》等法律、法规的处罚,而仅按《中华人民共和国银行业监督管理法》和《金融违法行为处罚办法》等法律法规进行处罚,其行政处罚依据有待商榷。3关于政治建议3.1创设资金互助社,发挥资金融通的作用由于互助社地处贫困地区,有关部门要考虑实际情况,酌情降低对注册资本、营业场所、机构设置等的要求,切实减轻其负担,推动首先创建起来的资金互助社,在农户及小企业借款方面提供方便、快捷、低息的贷款,使其起到扶农、惠农的模范示范作用;在管理人才要求上不能脱离农村实际,可以考虑适度放宽对管理人员的要求,政府和监管部门可通过加大资金和技术投入,开展对资金互助社成员的培训,来提高农民对正规金融的了解程度和管理水平,保障资金互助社的健康发展。3.2资金互助社风险管理制度一是监管部门要根据实际情况,因地制宜,根据各个县、村的实际情况设定经营制度,不搞“一刀切”;二是制定符合实际情况的风险管理制度,根据资金互助社的规模及自身状况合理控制风险。同时,由于资金互助社是经银监会批准并经工商部门注册登记的合法农村金融组织,具有一定的稳定性和长期性,监管部门除了对其日常经营管理进行一定的规范以外,应当给予其适当自主经营的权力,行使其作为合法农村金融组织的权力。3.3民国时期,发挥好互助社的作用当地政府应做好政策宣传和对农民的培训工作,加强宣传,消除认知误区,明确资金互助社职能定位,展示其良好的惠农品牌,引导农民积极加入互助社,参与互助社的投资和建设,同时,应免征资金互助社的税金等相关费用,在管理上给予优惠政策,在营业场所上提供方便,还要在政策咨询、安全保卫等方面提供服务。另外,还应当引导当地金融机构也积极入股,扩大资金来源,进一步壮大互助社资金实力。3.4建立联合监管机制应尽快修订、完善人民银行法、商业银行法。明确规定资金互助社应定期向当地人民银行及监管部门报送财务报表等,实施重大事件备案制,使当地人民银行及监管部门可以及时掌握互助社的动向。同时,也应尽快完善《暂行规定》的有关条款,根据贫困地区实际情况,相应增减有关规定,实施分类监管原则,建立监管协作机制,形成人民银行