国家主导下的乡村灾难后救助行动研究

国家主导下的乡村灾难后救助行动研究

自然灾害频繁发生，给中国社会带来了巨大的财富损失。在灾后的应急抢险与恢复重建过程中,以国家为主体的各类财富在各项政策的规范中迅速向灾区集中,最终在乡村精英的主导下落实到每户受灾家庭。一、乡村精英行动乡村精英是在乡村社区中有特殊才能,对乡村社会有特殊贡献,对乡村发展有较大影响力的人。乡村精英利用自身的才能和资源,通过做出贡献和施加影响在维护村庄秩序、调配公共资源、管理公共事务等日常生活和管理方面发挥着重要作用。本文中的乡村精英行动是指乡村治理精英、非治理精英与基层乡镇干部在灾后财富分配机制中的共同行动。在灾难频发已成为时代特征的特殊背景下,每次灾害都意味着大量财富在灾区的新一轮分配与流动,国家在其中的主导地位是显而易见的。然而,尽管有各项制度及政策为灾后财富的合理分配保驾护航,但救灾物资能否及时、公平地发放到灾民手中,各项政策能否真正落实,与乡村精英的行动有着密切联系。因此,灾难中乡村精英的地位与作用不容忽视。(一)英专利职能运作的精英角色汶川地震发生后,国家各项救灾制度及政策纷纷出台,随之而来的是以国家为主体投入的各类财富迅速向灾区集中。然而,按照我国现行的行政制度安排,国家的垂直行政链条只到乡镇一级为止,乡村一级的行政链条出现了制度性断裂。因此,要确保灾区的受灾情况及时准确上传和各项政策、物资的顺利下达,必须充分依赖乡村精英尤其是治理精英的中介地位。所谓精英治理,简单地说就是指个别或少数精英在乡村公共权力结构中居于支配性地位,主导和控制乡村治理的运作过程。其中,乡村治理精英处于政治系统和社会系统的边际地位,也正好处于乡镇权力、村民自治两个系统利益一致结合点和利益矛盾的触发点上。就灾后的特殊情境而言,乡村体制内精英依然扮演着多重角色,他们既要代表本村群众争取利益,又要代表乡镇执行国家政策,他们实际上扮演的是集国家代理人、村庄当家人和家庭代言人三位一体的角色。一方面,国家为及时制定出相关救灾政策并下拨各类救灾物资,急需了解灾区的受灾详细情况,此项任务通过行政命令垂直下达至乡镇政权,最终由乡村治理精英予以落实并逐级上报。另一方面,国家下达的各项政策和下拨的各类物资也必须通过乡村治理精英才能发放到每户灾民手中。然而,乡村治理精英并不是理想类型中的制度忠实执行者,毕竟他们自身也是受灾对象,不可能完全价值中立,难免会出现机会主义倾向。从上述三重角色来看,乡村治理精英在资源分配中的中介作用是极其重要的。(二)灾后财富分配的乡村精英改革开放以后,国家对社会的控制出现了松动,在国家与社会之间存在一个“自由政治空间”。凭借其特殊的中介地位,乡村精英并非总是被动执行上级的各项任务,而是具有一定的可操作空间。也就是说,在国家与社会之间村委会借助地位的模糊性,拥有自己一片自由活动的空间,而这种空间的存在是国家和基层社会都默认的。国家需要这一空间来实行控制,而基层社会依据这一空间与国家进行沟通和交流。灾后,乡村精英也需要用这一空间来主导灾后财富的分配与流动,这正是乡村精英特殊地位的重要体现。汶川地震后,救灾物资与政策规范相伴而来。一方面,强大的国家机器毫不妥协地推行着灾后财富分配的各项制度、政策;另一方面,深入乡村社会的习惯、约定支撑着古老的“平均主义”分配观念。在灾后各种力量错综复杂、相互博弈的特定场域中,乡村精英是利用哪些力量来影响灾后财富的分配与流动,并争取到一片可供自身操纵的政治自由空间的呢?会产生怎样的结果呢?这些都是影响当前灾区稳定、社会公平和协调发展亟待弄清的问题。为了研究的需要,我们选择四川省某重灾县的S村作为考察对象,以明确灾后的财富分配的具体情况,并试图回答上述问题。S村为乡镇府驻地,震后该村经济损失较为严重,大多数村民在灾后重建了住房。二、乡村精英在灾后特殊情境下的中介作用灾后恢复重建推动和鼓励了各类财富向灾区集中,主要有三个部分:国家财政提供的住房重建资金、过渡房补助、灾后生活补贴;金融机构提供的各种政策性优惠贷款;社会各界捐助的资金、物资等。我们的问题是,在灾后特殊且复杂的情境中,乡村精英是如何在各项政策规范的约束下,利用自身特有的中介地位在国家与社会的临界点上主导着灾后财富的分配与流动的全过程。也就是说,乡村治理精英、非治理精英以及基层乡镇干部在灾后的财富分配中是如何行动的。(一)灾后重建中村民多补低的原因分析不少乡村治理精英认为,国家的出台的各项震后财富分配政策过于理想化,与当地实际不符合,可操作化程度低。针对震后“僧多粥少”的资源稀缺局面和农民心里根深蒂固的“平均主义”公平观念,乡村治理精英必须首先要争取到尽可能多的救灾财富,特别是政策性资源。出于村庄当家人和家庭代言人双重角色的需要,乡村治理精英以“村庄当家人”的角色充分动员村民集体向国家报告受灾状况,并采用各种方式夸大受灾程度,以争取到更多的救灾财富。实地调查中,一位乡干部说道:“国家规定的政策不好操作,老百姓也不愿意接受。你看地震后的乡村公路恢复重建,按照上面的要求就要招标、勘测、第三方中介监督,这样就导致审批程序过于复杂,时间也拖得长,主要是费用高得很,而国家规定的恢复重建时间和下拨资金又有限,我们基层单位为难得很,这分明就是‘程序不减,时间缩短’,要这样做肯定会导致重建项目的质量下降,修路老百姓也是出了钱的,出了问题我们要负责呀。上面的政策行不通,任务又压在我们头上,我们只能向上面反映实际情况。”1“你说这住房重建嘛,上面规定每户宅基地面积按人均不大于30平方米划定(3人以下的户按3人计算,3人以上的户按实有人数计算,家庭人口超过5人的按5人计算),住房补贴上面也是按人口算的,家里人口多的就多补。村民有很大意见,说生活补贴按人头补还说得过去,凭啥子房子也要给他们多补?上头不了解下面的情况,我们的工作难啊,只有硬起头皮向上反映反映。”1可以看出,无论是针对灾后公共设施恢复还是私人住房重建,财富在总体上的稀缺是灾区存在的客观事实。出于村庄和个人利益的考虑,乡村治理精英会联合非治理精英动员村民采用各种非正式渠道向上夸大受灾程度和受灾范围,从而抵制国家政策。当正式制度和非正式规范冲突时,社会网络的规范约束力会增加正式制度的执行成本,降低其有效性。在村庄这个较小的集团中,灾后各项优惠政策的激励足以使村民们迅速形成一个非排他性的相容性集团,共同对国家的各项政策施以压力。同时,在以村庄精英为主导作用的集体抵抗行动中,他们必须获得基层政权执行者即乡镇干部的庇护与支持。乡镇干部为什么会选择支持至少是默许他们的行动呢?一方面,从制度定位上,乡政与村治并不是国家行政链条上的垂直上下级关系,乡干部在灾后承担的大量行政任务不得不依赖于村庄治理精英甚至非治理精英予以落实。另一方面,从利益取舍上而言,乡镇干部及亲属也是本村或附近地区的灾害受损者,他们也迫切希望国家能尽可能多地下拨救灾物资。在这种利益共享的前提下,乡村治理精英与地方政府形成一种“责任连带关系”,从而被纳入到一个“责任—利益”共同体当中。此时,乡村治理精英充分扮演着“村庄当家人”的角色,向国家争取更多的资源。(二)非治理精英对灾后财富分配的分配从国家制度而言,在灾后财富的分配中乡村精英比普通村民更接近制度,更了解制度,而且又是制度的执行者。把灾后财富这个“大蛋糕”争取到乡村之后,乡村治理精英又会采用何种方式向下分配呢?根据布劳的社会交换理论,权力的形成依赖于如果甲方拥有乙方需要的资源,而这些资源是乙方获取的唯一渠道,就会导致甲方对乙方拥有权力。众所周知,乡村治理精英的地位是国家法律认同的,具有合法性权威,是村庄资源的合法控制者。因此,在资源分配中,乡村治理精英即村干部是真正的受益者。此时的乡村精英绝不会按村民固守的“平均主义”公平观分配灾后财富,也不再是村民期望的“村庄当家人”角色,而是跟据自身的“国家代理人”合法性地位,按照他们熟知的国家政策主导着灾后财富的分配与流动。就国家政策的统一性而言,作为现代公共规则的制度指的是制度具有的中立(非集体团利益)性,普遍主义(非个人/特殊主义)原则性、标准性(非随意可变的弹性)、公开(非私下)性和公共(非专用)性。然而,国家政策越明确一统,它与地方实际条件的差异就越大,政策决策过程与执行过程的分离就越大,其执行过程就不得不越允许灵活应变。为了公平起见,根据上级文件精神并结合本村实际,S村治理精英联合非治理精英组成受灾等级评定小组,评定小组由村支书、村长、各小组长及有声望的部分村民组成,成员大多数为党员,他们实地观察各户受灾状况并集体评议,评议结果由全体成员签字确认,最后联合评定出重灾户、次重灾户和一般受灾户三个等级。需要说明的是,受灾级别直接关系到灾后所获救灾财富的多寡。然而,据部分村民透露,最后认定的重灾户大多为评审小组内部成员所在家庭,但他们的受损程度并不比其他农户严重甚至更轻微。部分村民曾经采用各种形式向村委和乡政府反映过,但乡、村的统一口径是:“政策是这样规定的,我们都是在按国家政策办事,你们一定要理解支持,服从大局。”其实,村民特殊的公平观不在于他们自己得到或失去多少,而在于其他人不能无故获得额外的好处。这就造成该政策总是对团体中的少部分人或特定范围内的人有利,它使那些在同决策者意图相关的人从中获得资源的同时,使另一部分人产生相对剥夺感,但获益较少的的成员也并不会因此而不满,因为他们认为既然是一种政策,又不是哪一个人说了算,那就必须承认它的合理性、公正性和至高无上性,其结果是产生了形式上、表面上的公正,即形式主义。部分村民认为,乡村治理精英是打着政策的幌子在更大程度上为自己谋利,为了维持村庄内部整体利益格局的平衡,他们又必须拉拢非治理精英共享好处,从而获得他们的支持。对于普通村民而言,他们深知若得罪任何一位乡村精英,日后很多事情就难于处理了,何况自己也拿到了国家政策带来的实惠。在大家受灾程度大致相当的情况下,村民们争论不休的无非是“平均主义”式的公平,相互间的矛盾随着时间的推移也就逐渐淡出人们的视域了。(三)乡村治理精英通过扩展其合法性地位来实现财富的分配乡村治理精英对灾后财富分配的整个行动过程中,以“家庭代言人”角色实现精英合谋是其行动的重要环节。无论是向上争取财富还是向下分配财富,乡村治理精英的行动都离不开非治理精英的支持。与此同时,乡镇干部也是乡村精英行动的中坚力量,他们的利益亦需慎重考虑。至此,国家制定的灾后各项财富分配政策本身就留下了可操作的空间,结合本地实际灵活执行各项政策已成为基层政权与乡村治理精英的“共有常识”。就乡镇干部而言,尽管乡村治理精英带领村民自治的合法身份是国家法律赋予的,但在实际运作中不得不受国家权力尤其是基层政权强有力的制约。因此,乡村治理精英无论有多大的空间可供操作,其行动还是要以执行上级任务为基本底线的。就自身及村庄非治理精英而言,乡村治理精英并不是超越村庄多元利益的忠实裁判,不可能中立于任何具体的利益,他们时刻都在多方利益的交织中寻求一个平衡点。因此,乡村治理精英既要按照一定的规则主导灾后财富的分配与流动,又要充分照顾所有“需要考虑的人”的利益,还要执行好上级的任务。此时,他们最需要的是如何确立自身的合法性地位与权威,以此来制定灾后财富的分配规则。比如,一位村民说:“乡村公路招标这个事啊,乡里是招了标的呀,中标的包工头就是村长的小舅子。他们就是利用关系在里面搞,那些形式上的东西哪个不晓得。国家的政策现在真的是好,可惜都被下面的人搞乱了。”通过与上层乡镇干部和本村非治理精英的合谋,确保了乡村治理精英在整个灾后财富分配与流动的全过程中游刃有余。在这个联合起来的“精英系”的共同行动中,他们形成了强大的利益共同体。在向国家争取财富的过程中,他们动员并利用村民的集体抵抗,借助基层政权的一路绿灯,软化国家的各项政策,获得了大量的救灾财富。在向下分配财富的环节中,他们凭借自身的合法性地位,变通并利用国家的各项政策,主导着财富的分配与流动。在这两个环节之间,他们合谋争取到了自身的行动空间,获得了自身所期望的利益。三、传统文化支撑的村庄精英培养那么,在灾后各种力量错综复杂、相互交织的特定场域中,乡村精英是利用哪些力量争取到一片可供自身操纵的政治自由空间并主导着灾后财富的分配与流动呢?在缺乏传统文化支撑的情况下,村庄精英往往会由保护型经纪向赢利型经纪转变。同时,这些精英内部呈现出多元利益相互交织的强网络状态,他们迫切需要相互依赖、相互协作和相互妥协来行成一种紧密联系的利益共同体。(一)乡村治理精英的行动目前,中国乡村社会中的村庄秩序是一种杂然并存的混合状态,即现代正式制度与传统非正式制度并存。正式制度作为国家的基本治理手段,是国家意志的充分体现,具有强制性和毫不妥协性。非正式制度具有强烈的认同机制和伦理机制,是村庄的内生社会秩序。然而,正是村庄秩序的二元性为灾后乡村精英的行动提供了有效的操作工具。汶川地震后,国家相继出台了相关制度及政策,用以确保灾后各项财富分配的有序进行,乡村治理精英作为灾后各项政策的最终执行者比普通村民更了解制度。乡村治理精英对内联系村民,对外联系着政府,是二者之间的中介桥梁和纽带,他们在整个灾后财富分配的过程中,始终都扮演着制度的“执行者”和制度的“受益者”这个双重角色,正是借助国家认同的合法性地位和国家颁布的正式制度,他们从中谋取到了自身期望的额外利益。换句话说,一旦国家的各项法规条令、正式制度安排得以出台,就为乡村治理精英主导灾后财富分配的各种行动提供了正式权威认同和合法性基础,乡村治理精英追逐私利的行动也就常常打着执行政策的合理性的幌子。相反,在向上汇报灾情、争取灾后财富的过程中,他们就以村民的平均主义公平观、底层实际情况很困难等手段抵抗并软化国家的各项正式制度安排。因此,村庄秩序的二元性为乡村精英在灾后的行动提供了有效的操纵工具。(二)乡村精英合作的必要性S村的显著特征是社区分层不明显以及社区记忆逐渐弱化,村庄内没有唯一的领袖式精英人物,乡村治理精英、非治理精英与基层乡镇干部三者都是灾后精英共同行动中不可或缺的力量。因此,乡村治理精英需要运用“正当关照”原则来考虑那些“需要考虑的人”的利益,从而维持村庄利益的均衡格局并实现自我社会资本的不断增值。这些需要考虑的人就是上层乡镇干部、村庄非治理精英和村庄治理精英本身以及各自的核心关系圈,即“差序格局”中的中心层人物。而当这三大主体力量统一于共同的利益之中时,整个乡村精英在灾后的各项行动就有了安全可靠的保障。确切说来,他们彼此间的合谋是一个共赢的合作模式。村庄内部精英之间的合作有助于实现彼此资本的增值,分化、瓦解普通村民的不合作或抵抗行为,普通村民碍于情面和日常生活中的诸多方面对乡村精英的依赖,他们也会选择保持沉默。就乡村精英与基层政权的乡镇干部而言,他们首先存在着彼此依赖、密不可分的工作关系。乡镇干部需要乡村治理精英为自己分担灾后各项行政任务及责任,而乡村治理精英在经济上和个人合法性地位的进退上在很大程度上由乡镇干部说了算,况且二者之间在灾后的财富分配中存在着共同的利益。随之而来的是乡镇干部与乡村治理精英在关系、任务上的人缘化和目标、利益上的趋同化。因此,几乎可以说,在大的政策环境允许的前提下,基层无论怎样做,只要能够成功地实现目标,就很有可能被上级默许乃至认可和鼓励,这无疑为基层政府的制度创新或“变通”(甚至违规)创造了巨大的空间和机遇。这种逻辑在灾后“乡政”与“村治”的关系中同样适用。(三)灾后财富分配格局变化的制度环境:乡村精英的建构